Cabezal Economía y Petróleo
Revista Electrónica       Nº 16     Junio 1997
Economía y Petróleo

  Volatilidad de la Política Fiscal en Venezuela

Matías Riutort
Luis Zambrano Sequín

III. Significación y volatilidad de los agregados fiscales en Venezuela.

Un análisis de la relevancia de los agregados fiscales en Venezuela, así como el grado de volatilidad que éstos presentan, amerita una comparación con otras economías. A tales efectos, hemos recopilado un conjunto de indicadores que permiten evaluar la situación venezolana en relación al promedio ponderado de los países de la OCED, América Latina y los siguientes países latino americanos : Argentina, Chile, Colombia y México³.

1. Magnitud del déficit fiscal.

Para comparar la magnitud de los déficits fiscales registrados en Venezuela con aquella de los países de la OCED y América Latina, éstos se expresarán como proporción del PIB, de la liquidez monetaria (M2) y de los propios ingresos fiscales.

En el Cuadro N° 2 se puede observar que para el período 1970-1994 el déficit fiscal global promedio de Venezuela como proporción del PIB fue inferior al registrado tanto en los países de la OCED como en América Latina en su conjunto. El déficit fiscal de ambos grupos de países fue un 40% superior al de Venezuela. Sin embargo, si se mide en relación al tamaño del sistema financiero interno el déficit de los países de la OCED es inferior al de Venezuela. Esto como consecuencia del reducido tamaño del sistema financiero venezolano. En efecto, tal como se deduce de las cifras presentadas, la relación M2/PIB en los países de la OCED es, aproximadamente, de 75%, mientras que en Venezuela es de sólo 37%.

Cuadro N° 2: Magnitud relativa del Déficit Fiscal.

La relación déficit-ingresos fiscales puede considerarse un indicador del costo que implica el llevar a cabo un ajuste fiscal ya que, en principio, señala los ingresos adicionales que hay que generar o los gastos que hay que reducir. En comparación con Venezuela, este indicador fue un 22% superior en la OCED y prácticamente el doble en América Latina. Esto sugiere que la eliminación del déficit fiscal en Venezuela debería, aparentemente, haber sido menos costosa que en los otros casos evaluados.

De acuerdo a la información suministrada en el Cuadro N° 2 y Gráfico N° 2, la situación fiscal de América Latina se empeoró en el período 1980-1989 y se recuperó en 1990-1994. La situación de los países de la OCED permaneció relativamente estable a través de los subperíodos considerados. Por su parte, Venezuela presenta relativa estabilidad en los indicadores para los subperíodos 1970-1979 y 1980-1989. Sin embargo, la relación déficit-M2 y la relación déficit-ingresos fiscales se duplicaron en el subperíodo 1990-1994, mientras la relación M2/PIB fue tan sólo 30%. La reducción de la magnitud relativa del sistema financiero aumentó el riesgo de inestabilidad monetaria, y encareció los ajustes fiscales en comparación a los subperíodos anteriores.

Gráfico N° 2: Evolución del Déficit Fiscal.

2. Estructura de los ingresos fiscales.

Durante el período 1970-1994 los ingresos fiscales de Venezuela como proporción del PIB tuvieron una importancia similar a la de los países de la OCED y muy superior a la de América Latina en su conjunto. De los países seleccionados en el Cuadro N° 3, sólo en Chile los ingresos fiscales tienen una importancia relativa como en Venezuela, mientras que en Argentina, Colombia y México los ingresos fiscales en relación a sus respectivos productos están muy por debajo de la media de América Latina. Esta situación, excepto para el caso de Argentina y México donde se han reducido drásticamente la significación del fisco en la economía , ha variado poco en lo que va de la presente década.

En los países de la OCED más del 68% de los ingresos fiscales se financian con impuesto sobre la renta (36,9%) y seguridad social (31,5%), y un 20% con impuestos indirectos. En América Latina, en promedio, el impuesto sobre la renta y seguridad social sólo cubren un 43% de los ingresos fiscales, mientras que los impuestos indirectos representan un 29% (Ver Gráfico N° 3).

En Venezuela, los ingresos por seguridad social representan un insignificante 4,4% y el impuesto a la renta, sin incluir petróleo, cubre tan sólo 11,4% de los ingresos fiscales. Por su parte, los ingresos provenientes de la actividad petrolera representaron un 61% de los ingresos fiscales. Por supuesto, esta alta dependencia de los ingresos fiscales de las fluctuaciones del mercado petrolero explica en buena medida la volatilidad de los resultados fiscales, como se mostrará más adelante.

Cuadro N° 3: Ingresos del Gobierno Central.

3. Estructura de los gastos fiscales.

En el Cuadro N° 4 se presenta la estructura del gasto fiscal y su relación con el PIB. En Venezuela resalta la importancia que tienen los gastos de capital (25,6%) y el pago de salarios (31,5%) en los gastos fiscales totales. Los gastos de capital tienen un peso 3 veces mayor que el de los países de la OCED y casi el doble de América Latina. El pago de salarios tiene el doble de importancia que en la OCED y que en América Latina. Esta última característica imprime una rigidez a gran parte del gasto, en el sentido de que es difícil hacer reducciones rápidas ante crisis fiscales (Ver Gráfico N° 4).

Los intereses, otro factor de rigidez presupuestaria, han representado un porcentaje relativamente bajo de los gastos (9%) muy similar a los países de la OCED, pero muy inferior a los países de América Latina (22%) y bastante por debajo de los cuatro países latinoamericanos seleccionados.

Otro aspecto resaltante en la estructura de gastos lo constituyen las transferencias. En Venezuela, estas representan el 25% de los gastos, mientras que en los países de la OCED alcanzan, en promedio, el 56%. Es de destacar que en los países desarrollados considerados los pagos por concepto de seguridad social absorben la casi totalidad de estas transferencias, en nuestro caso estas transferencias incluyen, básicamente, los aportes a los gobiernos estadales y municipales, así como a las empresas del estado.

En los países de la OCED este tipo de gastos ha sido un factor anticíclico importante: aumentan cuando el ciclo muestra una caída y disminuyen cuando el ciclo aumenta. Un ejemplo ampliamente citado son los pagos por el seguro de desempleo. Se ha demostrado que en estos países este tipo erogaciones ha contribuido ha lograr una mayor estabilidad relativa del ingreso disponible.

En los países de la OCED las disminuciones de ingresos por ISLR cuando cae el producto, tienden a ser más que compensadas por las transferencias, con lo cual contribuyen a moderar las fluctuaciones cíclicas del producto (ver Cuadros N° 3 y N° 4). En Venezuela, en cambio,

Cuadro N° 4 Gastos del Gobierno Central.

las transferencias no necesariamente aumentan en forma automática cuando disminuye el producto.

4. Volatilidad de los resultados fiscales.

La volatilidad de los resultados fiscales ha sido una característica resaltante de las economías de los países latinoamericanos. Esta inestabilidad puede afectar la capacidad de los gobiernos para hacer frente a sus compromisos contractuales y, en especial, para cumplir con sus compromisos de deuda, así como para mantener sus programas de inversión pública. De igual forma, puede inducir a la inestabilidad de las tasas impositivas.

Las cifras de volatilidad para Venezuela, la OCED, América Latina en su conjunto y algunos países latinoamericanos, se muestran en el Cuadro N° 5. Se puede apreciar que, tomando en consideración todo el período 1970-1994, la volatilidad del balance fiscal para Venezuela, medido ya sea en relación al PIB o a los ingresos fiscales totales, es el doble que la de los países de la OCED, aunque levemente inferior a la de América Latina. Sin embargo, hay países como Chile, Colombia y México que presentan un balance fiscal mucho más volátil. Si el balance fiscal se mide en relación a M2, la volatilidad para Venezuela es más de 4 veces la de los países de la OCED.

Es de notar, sin embargo, que ha habido cambios considerables en la evolución de estos indicadores en los diferentes subperíodos de la muestra. Como puede visualizarse, la volatilidad de los resultados fiscales se ha reducido considerablemente en países como Chile, Argentina y México, mientras en Colombia la situación se ha mantenido esencialmente estable. Estos resultados están, obviamente asociados con la instrumentación de programas exitosos de estabilización y el avance en las reformas estructurales en estas economías.

En Venezuela, por el contrario la volatilidad fiscal ha aumentado significativamente cualquiera sea el agregado que se utilice. Los shocks externos e internos, la paralización, e incluso reversión, de las reformas estructurales y el diseño de ineficientes políticas de estabilización explican en buena medida esta evolución en sentido contrario a las tendencias de la región.

Es interesante determinar qué parte de la volatilidad se debe al comportamiento del entorno macroeconómico y cual se debe a la discrecionalidad de la política fiscal o "shock" fiscal. Es posible que en Venezuela, como en muchos países de América Latina, la volatilidad de los resultados fiscales no dependa en forma importante de las fluctuaciones de ciertos agregados macroeconómicos, determinantes de los ingresos tributarios.

Con el objetivo de determinar cuánto de la volatilidad de los resultados fiscales se debe a la influencia del entorno macroeconómico y cuánto es debida a la discrecionalidad de la política fiscal, se hizo una regresión entre déficit o superávit primario real, el PIB real, los términos de intercambio, el consumo privado real y el déficit o superávit primario real rezagado. Estas variables definen el entorno macroeconómico que posiblemente afecte el resultado fiscal, pues en principio deberían determinar el comportamiento de los ingresos tributarios, tanto directos como indirectos, así como una porción importante de los gastos endógenos. La parte no explicada de esta estimación, es decir, sus residuos, constituyen una medida del "shock" fiscal. La desviación estándar del cociente entre el "shock" fiscal y el PIB real, es una medida de la volatilidad de la parte del resultado fiscal que no se debe a impactos de las variables macroeconómicas. Indicadores similares de volatilidad se obtienen cuando el "shock" fiscal se relaciona con la liquidez monetaria o con los ingresos fiscales.

Como se aprecia en el Cuadro N° 5, los factores determinantes del ambiente macroeconómico en Venezuela explican una parte relativamente pequeña de la volatilidad de los resultados fiscales, medidos como Superávit Primario/PIB. La mayor parte de la volatilidad (2,9) está explicada por la política fiscal discrecional, y es alrededor de tres veces la registrada para los países de la OCED. Este resultado es similar al obtenido para América Latina en su conjunto, aunque para los países latinoamericanos específicos considerados los factores relacionados al ambiente macroeconómico explican una parte importante de la volatilidad de sus resultados fiscales. Por otro lado, el "shock" fiscal en Venezuela sigue siendo altamente importante cuando se lo mide en relación a los ingresos fiscales o en relación a la liquidez monetaria.

Basándonos en esto, se puede concluir que en Venezuela los resultados fiscales están afectados más por factores asociados a la gestión fiscal que a variaciones en el entorno macroeconómico.

Dado que es posible que la volatilidad de las diferentes categorías presupuestarias sea muy diferente a la volatilidad del resultado fiscal global, se presenta el Cuadro N° 6 en el que se puede observar que para Venezuela la mayoría de las categorías presupuestarias presentan una alta desviación estándar.

Cuadro N° 5: Volatilidad del Balance Fiscal.

La volatilidad de los ingresos fiscales totales de Venezuela supera en 4 veces la volatilidad de los ingresos fiscales de los países de la OCED, y es bastante superior a la de América Latina en su conjunto. Aunque es evidente que el comportamiento de la actividad petrolera tiene una influencia importante en este resultado, el impuesto sobre la renta no petrolera y los impuestos indirectos tienen, a su vez , una alta volatilidad, producto principalmente, de la gran inestabilidad de las bases impositivas más que de cambios en las tasas de impuesto que se aplican.

Esta alta volatilidad de los ingresos fiscales evidentemente tiene que repercutir en la inestabilidad de los gastos fiscales, y en especial, en los gastos de inversión y transferencias. Los gastos fiscales totales de Venezuela son casi 4 veces más volátiles que los de los países de la OCED, sin embargo, en general son menos volátiles que para la América Latina en su conjunto. En particular resalta la volatilidad de los gastos de capital (49,9).

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