El Sistema Interamericano ha venido atravesando por un largo proceso de autoevaluación con el objeto de mejorar su capacidad de respuesta a la nueva realidad internacional. Con la casi completa adopción del sistema democrático en Hemisferio, a excepción de Cuba, la llegada en 1994 de Cesar Gaviria como Secretario General de la OEA y las decisiones adoptadas en la Cumbre de las Américas en diciembre de 199, pareciera que una nueva tendencia se ha establecido en el Hemisferio Occidental. Nuevas prioridades, mandatos y objetivos han sido interrelacionados en la Nueva Visión de la OEA presentada por el Secretario General Gaviria, la cual ha sido evaluada y discutida por los Estados miembros. Sin embargo, la Cumbre de Miami con su Declaración de Principios y Plan de Acción2 se constituyó en el marco fundamental de cambio en las relaciones interamericanas.

La organización de Estados Americanos es la organización regional multilateral más antigua del mundo. Sus origenes se remontan a la Primera Conferencia Interamericana celebrada en Washington entre octubre de 1889 y abril de 1890. Sin Embargo, la OEA como tal, nace con la adopción de su carta en Bogotá en 1946.

La Cumbre de las Américas de Miami fue la síntesis de un proceso liderizado por los Estados Unidos, país que propuso una nueva agenda para las relaciones interamericanas, compartida complementada y negociada con el resto de los países, los cuales estaban básicamente de acuerdo con la misma. Este hecho es completamente novedoso, algo único en la historia diplomática tanto del hemisferio occidental como de la propia OEA.

La declaración de principios hace un llamado a la constitución de un "Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad: Democracia, Libre Comercio y Desarrollo Sostenible en las Américas". Sus puntos fundamentales son preservar y fortalecer la democracia, promover la prosperidad a través de la integración económica y el libre comercio, erradicar la pobreza y la discriminación, y garantizar el desarrollo sostenible y conservar el medio ambiente.

En su parte final, la declaración profundiza y define los medios a ser utilizados, instando a la OEA y al BID para que brinden asistencia a los países, apoyándose en la OPS y en la CEPAL así como en los organismos subregionales de integración. También definió la forma con la convocatoria de reuniones temáticas de alto nivel para tratar asuntos como comercio, sector laboral, energía, educación, telecomunicaciones, lucha contra las drogas y contra el crimen, desarrollo sostenible, salud, etc. Finalmente define las partes, convocando al sector privado, al laboral, los partidos políticos, las instituciones académicas y otros actores y organizaciones no gubernamentales.

Tal como podemos observar, el Hemisferio, y con él la OEA, parece haber entrado en tiempos nuevos, conmandatos renovados y una mayor atención por parte de la comunidad internacional. Esta nueva era puede ser el resultado de la finalización de un proyecto que, en nuestra opinión, surge de su creación en 1948. Podríamos entonces dividir la historia de la OEA en dos fases:

De 1948 hasta 1993:

• La organización generó los medios y los instrumentos para permitir una mayor participación en su seno, con mecanismos permanentes que fueron utilizados para desarrollar sus objetivos.
• Paulatinamente logró mayor poder para intervenir en los casos de amenazas al sistema democrático en el continen
• Creó un sistema para supervisar las violaciones de los derechos humanos.
• Estableció un sistema de observación electoral independiente.
• Estableció un sistema de cooperación t écnica con dos consejos, el Consejo Interamericano Económico Social (CIES) y el Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura (CIECC). Se establecieron las bases para el nuevo al Consejo Interamericano de Desarrollo Integral (CIDI).
• Se incrementó el número de miembros, evalucionando hacia una organización cuasi-hemisférica, con la excepción de Cuba, dada la suspención.
• Aumentó el número de Observadores Permanente y se desarrollaron
• Relaciones estrechas con otras organizaciones i nternacionales, en especial con la ONU.

• Se establecieron nuevas prioridades, principalmente relacionadas con asuntos económicos y sociales.
• Democracia, derechos humanos, supervisión electoral son considerados bajo una perspectiva mucho más proactiva, con medidas preventivas en vez de acciones expo-facto, ayudando de esta manera a mejorar la gobernabilidad y las condiciones políticas generales
• Un conjunto de objetivos relacionados con el bienestar de la población tales como la lucha contra la corrupción, contra la pobreza extrema, acceso a educación y servicios de salud básicos, manejo general del Estado como un mecanismo para dotar de prosperidad las comunidades, etc, son ahora parte de los objetivos de la OEA.
• Un nuevo grupo de objetivos, mucho más relacionados con los aspectos económicos y comerciales, tales como la creación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), desarrollo infraestructura, etc, forman parte de la agenda.
• Objetivos políticos y relacionados con la seguridad que eran parte de la vieja agenda pero que no eran tan importantes como democrácia o derechos humanos, son ahora prioridades. Estos se refieren a la lucha contra el narcotráfico, seguridad ciudadana, lucha contra el terrorismo y medidas para el fortalecimiento para la confianza mutua.
• En general se percibe que estos nuevos objetivso deben ser logrados con la participación de otros actores tales como la sociedad civil y las Organizacione No Gubernamentales.

Casi dos años han transcurrido desde la llegada del Secretario General Gaviria y de la Cumbre de Miami, en este lapso se ha demostrado que la OEA no carece de ideas u objetivos. La organización también cuenta con el apoyo general de los países.

Sin embargo, la OEA pareciera no contar con la habilidad para redirigir sus recursos internos, gerenciales, financieros y humanos hacia las nuevas prioridades, al menos en una forma eficiente, sin crear problemas mayores ni interrupciones internas.

Para evaluar la valídez de la OEA como actor fundamental en este proceso de cambio, es necesario realizar un análisis de la forma como las organizaciones se desarrollan y desenvuelven.

A menudo se comenta que las organizaciones internacionales se han convertido en un fantasma de lo que deberían ser y que usualmente están muy lejos de los objetivos que deberían cumplir.

La razón por la cual los Estados declinan parte de su soberanía a las organizaciones internacionales viene de al percepción de que es necesario contar con algún tipo de mecanismo u organización que maneje los problemas comunes que los Estados enfretan. Esye razonamiento resultó en la creación de un número masivo de organizaciones. Sin embargo, en los años 80 comenzó un sentimiento generalizado de desilusión sobre la habilidad de las estas organizaciones para lograr sus objetivos.

Paul Kennedy y Bruce Russet, en un articulo escrito sobre la ONU expresan lo siguiente:

"…Es generalmente considerada (la ONU) como poco manejable burocráticamente, innecesariamente costosa y debilitada por deficiencias en el reclutamiento de personal. Estos sentimientos son particularmente furtes en los Estados Unidos, reflejando la política actual de ese país, pero estos comentarios también son oidos en otras partes del mundo.

Los autores siguen adelante analizando cuales son los objetivos más urgentes de la ONU, para finalmente expresar:

"…Existen dos caminos ante la comunidad mundial. Los países deben decidir reducir sus demandas a las Naciones Unidas, dándole una oportunidad decente de adelantar políticas reducidas con los recursos existentes, o deben reconocer la necesidad de mejorar sus capacidades y dedicar mayores recursos, funciones y poderes de coordinación. Evadir una decisión conlleva al riesgo de condenar, no sólo a la organización, sino también al mundo a un futuro extremadamente problemático".

Estas consideraciones podrían ser extendidas a la OEA. La forma en que ésta ha sido percibida a lo largo de los años por la mayoría de los Estados es como una organización donde una potencia principal, los Estados Unidos, reina sin ninguna oposición real del resto de los Estados Miembros, y en donde la burocracia se comporta siguiendo las lineas retóricas que estan lejanas de la realidad y de las necesidades de los países y pueblos del Hemisferio. Por otra parte, nuevos objetivos y mandatos son constantemente añadidos, a la par del reohazo sistemático de las solicitudes de incremento presupuestario.

¿Cómo puede la OEA cambiar la forma en que es percibida?, y más importante aún ¿Cómo puede la OEA redefinir sus funciones para alcanzar los objetivos propuestos?.

El éxito o fracaso de las organizaciones internacionales ha estado siempre en la mente de los analistas. La evaluación de cualquier organización casi siempre dependerá de los sentimientos que el analista tenga sobre todo de sus percepciones, correctas o erradas, de los trabajos y del destinop de la organización.

Tal como expresamos con anterioridad, las organizaciones pueden permanecer como las herramientas que sus creadores tenían en mente, o pueden ser evaluadas como instituciones que están distantes de los objetivos para los cuales fueron creadas. En el último caso, sería deseable conocer que tipo de innovaciones pueden o deben ser diseñadas para permitir una transición que les permita cumplir con sus funciones.

Algunas consideraciones han sido establecidas por Ernst B. Haas, para evaluar el comportamiento de las organizaciones internacionales. El Dr. Haas define dos tipos de procesos básicos: Adaptación y Aprendizaje considerando que el proceso de adaptación es el que genera mayores distorciones en las organizaciones y el de aprendizaje el que permite una evolución acorde con sus objetivos fundamentales , basada en los cambios de la realidad y el conocimiento disponible. El proceso de adaptación puede tener las variantes de Crecimiento Turbulento, siendo este último el Estado más negativo que una organización puede padecer.

En nuestra opinión, el proceso de de evolución de la OEA ha sido una combinación entre adaptación y aprendizaje. Sin embargo, podemos observar que en general la OEA ha experimentado, a partir de los protocolos de reforma que la organización ha firmado desde 1967, un proceso de aprendizaje. A continuación procederemos a sustentar este razonamiento.

Déspues de su establecimiento en 1948, la OEA realiza su primera revisión en 1967, cuando la realidad interamericana cambió al configurarse una creciente inestabilidad debido a los movimientos insurgentes de carácter comunista en el continente, así como el surgimiento de un considerable número de países independientes, la OEA decidió adecuar su estructura política original con el Protocolo de Buenos Aires, que creó el Consejo Permanente y estableció una Asamblea General anual. Con esta acción, el cada vez más importante papel político de la organización fue fortalecido.

Por otra parte , con la creciente importancia del área de cooperación técnica, sobre todo pór el surgimiento de nuevas naciones independientes y la necesidad de las economías latinoaméricanas de encontrar alternativas de desarrollo, se creen el CIES y el CIECC, los cuales sustituyeron el mecanismo mucho más informal de la Alianza para el Progreso.

En este sentido, la cooperación técnica de la OEA era mucho más que una nueva actividad, era un área en la que los Estados Miembrosdiscuten alternativas de desarrollo, definían grandes líneas de acción y prioridades para el logro de objetivos comunes establecidos dentro de la organización. Posteriormente, en 1993, cuando el mecanismo habia demostrado ser ineficiente y las prioridades demasiado amplias, se firmó el Protocolo de Managua el cual dio como origen al CIDI, para así iniciar una nueva era de cooperación técnica, ajustada a las nuevas necesidades y realidades del Hemisferio. Esta prespectiva condujo a la Asamblea general Extraordinaria para la Cooperación Interamericana celebrada en México en 1984 (AGEDIC).

Podemos entonces observar que este cambio no fue tan sólo el resultado de nuevas actividades, sino que también consideró el análisis de las necesidades y la reevaluación de la pertinencia de las acciones anteriores.

Podríamos sustentar aunmás la aseveración del Dr. Haas sobre la "constitución de nuevos conjuntos de problemas interrelacionados entre sí y derivados de la definición de nuevos objetivos que se basan en el conocimiento consensual disponible…"

Consideremos el ejemplo del área de democracia. Al inicio de la OEA, la democracia no fue percibida como un campo donde la Organización tenia poder para actuar debido a que la mayoría de los gobiernos latinoamericanos eran dictaduras.

En los años 60, en la medida en que Cuba intentaba exportar el comunismo, el concepto de democracia evolucionó en la práctica hacia la lucha contra el comunismo. En ese sentido, la OEA toma medidas en 1962 y decide excluir a Cuba de la organización y posteriormente realiza un cambio político en su estructura con el ya mencionado Protocolo de Buenos Aires de 1967.

En la medida en que la situación evoluciona en los años 80, muchos países habian retornado a la democracia y la Administración Center en los Estados Unidos inicia su política de defensa de los Derechos Humanos y de la Democracia en las Américas. La OEA firma el Protocolo de Cartagena de 1985,mediante el cual se le otorgan mayores poderes al Consejo Permanente para ejercer buenos oficios para la solución pacífica de controversias. Debemos recordar que en la decada de los 80 la región centro américana estaba en medio de un proceso de trastorno político y que algunas dictaduras todavía estaban en el poder Ceno Sur.

Al inicio de los años 90, primera vez que casi todos los países da las Américas tenían regímenes democráticos, la OEA tomó iniciativas para asegurar la permanencia del proceso que culminó en al adopción de la Resolución 1030 en la Asamblea General celebrada en Santiago de Chile. Esta resolución denominada "Democracia Representativa"llamaba a la acción para promover y consolidar la democracia y protegerlacontra intentos dictatoriales.

Esta resolución es profundizadacon el Protocolo de Washington de 1892, mediante el cual el Artículo 8 de la Carta de la OEA fue modificado para incluir la suspención de cualquier Estado Miembro que tuviese su gobierno legítimo derrocado por la fuerza. El protocolo va un paso más allá y define la eliminaciónla eliminación de la pobreza extrema como uno de los objetivos esenciales de la organización, generando por primera vez un nexo indirecto entre democracia y estabilidad política con los aspectos sociales que aquejan al continente americano.

La acción de la OEA se profundiza más. La aplicación exitosa de la Resolución 1030 en los casos de Perú, Guatemala y Haití en los años 90 y el consecuente efecto ejemplarizante de estas acciones para otros potenciales intentos de golpe de estado ha tenido un valor mucho mayor. En suma, en el campo de la democracia la OEA ha pasado a través de un proceso de aprendizaje que ha significado una redefinición de propósitos, cambio en sus valores y fines y, por supuesto, en sus programas y acciones.

Podríamos seguir adelante y realizar otros análisis en relación con la supervisión electoral de la OEA o con muchos otros campos de acción. sin embargo , a los fines de este papel basta con los ejempols señalados.

¿Significa todo esto que la OEA es una organización que tan sólo ha evolucionado mediante el aprendizaje?. No estamos tan seguro de ello. A pesar de que se observan evidencias que pudieran sugerirlo, algunas realidades y prácticas en la organización nos podrían llevar a conclusiones diferentes. Por ejemplo, la compleja y caótica situación interna de la organización nos podría sugerir que también se ha verificado algún tipo de crecimiento incremental, tal como lo define el Dr. Haas.

La dicotomía que encontramos en la OEA: éxito político y cambio a través del "aprendizaje" y la "innovación" se ve contrastada por un "proceso de adaptación", para definirlo en los mejores términos, experimentado en el área administrativa de la organización, que en muchos casos se asemeja más ala categorización de "no crecimiento turbulento".