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Revista Electrónica Bilingue       Nº 6     Agosto 1996
Torres Plaz y Arraujo

Arroba Digital Marketing

Apostando a la integración
Elsa Cardozo de Da Silva

La integración ha sido uno de los hilos de relativa continuidad de la política exterior venezolana. Desde los años sesenta ha estado asociada, para comenzar, con el principio constitucional de promoción de la democracia y el desarrollo en cooperación con las Repúblicas Latinoamericanas. Sin embargo, se ha manifestado de maneras muy diferentes en los treinta y seis años transcurridos desde que en 1960 surgieron los esquemas de integración pioneros en Centroamérica -el Mercado Común Centroamericano (MCCA) creado por el Tratado de Managua- y en el conjunto Latinoamericano -con la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) creada por el Tratado de Montevideo- siguiendo las recomendaciones que desde los cincuenta hacía la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) considerando a la integración un proceso indispensable para el desarrollo regional.

A pesar del permanente interés de los gobiernos venezolanos en la integración como valor y como estrategia, hubo obstáculos a vencer para dar los primeros pasos e ingresar a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio en 1966, y al Pacto Subregional Andino (GRAN) en 1973. La participación venezolana estuvo tempranamente marcada por el hecho de ser una economía esencialmente petrolera, poco diversificada y fuertemente dependiente del comercio con Estados Unidos; pero también por una cambiante atención a diferentes dimensiones de la estrategia y los esquemas integracionistas, a la vez que una relativa continuidad en las preferencias, es decir, en la valoración de la cooperación, la concertación, y la coordinación regional en creciente número de ámbitos.

A la luz de estas condiciones intento hacer un balance acerca de cómo y cuánto han cambiado las apuestas venezolanas en diversos tableros de juego subregionales, regionales y hemisféricos.

Primeras apuestas.

En los sesenta el debate y las negociaciones internas y regionales acerca de la conveniencia y condiciones especiales para el ingreso de Venezuela a la ALALC retrasaron por seis años la decisión, cuatro en el caso del ingreso al Pacto Andino.

Los retos económicos y políticos a la estabilización del nuevo régimen y el ambiente hemisférico en el que prevaleció el clima de la guerra fría influyeron en la ordenación las prioridades de política exterior hasta mediados de los sesenta. Así, no obstante el peso constante de las orientaciones integracionistas desde el comienzo mismo del régimen democrático, la atención a este frente de política exterior estuvo enmarcada en la complejidad de las negociaciones políticas y económicas domésticas y en las determinaciones del ambiente hemisférico predominante hasta mediados de los sesenta; éstas últimas fueron particularmente críticas para Venezuela por su condición de país que recién iniciaba su experiencia democrática, con una economía marcada por lo petrolero, que emprendió tardíamente su proceso de industrialización, y que se había hecho fuertemente dependiente del mercado estadounidense.

Ampliación del juego.

Durante los setenta y avanzados los ochenta, cuando se comenzó a pensar en la reactivación y reforma de los esquemas de integración existentes y en la creación de opciones más flexibles, Venezuela fue entusiasta promotora y participante en la creación del Sistema Económico Latinoamericano y de la reforma y conversión de la ALALC en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

Al contexto de mayor estabilidad política doméstica se sumó el impacto particular que la "crisis energética" -con sus efectos sobre los precios y la oferta petrolera- tuvo en Venezuela como país productor: El presupuesto nacional se cuadruplicó entre 1973 y 1974, y la OPEP ganó influencia y capacidad de negociación a partir de la cual fue posible impulsar el diálogo norte-sur y las posiciones tercermundistas fervientemente promovidas por el gobierno venezolano. En estas circunstancias de bonanza fiscal y de mejora temporal de la influencia internacional, la integración regional permaneció en el discurso y en las preferencias gubernamentales y fue objeto de atención dentro del esquema global de coordinación sur-sur para promover un nuevo orden económico internacional. A partir de 1977, ante los limitados logros y la disolución del diálogo norte-sur, la integración regional recobró su papel central en las estrategias venezolanas.

Diversificación de tableros regionales y concentración de apuestas.

A partir de mediados de los ochenta Venezuela desempeñó un comprometido e importante papel en la creación de espacios muy activos, extensos y flexibles de concertación regional. Es representativa de este momento la creación y acción del Grupo Contadora (1983-1987), integrado por Colombia, México, Venezuela y Panamá, como iniciativa de enorme y nunca bien ponderada importancia política, tanto por su impacto en la definición de propuestas latinoamericanas ante la cuestión centroamericana, como por su secuela de coordinación política en un mecanismo permanente de concertación como el Grupo de Río (1986). Los elementos del contexto en el que ocurre este fortalecimiento de las estrategias multilaterales son definitivamente muy relevantes.

En primer término, hay un conjunto de eventos -tres de ellos de importancia crucial- que favorecen las respuestas coordinadas y el particular activismo de Venezuela: la evolución misma de las tensiones en Centroamérica; el inicio de la crisis de la deuda externa; y la guerra de Las Malvinas. Todos ellos favorecieron el replanteamiento de las relaciones de coordinación regional y el rompimiento del clima de "nueva guerra fría", lo que en el caso específico de Venezuela impulsó una participación bastante activa en el reencuentro latinoamericano.

En segundo término, hubo tres procesos que a diferente nivel también contribuyeron a la revalorización de la coordinación: el decrecimiento económico y empobrecimiento de la década de los ochenta; los procesos de apertura económica, que crearon condiciones para promover iniciativas de integración sobre el nuevo piso de estrategias que privilegiaron las vinculaciones al mercado internacional; y el final de la ola de regímenes autoritarios iniciada a mediados de los sesenta, que abrió la posibilidad de asumir regionalmente la agenda de la promoción de la democracia a través de tradicionales y nuevas instancias de coordinación.

Esto ocurrió en medio del proceso de globalización que en sus diversas manifestaciones había estado significando la rearticulación de las relaciones internacionales en todas sus dimensiones (económica, tecnológica, política, cultural, entre las más resaltantes) y que ya comenzaba a acumular efectos paradójicos, por su desigual impacto y por sus efectos contradictorios. La globalización provocó, para empezar, un nuevo impulso para las iniciativas de regionalización.

En este conjunto heterogéneo de eventos y procesos, Venezuela fue aumentando sus apuestas, al asumir cada vez mayores compromisos con diversas iniciativas de integración regional, tanto por convicción como por necesidad.

Convicciones, necesidades y nuevas estrategias de juego

Ya en los noventa se incorporaron al juego las complejidades de la "nueva integración", fortalecida y remozada por el impacto de los eventos y procesos de la década de los ochenta, y como fruto de la creciente prioridad que toda la región latinoamericana y caribeña otorgó a nuevas agendas y estrategias integracionistas. Así, la integración es vista a la vez como valor y como orientación de reconocida jerarquía regional, pero también como una necesidad nunca antes tan igualmente sentida y compartida.

Desde la perspectiva de la atención de los gobiernos de Venezuela a la integración, es posible reconocer dos ciclos dentro de esta etapa. Aunque éstos son extensibles a la evolución regional, lo peculiar del caso de Venezuela es cómo ha cambiado la estrategia, de una de apuestas múltiples a una de apuestas selectivas.

Apuestas múltiples.

El gobierno de Carlos Andrés Pérez que se inició en 1989 dio claras señales, desde su instalación, de la importancia que se concedía a la reactivación de los esquemas integracionistas existentes, a las vinculaciones entre ellos, y a la creación de nuevos espacios de coordinación política y económica. La integración formó parte central del diseño de política exterior y fue concebida como el enlace necesario entre la transformación sociopolítica y económica nacional, por una parte, y su proyección y sustentación en las vinculaciones internacionales de Venezuela, por la otra. La nueva estrategia de desarrollo -conocida como el "Gran Viraje"- otorgó un papel crucial a la política exterior y sustentó la orientación de las relaciones con los países cercanos sobre un nuevo enfoque de la integración regional. Este enfoque se propuso: fortalecer las instituciones de cooperación e integración; promover acuerdos de apertura comercial; coordinar políticas macroeconómicas; y establecer alianzas estratégicas con países de la región.

Esos lineamientos se tradujeron en iniciativas muy concretas que es importante recordar, puesto que continúan configurando el entramado de las políticas integracionistas de Venezuela.

· El impulso a un nuevo diseño estratégico para del Grupo Andino con el encuentro en Galápagos (1989).

· La creación del Grupo de los Tres junto con México y Colombia en 1990 que generó un nuevo espacio de coordinación política e integración económica con proyección hacia la cuenca caribeña.

· El fortalecimiento del Grupo de Río y la búsqueda de coordinación de posiciones ante circunstancias tan importantes como la propuesta estadounidense de la Iniciativa para las Américas en 1990.

· Las propuestas de acuerdos de libre comercio sin reciprocidad hechas a los países del MCCE y la CARICOM.

· La creación de instancias institucionales para promover la cooperación colombo-venezolana y la creación de una zona de libre comercio a partir de enero de 1992, pensando en la relación con Colombia como eje de interés estratégico para la conformación de un conjunto de acuerdos de coordinación política y económica.

· El impulso a la negociación de acuerdos de complementación económica con países latinoamericanos.

· La firma del Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones con Estados Unidos en abril de 1991 que creó un espacio para discutir la agenda de la integración hemisférica.

Este conjunto de iniciativas se proponía construir una red de acuerdos que, en el mediano o largo plazo y en última instancia, confluirían en la integración hemisférica. Se trató de una estrategia compleja de apuestas en múltiples esquemas, buscando fortalecer tradicionales y nuevos pactos subregionales a la vez que crear las condiciones para una negociación exitosa en el marco de la Iniciativa para las Américas y, específicamente, en el del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, o NAFTA, en su acrónimo en inglés).

Apuestas selectivas.

Este ciclo se inicia con una secuencia de eventos que produjo cambios en el contexto hemisférico, regional y nacional, estimulando una transformación esencial en la estrategia venezolana. No cabe duda del impacto que sobre la dinámica integracionista han tenido el ingreso de México al TLCAN y los cambios en las prioridades latinoamericanas de ese país, el clima político estadounidense que ha prevalecido desde las elecciones de noviembre de 1994, las decrecientes expectativas de adhesiones al TLCAN en el mediano plazo, el dinamismo y atractivo del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la crisis financiera mexicana y el efecto tequila, y el deterioro de las relaciones entre Colombia y Venezuela junto a las crisis de gobernabilidad por las que atraviesan los dos países.

Dentro de Venezuela también ocurrieron eventos que afectaron directamente a la política exterior, en general, y a la de integración en particular. Los intentos de golpe de Estado de febrero y de noviembre de 1992, la salida del Presidente Pérez y el período de provisionalidad que le siguió, el fundado ambiente de temor al desbordamiento sociopolítico y de polarización de posiciones que también se expresó en temas fundamentales de la política exterior, y la discontinuidad de las políticas de apertura, fueron todos elementos del contexto que contribuyeron a perfilar una política exterior que -sin dejar de lado los principios sustentadores de la integración como estrategia privilegiada- cambió fundamentalmente su atención, sus planes y sus acciones, sobre la base de una estrategia de apuestas selectivas.

En cuanto a las orientaciones gubernamentales en materia de integración para el período 1994-1999, es posible documentar elementos de continuidad en las preferencias, pero también de cambio en la atención y énfasis específico.

En efecto, en cuanto a la valoración de la integración, se la sigue considerando como una de las grandes oportunidades para aprovechar los beneficios de la globalización y para neutralizar sus efectos perversos; Venezuela sigue viéndose como un eslabón dentro del inmenso mercado de 350 millones de habitantes que integran MERCOSUR, el GRAN y el Grupo de los Tres.

Respecto al cambio en la atención a las opciones de integración, éstas ya no son todas percibidas como oportunidades para construir una red de acuerdos, sino que se las evalúa una a una, procurando construir balances geopolíticos y geoeconómicos subregionales. Así, en el marco contextual ya delineado, baja la prioridad política del Grupo de los Tres, de Colombia -interlocutor privilegiado en la estrategia de apuestas múltiples- y con ello inevitablemente del GRAN, y se pone especial atención en cultivar las relaciones con Brasil y en cambiar los "pesos" dentro de la red de acuerdos existente dando prioridad a la aproximación a MERCOSUR.

Los planes para tratar diferentes escenarios de integración quedan ubicados dentro de una agenda internacional que, no obstante los enormes tropiezos de la política de apertura, contempla entre sus puntos centrales el libre comercio y la diversificación de vínculos, la lucha contra la corrupción, la atención a los temas fronterizos y a la cooperación con los países vecinos, y la integración regional.

Una muestra de la atención que han recibido los diferentes esquemas de integración se encuentra en las iniciativas más importantes emprendidas o continuadas- desde 1994:

· Participación de Venezuela en la Cumbre de las Américas en diciembre de 1994 y en los grupos de trabajo que atienden el proyecto de integración hemisférica (Acuerdo de Libre Comercio de las Américas -ALCA, o AFTA en su acrónimo en inglés).

· Constitución de la Asociación de Estados del Caribe en 1995.

· Renovación institucional del GRAN.

· Continuidad del trabajo técnico pautado y de las negociaciones pendientes dentro del Grupo de los Tres.

· Inicio de negociaciones para el establecimiento de zona de libre comercio con MERCOSUR.

La estrategia de apuestas selectivas se refiere entonces a dos rasgos característicos de la administración de las apuestas venezolanas en los tableros de integración desde 1994: por una parte, a la búsqueda de un nuevo balance estratégico en los compromisos integracionistas; por la otra, y en consecuencia, a dar prioridad y poner más recursos políticos y materiales en algunos acuerdos específicos.

En cuanto a la búsqueda de un nuevo balance, los cambios en las relaciones políticas con Colombia y con Brasil son evidencias de la orientación de esa búsqueda. Es lo que se ha llamado la construcción de un nuevo sistema de bisagras que permita a Venezuela -sin una asociación demasiado estrecha a Colombia- sacar provecho de su posición estratégica entre el MERCOSUR y los otros esquemas de integración subregional. En la búsqueda, sin embargo -como efecto de esa orientación y de eventos incontrolables- han resultado debilitados algunos esquemas y los vínculos de Venezuela con ellos.

Esta mayor selectividad implica que ha habido y hay una disposición mayor a comprometer más recursos políticos y materiales en unos esquemas y vínculos que en otros. Esto, no obstante, no significa la desaparición ni la parálisis de otras opciones que en buena medida mantienen su dinámica propia sobre la base de las instituciones, redes de funcionarios y redes de actores no gubernamentales.

La atención preferente a las relaciones con Brasil y MERCOSUR ilustra en el presente -así como en el pasado lo hacían el dinamismo del Grupo de los Tres y de la relación bilateral con Colombia - la importancia que tiene el factor del compromiso político presidencial en el desarrollo de los esquemas de integración. Este factor político está condicionado por las preferencias y por el contexto -que por ser más cambiante interesa especialmente a la parte final de esta argumentación- en el que se mueve la atención gubernamental -y no gubernamental- de una dimensión a otra, y de un espacio a otro de la integración.

Los prospectos : contextos, dimensiones, y tableros de juego.

No obstante la selectividad reciente de las apuestas integracionistas de Venezuela, los contextos doméstico y mundial han tendido y tienden a seguir teniendo un impacto reforzador de políticas de integración más complejas en sus dimensiones, y más amplias en su dominio espacial.

Contexto.

En el contexto doméstico, en medio un traumático proceso de transformación económica y sociopolítica, se ha manifestado con fuerza inusitada el clamor por políticas modernizadoras -como se suele llamar a las iniciativas de reforma institucional orientadas a profundizar la democracia en todas sus dimensiones, incluida la eficiencia y competitividad económica- que trasciendan a la aplicación de planes de ajuste macroeconómico.

El programa gubernamental llamado "Agenda Venezuela" recoge en términos generales esa propuesta, y tiene implicaciones de política exterior muy específicas: involucra una más abierta, diversa, eficiente y flexible relación con el exterior. Es hoy más compartido que en 1989 -cuando se hizo un primer intento de ajustes y reformas- que la solución de los problemas de gobernabilidad pasa por una profunda transformación política y económica, y que ésta sólo es posible si se sustenta en una asertiva y eficiente vinculación internacional. En esto último sigue teniendo especial importancia la participación en regímenes de integración económica, desde su modalidad bilateral hasta sus modalidades subregionales, hemisféricas y globales.

El contexto internacional, con toda la incertidumbre que generan sus transformaciones profundas y aceleradas, y con todas las paradojas y contrastes de la globalización, obliga cada vez más a los países a buscar soluciones en la regionalización, practicada en la forma de regionalismo abierto, es decir, flexible a su apertura y vinculación a otros acuerdos regionalizados. Hemisféricamente eso está planteado en el prospecto de largo plazo de integración, y regionalmente ese proyecto -junto a los desafíos de la globalización- ha impulsado y seguirá impulsando la construcción de una red de acuerdos que permita mejorar las posibilidades de integración en regímenes de mayor escala. Así, el entorno doméstico-global, en el que estos acuerdos de integración van ganando cada vez más su propio dinamismo, demanda políticas exteriores menos selectivas, más asertivas y muy flexibles.

Dimensiones.

La transformación de la agenda doméstica venezolana y de la agenda global evidencian la complejidad en aumento de los procesos de integración. Precisamente, lo que se llamó la nueva integración da cuenta de las múltiples dimensiones de ese proceso que deben ser atendidas simultáneamente: Ya la integración no se limita a reducción de aranceles, tránsito de factores de producción y coordinación de políticas, ni al seguimiento de pasos más o menos ordenados de zonas de libre comercio, a uniones aduaneras, a mercados comunes y a uniones económicas y políticas. Hay en cambio una agenda articulada al régimen comercial mundial delineado en la Ronda Uruguay, y que incluye temas muy diversos, de enorme especialización técnica, a la vez que de gran sensibilidad política.

El mero hecho de que las negociaciones económicas internacionales incorporen todas estas dimensiones obliga a cada país a participar en la definición y puesta en práctica del conjunto de principios, procedimientos, reglas y decisiones que han de regular sus relaciones con otros países y actores no gubernamentales. Para Venezuela, como para el resto de Latinoamérica y el Caribe, es de crucial importancia construir en espacios subregionales y regionales las bases sobre las cuales van a realizarse negociaciones más complejas, frente a interlocutores más consolidados, en este hemisferio y fuera de él.

Es de particular relevancia que entre los temas que se han incorporado con mayor fuerza a los acuerdos de integración -y que no por casualidad incluyó desde sus inicios la CARICOM- está la posibilidad de coordinación de políticas exteriores, lo que añade una dimensión de enorme interés para aumentar el ámbito de los intereses comunes. Ésto es interesante para Venezuela en instancias tan diversas como la Asociación de Estados del Caribe y el Grupo de los Tres.

Tableros

El contexto y la variedad temática de las negociaciones integracionistas conduce, por otra parte, a ver de manera diferente a la tradicional a las opciones de integración o, en los términos de la metáfora de las apuestas, a los tableros de juego en los que se puede participar. Esos tableros ya no pueden ser vistos como espacios aislados; antes bien, en ellos se desarrollan juegos interconectados, y conviene tratarlos como tales.

Para Venezuela es crítico el manejo del conjunto de juegos en los que -con altas o bajas apuestas- se encuentra hoy involucrada. La dinámica misma del contexto influirá para hacer más flexible y variada la agenda y las estrategias de integración.

El Grupo de los Tres, no obstante su pérdida de dinamismo político, continúa siendo un espacio muy interesante en sí mismo, por su proyección hacia la Cuenca del Caribe, y por la naturaleza misma de su agenda, que lo convierte en un ámbito de negociación muy importante con miras a la integración hemisférica (ALCA).

La Asociación de Estados del Caribe, que apenas ha dado sus primeros pasos, constituye un espacio que por su amplitud y heterogeneidad puede llegar a tener un peso importante como instancia de coordinación. Igualmente, los acuerdos de libre comercio sin reciprocidad con El Caribe y Centroamérica -junto a otros programas específicos de cooperación, de larga historia- contribuyen a crear flujos específicos de integración económica.

Respecto al GRAN, que ha perdido dinamismo al ritmo del deterioro político de la relación de Venezuela y Colombia, y del éxito del MERCOSUR, Venezuela tendrá que poner más apuestas en este tablero, muy interesante en medio de los procesos del cono sur y del Caribe. Ello depende decisivamente del curso de las relaciones bilaterales con Colombia, lo que a su vez derivará de un cambio en el ambiente político de los dos países.

El MERCOSUR, con el que está planteada la negociación de una zona de libre es un tablero en el que deberá mantenerse una activa vinculación, por razones que en el mediano plazo son más de carácter político que económico: se trata entonces de participar en la construcción del "sistema de bisagras" a partir del cual se crearía la Asociación de Libre Comercio de Suramérica (ALCSA, o SAFTA en su acrónimo en inglés).

El futuro hacia el que hoy parecen apuntar las tendencias de la globalización y la regionalización debe servir como orientación -hasta que aparezcan nuevas señales- para guiar la atención y las acciones en materia de integración regional. Mucha selectividad y rigidez parecen ser estrategias de alto riesgo.

Finalmente, no parece haber margen para demasiada incertidumbre en la política integracionista venezolana. Primero, porque su continuidad esencial deriva de preferencias que han cambiado pocas veces en la historia reciente. Segundo, porque el contexto mismo estimula a reforzar y profundizar esas preferencias y las estrategias para favorecer un juego más complejo, en el que hay muchos otros participantes, -gubernamentales y no gubernamentales; transnacionales y transgubernamentales; globales, nacionales y locales- todos haciendo sus apuestas y construyendo con ellas el entramado de la integración. Tercero -y ciertamente no menos importante, porque la integración es ahora más que nunca un juego de estrategia política en el que no apostar genera enormes riesgos.-15.

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