Huelga decir que, ahora más que nunca, el gobierno venezolano debe responder al reto de la reforma del sector público: sus males seculares -- calidad deficiente, procedimientos engorrosos y empleados hostiles -- se ven agravados hoy por la crisis presupuestaria, el cuasi colapso de muchos servicios, y, a la vez, un público cada vez más exigente y dispuesto a reclamar, todo lo cual contribuye a la crisis de legitimidad del sistema. Aunque, impulsada también por el reto de la competividad, la reforma de la administración pública está en la agenda de virtualmente todos los gobiernos en el mundo, nadie discutiría la envergadura y la urgencia del problema en Venezuela.

En este contexto de búsqueda de soluciones, la "desestatificación" (o outsourcing), es decir, la contratación con empresas privadas de la prestación de determinados servicios o del cumplimiento de funciones para el sector público, está atrayendo la atención cada vez más entusiasta de los medios de comunicación y de las autoridades. Aunque en Venezuela, como en muchos otros países, tanto el gobierno nacional como los municipios han utilizado (y abusado de) la contratación con el sector privado desde hace décadas, la desestatificación cobra interés no sólo porque se trata de una tendencia mundial, sino también porque abarca actividades anteriormente reservadas a la administración pública -- tales como el cobro de los impuestos sobre la renta o la investigación preliminar de los candidatos para determinados empleos públicos en los Estados Unidos² -- y porque está asumiendo formas novedosas. Así, por ejemplo, los accionistas y empleados de US Investigative Services, Inc., la empresa contratada por la Oficina de Gerencia de Personal del gobierno norteamericano para realizar las investigaciones, son los antiguos empleados de esa misma dependencia del Estado; se prevé que el nuevo sistema podrá arrojar un ahorro de hasta $25 millones para el erario público en el próximo quinquenio.

Los venezolanos no serán suizos y ni siquiera norteamericanos, pero están comenzando a desarrollar iniciativas análogas y todavía más sorprendentes dado el pesimismo característico de la coyuntura nacional. Entre ellas descuellan los casos de los hospitales públicos que, como el Hospital de Niños y el Algodonal, han contratado los servicios de aseo, lavandería y nutrición con microempresas constituidas por sus antiguos empleados. Pese a las dudas por parte de éstos y la oposición inicial de los sindicatos, los resultados en productividad y otros costos de operación son asombrosos. Bajo el nuevo sistema, 72 personas pueden realizar el trabajo que anteriormente hacían 208; se ha logrado reducir las erogaciones por concepto de insumos a tal punto que, por ejemplo, el detergente antiguamente necesario para lavar 10 kg. de ropa ahora alcanza para 90 kg.

No es extraño, por ende, que haya tanto entusiasmo con la desestatificación. Sin embargo, el reconocimiento de tales logros no debe conducir a la conclusión que esta opción es la tabla de salvación, primero, porque habría que ver (investigar, analizar, discutir) cuáles funciones y actividades del sector público son susceptibles a la contratación con particulares y cuáles deben ser reservadas para el Estado debido a su naturaleza, a las condiciones locales imperantes o sus costos humanos y sociales; también porque cualquier tabla única de salvación está destinada a fracasar si se le carga más peso de lo que es capaz de aguantar y finalmente porque, por suerte, existe la posibilidad de inventar otras alternativas.

Algunas de las innovaciones más interesantes a nivel mundial han sido el producto de la participación de los trabajadores del sector público en el rediseño de sus instituciones, procedimientos y tareas a fin de aumentar la calidad de sus servicios y productos, la productividad del trabajo y la eficiencia en términos de costos. Del involucramiento de los empleados y obreros, a menudo de los que tienen contacto con el público y conocen sus quejas, han surgido reformas para agilizar los trámites, para aumentar la capacidad de respuesta de la dependencia y, en general, para aumentar la satisfacción ciudadana con el funcionamiento de los servicios públicos. Pero la participación y la concomitante delegación significativa de responsabilidades también ha resultado en aumentos de productividad e importantes ahorros para el Estado. Así, en un caso, la creación de cuadrillas fitosanitarias autodirigidas eliminó la necesidad de emplear supervisores y permitió una planificación más racional de su tiempo, a la vez que permitía dar respuesta inmediata a las solicitudes de los vecinos.

Las experiencias con la participación de los trabajadores tienden a confirmar el supuesto que, contrario a los estereotipos, el sector público cuenta con empleados y obreros con experiencia y formación posiblemente superiores al promedio de la fuerza de trabajo nacional, cuyos conocimientos y capacidades han sido subutilizados. Tienden a verificar en el sector público la regla de 85-15 que W. Edwards Deming, el "gurú" de la gerencia de calidad total, predicó con éxito en el sector privado: que sólo 15% de los problemas de productividad son atribuibles a los trabajadores; los 85% restantes dependen del sistema el cual es la responsabilidad de la gerencia.

De hecho, las experiencias exitosas se apoyan en un cambio de las concepciones de gerencia y de las relaciones obrero-patronales. Por una parte, se trata de aplicar los principios básicos de la gerencia de calidad total al sector público que, como el sector privado, debe tener el propósito constante de mejorar sus productos y servicios a fin de satisfacer a sus clientes que, en este caso, son los ciudadanos.³ Si se acepta el supuesto que todos pueden hacer aportes cruciales para el funcionamiento de la organización, es preciso involucrar a los empleados y trabajadores en todos los esfuerzos de mejora y respetar sus opiniones e intereses. Semejante supuesto necesariamente conlleva la modificación de las concepciones de gerencia, diseño y procedimientos organizacionales, dejando finalmente de lado la "gerencia científica" tayloriana que ha sido particularmente arraigada en las instituciones burocráticas, para pasar a organigramas, procedimientos y comunicaciones más horizontales y flexibles. Conduce, así mismo, a una redefinición de las relaciones individuales y colectivas entre la gerencia y los trabajadores, yendo desde la formación de ambas partes para la negociación integrativa y el diseño de procedimientos alternativos para la resolución de conflictos hasta las asociaciones explícitas entre gerencia y sindicatos a fin de mejorar la calidad, la productividad y la eficiencia y, a la vez, velar por el bienestar e inclusive la seguridad laboral de sus afiliados.

Sea por convencimiento, sea por el desprestigio y asedio que experimentan los trabajadores del sector público, sea por las presiones que ejercen los recortes presupuestarios y las amenazas de desestatificación y despidos, tales concepciones se están difundiendo y están produciendo resultados dignos de ser tomados en cuenta. En efecto, más allá de las mejoras ya nombradas, están capacitando al sector público para competir con el sector privado: en las investigaciones realizadas en los Estados Unidos por el Grupo de Trabajo encargado de estudiar "la excelencia en los gobiernos estatales y locales a través de la cooperación obrero-patronal" y por la Federación Cívica de Chicago se encuentran cada vez más casos de licitaciones que fueron ganadas por los empleados públicos que competían en buena lid con empresas privadas.⁴ No solamente están evitando la desestatificación, ofreciendo más por menos que sus competidores, sino que inclusive han logrado "re-estatificar" algunas funciones que venían siendo contratadas con el sector privado, mostrando que la cooperación entre gerentes públicos y sindicatos puede dar lugar a insourcing.

En vista de estos hallazgos, el grupo de trabajo concluyó que "la incidencia y sencillez de la contratación externa no es tan importante, ni está experimentando tanto auge como se le atribuye en el debate popular. Dada una asociación cooperativa en el lugar de trabajo, para la mayoría de los servicios básicos, las reformas que surgen a raíz de la participación de los empleados usualmente producen resultados iguales o superiores en términos de calidad y costos que la contratación externa."

Uno de los múltiples casos reseñados en este informe es particularmente llamativo. Se trata el de un alcalde que había basado su campaña en la desestatificación pero que luego desarrolló una estrategia de participación, cooperación y licitación, con excelentes resultados en términos de calidad y costo, a pesar de que no sólo ofrecía compensación a los empleados por los ahorros realizados sino también la garantía de que los aumentos en productividad y las pérdidas de las licitaciones no resultarían en despidos. Al explicar su viraje después de asumir su cargo, relata que pronto se dio cuenta de que todo monopolio, público o privado, perjudica la calidad de los servicios pero que, además, había quedado cada vez más impresionado por la capacidad, que anteriormente subestimaba, que tenían los empleados públicos para desempeñarse mejor si el sistema se lo permitía.

Hace algunos años en un seminario del Instituto de Estudios Políticos, el Padre Luis Ugalde también declaró que él estaba a favor de la privatización -- siempre y cuando por privatización se entendiera el asumir y tratar lo público como si fuera privado, es decir, con la misma preocupación que se tiene por lo propio. La participación de los trabajadores, más que las exhortaciones y los slogans, parece ser la vía para lograr ese tipo de privatización en el sector público, amen de contribuir a su desarrollo como individuos y como ciudadanos.⁵

Con esto no pretendo subestimar las dificultades que plantean la participación y la colaboración para los gerentes públicos, para los empleados y obreros y para los sindicatos, todos los cuales deben enfrentar los retos relacionados con el aprendizaje, el poder e inclusive la propia identidad. Tampoco pretendo insinuar que ésta sí es la tabla de salvación: los problemas del sector público venezolano son muchos y su abordaje requiere la experimentación con múltiples enfoques. Lo que sí pretendo sugerir es que, además de la desestatificación, la ejecución delegada en las ONG, la privatización y la reestructuración desde arriba, la vía de la participación y la colaboración amerita la seria consideración por parte los reformadores, los gerentes públicos y los trabajadores. Desde esta perspectiva, la Aunque la instrumentación de programas comprehensivos de participación en los lugares de trabajo puede ser una tarea larga y ardua, crisis de las instituciones del gobierno central y las nuevas competencias de los gobiernos regionales y municipales ofrecen excelentes laboratorios para la experimentación y la innovación.

Coda: La simplificación administrativa

La simplificación administrativa anunciada para las próximas semanas podría brindar una excelente oportunidad para incorporar a los empleados públicos y aprovechar los conocimientos e ideas que indudablemente tienen sobre las trabas administrativas y las maneras como se podrían corregir. Aunque la instrumentación de programas de participación puede ser una tarea ardua, bien valdría la pena. Existen, por lo demás, experiencias exitosas menos exigentes, como, por ejemplo la apertura de lapsos de "torbellinos de ideas" durante los cuales se solicitan las sugerencias de los trabajadores, inclusive incentivándolos con premios.

La simplificación administrativa también brinda la oportunidad para involucrar a los ciudadanos que en definitiva son los usuarios y víctimas de los engorrosos procedimientos administrativos. Además de encuestas de opinión pública, buzones de sugerencias y grupos focales, hay ensayos como el peruano donde se abrieron canales para que los particulares y las organizaciones de la sociedad civil elaboraran propuestas de normas simplificadoras y participaran "en la revisión de las normas administrativas elaboradas por las entidades públicas, para evitar que en el futuro se produzcan nuevas regulaciones excesivas."⁶

Independientemente de cuales sean los procedimientos que se elijan o inventen para llevar a cabo la simplificación administrativa en Venezuela, dada la importancia que ésta tiene para los empleados públicos y los ciudadanos, su participación en el proceso parece indispensable.

1. Task Force on Excellence in State and Local Government through Labor-Management Cooperation, Working Together for Public Service, http://www.ilr.cornell.edu/library/ e_archive/LaborExcellence/.
2. Véase Margaret Milner Richardson, "Effective Partnering for the Future", Forum, 30, Spring/Summer 1996, 21 y "OPM Privatizes Investigators", The Public Innovator, 51, April 25, 1996, 3.
3. Tal como lo propusieron y documentaron David Osborne y Ted Gaebler en La Reinvención del Gobierno: la influencia del espíritu empresarial en el sector público, Barcelona: Ediciones Paidos, 1994 (Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Reading, Md.:Addison-Wesley, 1992), el best-seller que ha ejercido una enorme influencia en las propuestas de reforma del sector público, sobre todo en los Estados Unidos, y ha provocado un rico debate entre los estudiosos de la administración pública.
4. Véase la nota 1 y The Chicago Civic Federation, From Privatización to Innovation, citado en The Public Innovaator, 53, May 30, 1996.
5. Un enfoque que privilegia este aspecto de la democracia en los lugares de trabajo se encuentra en Mark Warren, "Can Participatory Democracy Produce Better Selves? Psychological Dimensions of Habermas' Discursive Model of Democracy", Political Psychology, 14, 2, June 1993, 209-234. Fernando Gueiherme Tenório, "¿Contiene dialicidad la calidad? Un análisis crítico de la calidad total", Reforma y Democracia, 6, Julio 1996, 185-206, ofrece una visión más escéptica.
6. Nuria Cunill, Participación Ciudadana, Caracas: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 1991, 83.