Cabezal Política Interna
Revista Electrónica       Nº 15     Mayo 1997
Política Interna
La Seguridad Social en Venezuela: Un Cambio Imprescindible
Carlos Sabino

La seguridad social en Venezuela está, hasta ahora, básicamente en manos del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, IVSS. El IVSS, constituido como un sistema de seguros obligatorios que recibe aportes de los trabajadores, los patronos y el sector público, fue ampliando su cobertura y expandiéndose durante un largo período en que funcionó razonablemente bien. Se organiza de la siguiente manera: el sistema recibe cotizaciones mensuales y, con ellas, paga las pensiones y jubilaciones de los beneficiarios, utilizando para eso el sistema de financiamiento sobre la marcha o de "reparto", lo que significa que todo el dinero llega a un fondo común y luego es gastado según las obligaciones contraídas año a año. Con esos fondos, además, el IVSS fue generando, en su primera etapa, una red de centros de atención de salud que, si bien no logró cubrir todo el territorio nacional, al menos representó en su momento un perceptible avance con respecto a la situación anterior.

Este proceso de expansión continuó sin alteraciones mayores hasta comienzos de los años setenta, pero luego comenzó a detenerse: hacia 1974 el seguro social cubre algo más de la mitad de la población trabajadora en el sector formal de la economía pero este porcentaje ya luego no se incrementa de un modo significativo, sino que se estanca alrededor del 60-65% hasta la actualidad. Si tomamos en cuenta además al sector informal, es decir, a toda la población trabajadora sin distingos, encontramos que la cifra apenas si llega al 30%, habiéndose detenido en estos niveles en los últimos quince años.

Algo mucho peor ocurre con respecto al financiamiento: los ingresos, tomados como porcentaje del PIB, se estancan por completo a partir de la misma fecha y luego van disminuyendo casi sin interrupción. Pero éste es apenas un síntoma del problema de fondo, de lo que verdaderamente pone en cuestión al IVSS: lo grave es que la institución se va descapitalizando poco a poco, reduciendo sus fondos y disponibilidades hasta el punto de llegar al virtual colapso. Esto ocurre porque las colocaciones que hace el organismo comienzan a recibir retornos que, en términos reales, se van haciendo negativos a partir de 1975 y llegan a resultar prácticamente nulos desde 1987 a la fecha. El capital del instituto va desapareciendo, pues se coloca en papeles públicos de escasa rentabilidad lo que equivale a decir que es tomado a préstamo, a intereses negativos reales, por el propio gobierno, y los fondos no alcanzan entonces sino para pagar jubilaciones vergonzosamente escasas y para prestar una atención médica cada vez más deficiente. Así se llega a la situación presente, donde el IVSS se enfrenta directamente a su desaparición.

2. ¿Quién es responsable por la seguridad social?

Por razones históricas que no podemos debatir aquí, una buena parte de lo que usualmente se considera como seguridad social ha recaído, además, directamente en las empresas. Las prestaciones sociales impuestas por la Ley del Trabajo funcionaron, durante mucho tiempo, en parte como un seguro de desempleo y en parte como un fondo de retiro individual, a cobrar por el trabajador en el momento en que cesaba la relación contractual de trabajo. Luego, en los últimos años, se fueron añadiendo otras responsabilidades a las empresas: comedores, guarderías, etc.

A mi juicio con ello se ha distorsionado aún más el verdadero concepto de seguridad social. Esta se consideró, primero, como responsabilidad casi exclusiva del Estado y luego del Estado y los empleadores. Al trabajador se lo dejó al margen, justificando la decisión en el entendido de que era la parte más débil de la relación, pero subordinándolo de hecho a un papel pasivo, como si fuera un menor de edad jurídico incapaz de actuar por sí mismo y que sólo podía expresarse muy indirectamente —a través de las politizadas y burocratizadas centrales obreras.

Pienso que la seguridad del trabajador debe ser, en primera instancia, su propia responsabilidad. La afirmación, aunque a primera vista suena un poco fuerte, se basa en consideraciones éticas y económicas que tienen, bien miradas, suficiente peso.

Lo primero que puede decirse en tal sentido es que a nadie interesa más su seguridad frente a las contingencias casi inevitables que ha de sufrir (enfermedad, envejecimiento, muerte, etc.) que al propio trabajador. No por obvia esta consideración deja de tener un valor fundamental. Si el trabajador no se hace cargo de su futuro, si de hecho éste queda en otras manos, difícilmente podemos exigirle que asuma una actitud responsable frente a su trabajo, su familia y su país. En segundo lugar, delegar en las empresas una parte cada vez mayor del bienestar social provoca que éstas distorsionen profundamente su estructura de costos y que se haga mucho más difícil la entrada al mercado de nuevos competidores, estimulando así tanto la ampliación del sector informal como la monopolización. El papel del Estado en la seguridad social, por otra parte, ha mostrado profundas limitaciones: ha sido mal administrador de fondos que no eran suyos, ha descuidado la atención de los trabajadores y ha impedido que se buscasen nuevas vías para solucionar los problemas que se han ido creando.

En función de todo lo anterior, y de un principio de subsidiareidad bien entendido, es que hemos propuesto desde hace años que la seguridad social se base en tres pilares:

— Fondos privados de pensiones de manejo transparente, abiertos al control de los cotizantes, que puedan ser elegidos libremente por éstos en un mercado competitivo.

— Atención en salud basada en un sistema de seguros generales y operado por instituciones privadas.

— Un rol complementario del Estado destinado a asegurar un mínimo de pensiones y una estructura de salud elemental para quienes todavía no estén asegurados. El Estado, además, tiene en sus manos la posibilidad de ejecutar otros programas sociales para atender núcleos específicos de población y colaborar en la resolución de problemas sociales puntuales.

3. El acuerdo tripartito

El acuerdo firmado tiene la gran virtud de cortar el "nudo gordiano" que impedía la reforma de un sistema a todas luces imposible de continuar. Su ventaja principal es que sienta las bases para un cambio en el sentido de lo que acabamos de apuntar. Quedan pendientes, sin embargo, algunos difíciles problemas:

La transición: es fundamental que, a pesar de su coste, el nuevo acuerdo no resulte en una pérdida de derechos adquiridos. Si esto no sucede así se debilitará el piso político imprescindible para sustentar un sistema que, por definición, tiene que operar en el largo plazo.

El marco legal del nuevo sistema: tiene que avanzarse en diseñarlo, y esto tiene que hacerse de tal manera que las consideraciones de corto plazo no impidan llegar a una solución que pueda tener vigencia por muchos años. Tengo el temor de que el Congreso pueda actuar con lentitud o sin la necesaria sapiencia técnica, creado un marco jurídico confuso o con peligrosas lagunas.

Los fondos de pensiones: la experiencia indica que estos tienen que competir abiertamente para dar reales alternativas al trabajador y para reducir los costos de operación. Ni el estado ni las centrales obreras tienen la capacidad para operar de esta manera. Por eso, aunque no pueda excluírselos totalmente, tiene que establecerse que sólo deben participar en igualdad absoluta de condiciones con los fondos privados. Este punto es decisivo para que no se deforme el nuevo sistema, para que no se reintroduzcan los vicios del anterior a través de reglamentaciones confusas o parcializadas.

Otro punto importante es el de los bancos. Sabemos que varias entidades bancarias desean crear AFP (administradoras de fondos de pensiones) o dedicarse directamente al negocio. En principio nada hay que objetar a la participación de los capitales de las empresas financieras actuales en las AFP. El problema es que éstas deben estar completamente separadas administrativa y legalmente de los bancos, ser empresas diferentes en todo sentido, pues su negocio es otro: no el de la intermediación financiera sino el de fideicomisarios de cuentas mantenidas a largo plazo. ¿Se imagina el lector qué hubiese sucedido con unas hipotéticas AFP bancarias si éstas hubiesen existido en enero de 1994? El daño hubiera sido sin duda irreparable. Por eso, y por la imagen de desconfianza que todavía existe en cuento a la solidez del sistema bancario nacional, es decisivo que las AFP surjan aparte de éste, que no se contaminen en ningún sentido con la fragilidad que lamentablemente los bancos poseen. En este sentido resultaría muy conveniente que se diese completa apertura al capital extanjero en un negocio de tan gran envergadura y que se basa, más que otros, en la confianza.

Rapidez. Una última acotación sobre la modificación del régimen actual: todo puede perderse si la transición no se hace con la velocidad requerida, pues no se puede mantener en el limbo a millones de personas que no saben todavía como ellas "quedan ahí". Los indicios que parten del gobierno son, hasta ahora, bastante buenos, pero no autorizan a que nos quedemos pasivamente esperando sus acciones. Demasiadas veces éste y otros gobiernos han elaborado interesantes planes que luego, por la lentitud y la impericia en su aplicación, no han redundado en nada positivo. Es preciso, por lo tanto, presionar, advertir, estar vigilantes para que no nos empantanemos en una tierra de nadie a mitad de camino hacia la solución.

La inflación. Casi por definición podría decirse que ningún sistema de seguridad social puede ser viable si existe una elevada o persistente inflación, pues no hay forma de hacer rendir fondos que se van depreciando constantemente. Por ello el gobierno debería garantizar que el control, o más exactamente, la eliminación de la inflación, se lleven efectivamente a cabo.

Venezuela parece estar a punto de dar un viraje en un tema que no sólo es importante por sus repercusiones directas sino también por las indirectas: un adecuado sistema de AFPís y de seguros de salud puede favorecer enormemente la recuperación del deterioro social que tenemos, aumentar considerablemente el ahorro y la inversión privadas y atraer, por su estabilidad, un caudal importante de inversiones extranjeras. De lo que suceda en los próximos meses dependerá si seguimos recorriendo el camino de la frustración nacional o avanzamos —a pesar de los fuertes intereses que se oponen— hacia la verdadera modernización del país.


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Sociólogo, Doctor en Ciencias Sociales, UCV, 1987, profesor titular de la Escuela de Sociología y del Doctorado en Ciencias Sociales de la UCV. Ha escrito varios libros sobre metodología, La Seguridad Social en Venezuela, con Jesús Eduardo Rodríguez, que gano el premio Antony Fisher International Award (1992, third place), De cómo un Estado Rico nos Llevó a la Pobreza (1994) y numerosos artículos sobre seguridad social y política social. Es colaborador de CEDICE y de la agencia internacional de prensa económica AIPE (USA).]

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Carlos A. Sabino
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