Volatilidad de la Política Fiscal en Venezuela

Matías Riutort
Luis Zambrano Sequín

3. Shocks externos negativos y ajuste fiscal

Profundizando en el análisis de los shocks externos negativos, las reacciones de la política fiscal y los costos de los ajustes, en los Cuadros Nº 9 y 11 se muestra la evolución de los shocks externos expresados en función de los precios del petróleo y de los términos de intercambio, el ajuste fiscal correspondiente, medido por el comportamiento de los ingresos y gastos fiscales, el costo del ajuste fiscal en términos de inflación y tipo de cambio y finalmente, el comportamiento macroeconómico medido por el producto interno y la demanda agregada interna privada.

La crisis de la deuda externa (1982-83) tuvo serias implicaciones en el presupuesto fiscal. La extinción del crédito externo a comienzos de los 80 ocasionó graves problemas de financiamiento : el gobierno ya no podía recurrir al financiamiento externo para cubrir sus déficits presupuestarios. Además, el alza en las tasas de interés mundiales magnificó el peso que el servicio de la deuda externa tenía en el presupuesto fiscal. Conjuntamente con este shock de la crisis de la deuda se produjo un deterioro en los términos de intercambio por reducción en los precios petroleros, y dado el predominio de los efectos ingreso (Zambrano Sequín, 1991), esto conllevó a una importante contracción en el poder adquisitivo interno.

El gobierno no tenía posibilidades de endeudarse externamente, los ingresos petroleros habían disminuido, la reducción de los gastos corrientes, en general, se dificultaba dada su rigidez, no existía el margen suficiente para ampliar la base tributaria interna y el sector financiero interno no poseía la capacidad para manejar magnitudes similares a la de los déficits presupuestarios. En este contexto, el shock de la crisis de la deuda externa condujo inevitablemente a la devaluación del tipo de cambio como mecanismo de financiamiento, evitando de esta manera recurrir exclusivamente al financiamiento del BCV, mediante la creación de dinero inorgánico¹6;. Es decir, eludiendo la monetización del déficit presupuestario que fue característica preponderante de las economías latinoamericanas que entraron en procesos agudos de hiperinflación.

El establecimiento de un régimen de tipo de cambio diferencial permitió, en 1983, que los ingresos tributarios no petroleros, especialmente los vinculados al tipo de cambio, se incrementaran en forma importante. Por otro lado, la reducción en los gastos se hizo exclusivamente sacrificando los gastos de inversión. De esta forma, la búsqueda del equilibrio fiscal tuvo un carácter eminentemente contractivo, contribuyendo a la profundización de la caída del nivel de actividad. El deterioro acumulado del producto en el bienio 83-84 superó el 7%. (Ver Cuadro N° 9).

En 1984, el ajuste se realiza reduciendo no sólo los gastos de inversión sino también, aunque en menor medida, los gastos corrientes. Mientras que los ingresos tributarios no petroleros se reducen como consecuencia misma del proceso recesivo, el ajuste fiscal tuvo que llevarse a cabo recurriendo nuevamente al expediente de la devaluación del tipo de cambio oficial. Es importante resaltar que el mecanismo de devaluación y los resultados en cuanto al impuesto inflación condujeron a una depreciación continua del tipo de cambio real, proceso que se prolongó prácticamente hasta 1988 (Ver Cuadro Nº 10 y Gráfico Nº 7).

En resumen, en el bienio 83-84 el costo del ajuste por la volatilidad fiscal implicó una inflación acumulada cercana al 20%, una depreciación importante del tipo de cambio real y una abrupta caída del producto interno.

El shock de 1986 fue producido por una reducción a la mitad de los precios petroleros, sin embargo esto no se reflejó de inmediato en una caída del producto. A pesar de esta drástica disminución de los precios petroleros, no se produjo una reducción de gastos ni un incremento en los ingresos tributarios no petroleros. El costo de esta falta de ajuste fiscal se tradujo en una devaluación que significó un crecimiento del tipo de cambio oficial de 79%, una inflación acumulada en el bienio 86-87 de 43% y una depreciación significativa del tipo de cambio real. En esta oportunidad los gastos fiscales crecieron a pesar de que la actividad económica no estaba desmejorando.

Frente al shock petrolero de 1988, nuevamente la política fiscal tuvo un sesgo expansivo. Los gastos fiscales se incrementaron y los ingresos disminuyeron. El costo de esta política fiscal fue una importante contribución al proceso inflacionario (29% en 1988).

Cuadro N° 9: Shocks externos negativos, ajuste y costo de la volatilidad fiscal.

En 1989 se produce una de las caídas más fuertes que ha tenido el producto (7,8%). Esto ocasionó una disminución de los ingresos tributarios no petroleros superior al 58% al contraerse drásticamente la base impositiva. Ante esta crisis fiscal, parte del ajuste se llevó a cabo mediante recortes en los gastos (24%) los cuales recayeron, como en períodos anteriores, sobre los gastos de inversión. La insuficiencia de este ajuste para equilibrar las cuentas fiscales requirió la devaluación del tipo de cambio oficial ( el cual creció 139%) y una inflación de 84%, alcanzando el impuesto inflacionario 2,6% del PIB. En su conjunto el corte de la política fiscal terminó siendo claramente procíclica.

En el período 91-94 se produce un deterioro continuo de los términos de intercambio provocado por una caída sostenida de los precios petroleros. Para compensar la disminución de los ingresos fiscales petroleros, se inicia un proceso de incremento de la presión tributaria interna. En efecto, los ingresos tributarios no petroleros experimentaron un crecimiento sostenido durante el período, y en especial, los ingresos tributarios indirectos. Sin embargo, por el lado de los gastos no hubo ajuste, más bien estos se incrementaron, especialmente en el bienio 91-92. Si se toma en cuenta que este bienio se caracterizó por una fuerte expansión de la actividad económica ( el PIB creció en 9,7% en 1991 y en 6,1% en 1992) la política de gasto resulto ser absolutamente procíclica. Si bien la política de ingresos tuvo la orientación correcta durante este bienio, no se la puede considerar como una política fiscal de estabilización anticíclica, sino como un conjunto de medidas de política destinadas a compensar la reducción de los ingresos fiscales petroleros.

En 1993 la economía entra nuevamente en una fase recesiva. Los gastos fiscales se reducen, mientras que los ingresos tributarios no petroleros continúan creciendo. Por lo tanto, ambos tuvieron un comportamiento procíclico contribuyendo a profundizar el proceso de deterioro que continuó en 1994.

Conjuntamente con la política tributaria, la devaluación de tipo de cambio se constituyó en un importante mecanismo de financiamiento fiscal. Cónsona con esta política, la inflación fue superior al 30% anual en el período 91-93 y el impuesto inflacionario superior al 1,6% del PIB. Este efecto se magnifica en 1994 cuando la inflación superó el 60% y el impuesto inflacionario fue de 2,3% del PIB. Por otro lado, dado que los precios crecieron más rápidamente que el tipo de cambio nominal, el tipo de cambio real se apreció constantemente durante el período 91-93, con lo cual los sectores de transables no petroleros fueron perdiendo competitividad. Esta tendencia sólo dio muestras de revertirse en 1994, pero no en forma sostenida.

4. Shocks externos positivos y ajuste fiscal.

Concentrándonos en los períodos donde predominaron los shocks positivos, en el Cuadro N° 11 se muestra el ajuste fiscal que los acompaña y los costos de estos ajustes medidos en términos de variación de los precios, competitividad externa y crecimiento económico.

En 1974 se produce el primer gran shock petrolero positivo. Los precios prácticamente se triplican y los ingresos fiscales petroleros aumentan en forma considerable. Esto permitió una expansión importante del gasto en los años 1974 y 1975, en prácticamente todos sus componentes, y muy especialmente en gastos de inversión. Dado que la economía estaba en una fase claramente expansiva esta política aceleró más el crecimiento profundizando los efectos desestabilizadores. El costo de este ajuste fiscal, dada la forma de financiamiento, tenía necesariamente que contribuir al desarrollo de un proceso inflacionario. Efectivamente, en el bienio 74-75 la inflación acumulada fue de casi 20%, 5 veces mayor a lo experimentado en los 10 años precedentes.

El segundo shock externo positivo es el de los años 80 y 81. A diferencia del caso anterior, éste se verificó en un ambiente económico recesivo y de alta inflación, generada en gran parte por la liberación de precios decretada en 1979 y el aumento general de sueldos y salarios de 1980, aunque la importante cantidad de recursos provenientes de los ingresos petroleros que permitieron incrementar los gastos en términos nominales deben haber ejercido también presiones inflacionarias. En 1981 los gastos fiscales se incrementaron en forma considerable. Dada la caída del producto, en principio podría decirse que la política fiscal fue anticíclica, sin embargo, los resultados fueron más consecuencia de las imposiciones de los aumentos salariales y de factores inerciales. La inflación registrada en los años 80-81 junto con la presencia de un tipo de cambio nominal fijo, condujeron a una significativa apreciación del tipo de cambio real.

El shock petrolero de 1990, junto con la devaluación del tipo de cambio nominal, permitieron que los ingresos fiscales aumentaran en forma apreciable. Esto a su vez permitió que los gastos se elevaran, especialmente los subsidios y las inversiones. Como la economía estaba en expansión la política de gasto resultó ser una política procíclica cuyo costo principal fue la alta inflación registrada. Del análisis realizado se desprende que en Venezuela, al menos en estos últimos 25 años, la política fiscal no estabilizadora sino reactiva. Si el shock externo negativo a su vez ocasiona un proceso recesivo, o se verifica conjuntamente con él, la política de ajuste fiscal será una política procíclica. En la búsqueda del equilibrio fiscal, se reducen los gastos y/o se aumentan los ingresos tributarios no petroleros contribuyendo a la contracción económica.

Si el shock externo es positivo la tendencia ha sido la de aumentar los gastos aún en el contexto de una actividad económica en expansión.

Cuadro N° 11: Shocks externos positivos, ajuste y costo de la volatilidad fiscal.