En 1996 el Gobierno de Venezuela emprendió un Programa de Estabilización y Reformas Estructurales--la Agenda Venezuela--cuya fase inicial estuvo orientada a reestabecer los equilibrios macroeconómicos. El eje del Programa de Estabilización se estableció alrededor de un ajuste fiscal de carácter estructural, sobre la base de atribuir al desajuste de las finanzas públicas un rol crucial en la generación de los desequilibrios interno y externo.

El programa se lanzó en Abril y en Julio se firmó un acuerdo Stand-by con el Fondo Monetario Internacional. Las medidas de política económica de la primera fase se orientaron principalmente a reducir la inflación, fortalecer el sector externo y crear las condiciones para un crecimiento sostenible en el mediano plazo. Desde el inicio del programa hasta el cierre del año, la ejecución de las políticas se ajustó, en términos generales, a lo establecido y sus resultados fueron similares a los esperados. Se puede afirmar que las metas establecidas en el programa fueron alcanzadas dentro del contexto de una evolución favorable del mercado petrolero. Después del éxito inicial de la estabilización, el desempeño del programa durante 1997-1998 dependerá de la profundización del ajuste fiscal y de la concreción de un conjunto de reformas estructurales que garanticen la sostenibilidad de las políticas.1

Como resultado de las políticas aplicadas, la inflación disminuyó en forma importante--aunque menos que lo previsto--desde 12,6% en Mayo hasta 3,0% en Diciembre. Después de la sustitución del control de cambios por un esquema de bandas amplias en Abril, el tipo de cambio se estabilizó alrededor de Bs 470/US$ y evolucionó de manera estable durante la segunda mitad del año, sin mayores intervenciones del Banco Central. Sin embargo, la presencia de un shock petrolero positivo de envergadura generó problemas en el manejo de la política cambiaria, monetaria y fiscal, dificultando alcanzar la meta de inflación inicialmente prevista.

Las consecuencias del ajuste sobre el nivel de actividad económica fueron similares a las proyecciones. El PIB total cayó en 1,6% y el no petrolero en 3,6%. Como consecuencia de la evolución favorable del mercado petrolero y la credibilidad del esquema cambiario adoptado, el sector externo revirtió el resultado negativo del año anterior, cerrando con un superávit de US$ 6,3 millardos. Al cierre del año, las reservas internacionales netas alcanzaron US$ 12 millardos, su nivel más alto desde 1985. Las tasas de interés se mantuvieron negativas en términos reales por problemas de exceso de liquidez. Esto alivió las presiones sobre el sistema bancario--debilitado por la crisis de 1994/95--y facilitó la recuperación del sistema. A pesar de la disminución de las tasas de interés, la inversión privada disminuyó fuertemente, acentuando su tendencia del año anterior. El desempleo se mantuvo alto, en niveles superiores al 11%.

La fortaleza del mercado petrolero, la devaluación y los esfuerzos por controlar el gasto público influyeron en la recuperación de las cuentas del sector público y del Gobierno Central. El Sector Público Consolidado cerró con un superávit de 7,9% del PIB en comparación con un déficit de 8,3% en 1995. Igualmente, el Gobierno Central logró un superávit de 0,7% del PIB, revirtiendo la situación deficitaria de años anteriores (déficit de 6,8% en 1994 y 4,8% en 1995). Sin embargo, el déficit no petrolero primario subyacente2 del Gobierno Central, una medida más adecuada del esfuerzo fiscal específico, se mantuvo en niveles similares a los del año anterior (alrededor del 6% del PIB) lo cual pudo ser parcialmente explicable por la caída del PIB no petrolero. El logro de una posición fiscal sostenible requiere esfuerzos adicionales para controlar el gasto y aumentar la recaudación interna.

Durante el año, el Gobierno Central y PDVSA ahorraron parte importante de los ingresos petroleros extraordinarios en el Banco Central, apoyando la esterilización de los ingresos de divisas. Sin embargo, el efecto neto de la gestión fiscal sobre la oferta monetaria fue particularmente expansivo3, originando problemas de coordinación entre la política fiscal y monetaria en el último trimestre.

La fase inicial de la Agenda Venezuela contempló el inicio de medidas de reforma estructural, como la privatización de activos de FOGADE--especialmente los bancos--y la venta del 49% restante de las acciones de la CANTV. El Gobierno también impulsó las discusiones sobre la reforma del régimen de prestaciones sociales, promulgó un decreto para la regulación del sector eléctrico como condición para la participación privada en el sector y adelantó los estudios previos a la privatización de las empresas del hierro y aluminio. Las reformas estructurales deben acentuarse en 1997-1998, durante la ejecución de la segunda fase de la Agenda Venezuela.

Antecedentes

En 1995 la economía venezolana experimentó serias dificultades, reflejadas en una creciente inflación, estancamiento de la actividad no petrolera, erosión de los ingresos reales de la población y pérdida de reservas internacionales. Los desequilibrios provocados por la crisis del sistema financiero y la adopción de políticas de controles, produjeron una situación de incertidumbre que afectó severamente el funcionamiento de la economía. A finales de 1995, los problemas de financiamiento del sector público, los crecientes desequilibrios macroeconómicos y la necesidad de servir la deuda, especialmente la externa, precipitaron una revisión de las políticas aplicadas.

Desempeño económico en 1995

Como consecuencia de la crisis del sistema bancario a mediados de 1994, el Gobierno aplicó una política económica intervencionista, estableciendo controles de precios, tasas de interés y tipo de cambio. El objetivo central fue reducir la inflación a través de cuatro medidas: (a) mantenimiento del control de cambios y utilización del tipo de cambio fijo oficial (Bs 170/US$) como ancla nominal de los precios; (b) control del déficit fiscal con una reducción del gasto y aumento de la tasa del Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor (ICSVM) del 10% al 12,5%; (c) endeudamiento interno para financiar la brecha entre gastos e ingresos (incluye no sólo el déficit del Gobierno Central sino también la amortización de la deuda); (d) política de amplio y fácil suministro de divisas para los flujos de cuenta corriente a pesar de existir un régimen de control cambiario. Las dos últimas medidas estaban orientadas a mantener el control sobre el crecimiento de la base monetaria, e indirectamente sobre la liquidez, para asegurar una meta de inflación.

La aplicación de estas políticas no produjo resultados satisfactorios. En el sector externo se produjo un creciente deterioro por insuficiencia de ajuste fiscal. Por el lado de los ingresos fiscales, la tributación de PDVSA se redujo en 0,8% del PIB respecto a 1994, debido a la apreciación del tipo de cambio. Asimismo el fuerte rezago del precio de los combustibles en el mercado interno y la insuficiencia de las medidas orientadas a aumentar la recaudación doméstica, determinaron que los ingresos no petroleros disminuyeran de 8,7% del PIB en 1994 a 8,2% en 1995. Por el lado de los gastos, la reducción del gasto del Gobierno Central se produjo como consecuencia de factores exógenos no recurrentes, principalmente la reducción de las transferencias a FOGADE de 3,5% a 0,8% del PIB. En balance, la reducción de déficit, de 6,8% a 4,9% del PIB fue insuficiente para alcanzar el objetivo de inflación. Excluyendo las transferencias a FOGADE, el déficit del Gobierno Central se incrementó respecto al año anterior, en 0,4% del PIB.

En forma análoga, la reducción del déficit del sector público se produjo como consecuencia de la disminución de la asistencia a los bancos, la cual pasó de 12,7% del PIB en 1994 a 4% en 1995. A pesar de los esfuerzos por controlar el gasto, el déficit subyacente del sector público (excluyendo la asistencia a los bancos) aumentó de 1,2% a 4,3% del PIB.

En presencia de un desbalance en las cuentas del sector público, la política monetaria durante el primer semestre fue acomodativa. Entre Enero-Junio, el stock de Títulos de Estabilización Monetaria (TEM) disminuyó 16% y la liquidez (M2) creció 17% en términos nominales. En los primeros meses del año, la disponibilidad de reservas internacionales permitió un suministro amplio de divisas en el mercado controlado, contribuyendo a estabilizar el tipo de cambio en el mercado paralelo y a desacelerar la inflación hasta 2,7% en Junio. Sin embargo, en la segunda mitad del año, el desbalance de las cuentas del sector público, la apreciación del tipo de cambio real y las expectativas de devaluación, condujeron a una creciente demanda de divisas que no pudo ser contenida por el aumento del rendimiento de los TEM, el cual pasó de 36,6% en Julio a 50,2% en Diciembre para los títulos de 90 días. La pérdida de reservas internacionales llevó al Gobierno a intensificar el control de cambios, produciendo una fuerte depreciación de la moneda en el mercado paralelo. Durante el último trimestre, la brecha con el tipo de cambio oficial llegó a niveles cercanos al 100%.

Para aliviar las presiones sobre las reservas internacionales, el Gobierno decidió devaluar el tipo de cambio oficial desde Bs 170/US$ a Bs 290/US$ a mediados de Diciembre. Sin embargo, en ausencia de un ajuste fiscal y de un programa económico coherente, la medida no logró evitar las presiones en el mercado cambiario. Como resultado, la inflación se aceleró nuevamente alcanzando 6% mensual en el mes de Diciembre para un promedio anual de 59,9% y puntual de 56,6%. Las expectativas desfavorables continuaron durante los primeros meses de 1996, incrementando la brecha entre el tipo de cambio oficial y el paralelo. En el primer trimestre de 1996, la inflación promedio mensual alcanzó 7,4%.

Los desequilibrios fiscales y la apreciación del tipo de cambio real impulsaron las importaciones y los gastos de viajeros. Esto produjo un deterioro del saldo en cuenta corriente a pesar del aumento de las exportaciones petroleras, las cuales pasaron de US$ 11,3 millardos en 1994 a US$ 13,5 millardos en 1995. La fuga de capitales se intensificó a través de la subfacturación de las exportaciones y sobrefacturación de las importaciones. Como resultado, la cuenta de capital cerró con un saldo negativo de US$ 2,8 millardos y las reservas internacionales brutas cayeron US$ 1,14 millardos durante el año.

El PIB real creció en 3,4%, sustentado en el sector petrolero, el cual creció 7,1%. A mediados de año, el Congreso aprobó la participación del sector privado en las actividades de exploración y explotación de petróleo a través de esquemas de asociaciones estratégicas con PDVSA, los cuales despertaron gran interés en los inversionistas. La tasa de desempleo se incrementó por encima del 10% en comparación con menos de 9% en 1994.

El programa de ajuste macroeconómico

Con el fin de revertir las dificultades económicas acumuladas, el Gobierno de Venezuela decidió instrumentar un Programa Económico de Estabilización y de Reformas Estructurales, denominado Agenda Venezuela. La estrategia de ejecución del programa se dividió en dos fases. La primera, de corto plazo, se orientó a la estabilización de la economía y el inicio de las reformas estructurales. En esta etapa se otorgó prioridad a la reducción de la inflación y al fortalecimiento de la posición de reservas internacionales mediante la obtención de una situación fiscal sostenible. La segunda etapa, a iniciarse en 1997, estará orientada a consolidar la estabilización y garantizar las condiciones para el crecimiento sostenible de la economía. En esta etapa jugarán un papel importante la concreción de las reformas estructurales.

Dentro del diseño del Programa Económico se contempló el apoyo del Fondo Monetario Internacional (FMI), un elemento importante para mejorar la credibilidad del programa. En Junio de 1996 el Gobierno de Venezuela solicitó un acuerdo contingente (stand-by) con el FMI, por un período de 12 meses y por un monto aproximado de US$ 1.500 millones (DEG 976 millones).

El programa económico se inició en Abril de 1996 con una fuerte corrección de los principales precios relativos. Las políticas iniciales incluyeron la eliminación del control de cambios y la liberación de las tasas de interés para evitar una presión excesiva sobre el mercado de divisas. Se eliminaron los controles de precios de los bienes--a excepción de una canasta de medicamentos--y se introdujeron importantes medidas para mejorar la posición fiscal, especialmente un ajuste al precio de los combustibles en el mercado interno hasta el 80% del precio FOB (un aumento promedio de 860% respecto al precio anterior), aumento de la tasa del Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor (ICSVM), aumentos de tarifas públicas y medidas para restringir el gasto. Paralelamente, el Gobierno inició un esfuerzo para profundizar los programas sociales a través de políticas de subsidios directos administrados por la red de protección social. Entre estos subsidios se incluyó el destinado al transporte público, con el próposito de evitar que el incremento en el precio de los combustibles se tradujera en un aumento de los precios del transporte terrestre de pasajeros.