El reciente artículo publicado por The Economist (February 15, 1997: 21-23) en el que la nueva Secretaria de Estado estadounidense, Madeleine Albright, argumenta en favor de la ampliación de la organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), no es sólo una pieza valiosa para comprender el interés de su gobierno en remozar la OTAN y extenderla hasta incluir a la propia Rusia —hasta hace pocos años su enemigo y razón de ser como mecanismo de seguridad colectiva—sino que contiene elementos para entender el proceso de ajuste de la política exterior de Estados Unidos hacia Europa, y hacia el resto del mundo.

Llenando el vacío estratégico. Desde el comienzo del primer término constitucional de la administración Clinton-Gore, la señora Albrigth —entonces y hasta hace poco Embajadora de Estados Unidos ante las Naciones Unidas—hizo el que a mi modo de ver ha sido el más serio intento por llenar el vacío doctrinario de la política exterior de ese país en la postguerra fría, ante un mundo en acelerada globalización. Se trata de la propuesta de dos líneas estratégicas o maestras para la relación de Estados Unidos con el mundo: enlargement (expansión, en oposición a la doctrina de la contención, que estuvo vigente desde finales de los cuarenta) y engagement (compromiso, en lugar de la recurrente y dominante tendencia al aislacionismo).

No fue fácil promover esta nueva orientación de política exterior en medio de un ambiente nacional en el que han predominado preocupaciones muy cercanas a lo local: narcotráfico, desempleo, difusión del armamento nuclear, inmigración ilegal, y abastecimiento seguro de energía. No obstante estas referencias domésticas y los eventos que las reforzaron desde adentro y desde afuera en los ™últimos tres años, la política exterior del gobierno del Presidente Clinton ha sido una de expansión y de compromiso creciente con asuntos mundiales, en tanto ha atendido eventos y procesos muy importantes, tales como: el final de la intervención en Somalia; la aprobación del NAFTA y el apoyo para la superación de la crisis financiera de México; el sostenimiento del impulso a las negociaciones de paz en el Medio Oriente; la normalización de relaciones con Vietnam; la finalización de la negociación y la aprobación de los acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT; la convocatoria de la Cumbre de Miami y la aprobación y seguimiento de una agenda hemisférica; la búsqueda de acuerdos con Japón en materia comercial; la intervención en Haití; el impulso a las negociaciones anglo-irlandesas, así como el compromiso con las negociaciones de paz entre bosnios, serbios y croatas, incluyendo el envío de tropas conjuntamente con los socios de la OTAN. Precisamente, la ampliación de la OTAN y el lanzamiento, a finales de 1995, de una nueva agenda atlántica, han sido parte de la nueva política exterior estadounidense.

Una lista como Ésta es apenas indicativa del inevitable nivel de actividad internacional que ha debido asumir Estados Unidos en el mundo de postguerra fría, aún sin quererlo y aún a partir de muy vagas orientaciones maestras. El caso de la OTAN parece un buen ejemplo de esta transformación. La expansión y el compromiso en la OTAN. En su artículo, la señora Albright nos ayuda a poner el problema de la revisión de la OTAN en perspectiva, y eso merece ser comentado.

Las instituciones internacionales —financieras, comerciales, políticas y de seguridad—construidas a partir de 1945 cumplieron básicamente su función, al abrir un período de estabilización mundial. La OTAN —creada en abril de 1949 con la participación de trece países Europeos, Canadá y Estados Unidos—fue parte de esa nueva institucionalidad mundial, y se constituye como un mecanismo de seguridad colectiva frente a la amenaza comunista. Como tal llegó a ser modelo de eficiencia, dada su precisa definición de amenaza y agresión, sus bien establecidos mecanismos de respuesta, su capacidad propia para el despliegue militar, y la homogeneidad relativa de los intereses de sus socios.

La caída del socialismo a finales de los ochenta y específicamente la disolución del Pacto de Varsovia en 1991 cambiaron el escenario político de Europa y alteraron la agenda de seguridad de la alianza atlántica. Sin embargo, la expansión del libre mercado y el inicio de regímenes democráticos fue apenas el comienzo de una transformación que aún está llena de enormes escollos y amenazas: numerosos conflictos nacionalistas, Étnicos y religiosos, los terribles riesgos de la difusión y pérdida de control sobre el armamento nuclear, a la vez que la inocultable conflictividad sociopolítica y los muy diversos problemas de gobernabilidad en los antiguos países y repúblicas socialistas. Para destacar esta situación, hace bien Albright en recordarnos que en los ™últimos cinco años han muerto más europeos que en los cuarenta y cinco años previos.

Frente a esta nueva circunstancia la propuesta estadounidense no es la de desmantelar la OTAN —como correspondería hacer si se la sigue definiendo como un tradicional mecanismo de seguridad colectiva al servicio de una alianza occidental para enfrentar al comunismo—sino, en cambio, se plantea redefinir sus propósitos, su espectro de acción... y su membresía. De allí que el gobierno de Clinton esté dedicando mucho tiempo y argumentos a la propuesta de una nueva OTAN: Ya no se trata de una alianza defensiva, basada en los estereotipos de la guerra fría, en una visión "suma-cero" de la seguridad europea, y en un enorme despliegue de bases y recursos militares; se propone, en cambio, una alianza que —como necesario complemento a la Unión Europea (UE), a la organización para la cooperación y el Desarrollo económico (OECD), y a la organización para la Seguridad y la cooperación Europea (OSCE)—sirva como mecanismo principal para la vinculación entre Estados Unidos y Europa, y para la construcción de confianza a través de la cooperación entre los socios presentes y socios potenciales de Europa del Este, comenzando por la propia Rusia. La secuencia de reuniones en las que los Estados Unidos han presentado su propuesta de ampliación y de reorientación de la OTAN para sentar las bases de la integración de toda Europa con la activa participación

estadounidense, no ha logrado vencer la resistencia de quienes —en Estados Unidos, en Europa y, por supuesto, en Rusia—ven en la expansión de la OTAN una empresa que desde el punto de vista de la seguridad europea es poco relevante y quizá hasta contraproducente, a la vez que poco ™útil desde la perspectiva de la integración y la prosperidad económica regional.

Los términos del debate. En el centro de la argumentación estadounidense en favor del fortalecimiento y la expansión de la OTAN se encuentra una mezcla de razones: desde las más tradicionalmente realistas —en las que se da particular peso a Rusia y sus dimensiones geopolíticas y económicas—hasta las vinculadas a las nuevas visiones sobre la seguridad cooperativa, orientadas a crear un ambiente de consulta, cooperación, y acción conjunta para operaciones de paz, seguridad y no proliferación nuclear, control de armamentos, y atención a emergencias. Valga aquí recordar la expresión que se atribuye al millonario P.J. Morgan: que para hacer o dejar de hacer cualquier cosa siempre hay dos razones: una o varias buenas razones, y la verdadera razón. En el artículo de Madeleine Albright y en todos los discursos y documentos que han abogado por la expansión de la OTAN es posible identificar razones muy diversas, seguramente mezcla de buenas con verdaderas. Hay primer conjunto de razones que parece sustentar la política de fortalecimiento de la OTAN en una redefinición del problema de la seguridad Europea y global, ahora en términos menos militares y defensivos, y más sociopolíticos y cooperativos, para lo cual es necesario incorporar Rusia a Europa y construir una nueva relación de confianza y coordinación. El punto es que ™únicamente a través de esa nueva relación es posible avanzar hacia una Europa próspera y estable. Esta es sin duda una muy buena razón. Un segundo conjunto de razones se encuentra en el interés de los Estados Unidos por mantener su presencia y participación en la política, economía y seguridad de Europa, para lo cual la OTAN es en efecto el vínculo necesario para, además, asegurar la integración de Rusia a Europa en tanto componente indispensable para estabilizar un nuevo balance de poder global. Esta otra razón, igualmente buena y no desvinculable de la primera, podría ser la verdadera, o la verdaderamente aceptada y aceptable para importantes sectores del sistema de política exterior estadounidense, aun atados a la lógica geopolítica de la era bipolar. El caso es que sean buenas o verdaderas, estos dos conjuntos de razones —muy bien expresadas por Madeleine Albright forman parte del debate sobre la redefinición de la OTAN y sobre el nuevo tipo de relaciones a construir entre Europa, Rusia —o Europa más Rusia—, y los Estados Unidos. Es más, este tipo de debate es el que terminará de dar contenido a las estrategias de expansión y compromiso, más allá de Europa.