Diseño del Programa

El diagnóstico de base para el diseño del programa atribuyó un rol preponderante al desajuste de las finanzas públicas en la generación del desequilibrio interno--evidenciado en una estanflación importante--y externo--manifiesto en el deterioro de la cuenta corriente y pérdida de reservas internacionales.

Desde comienzos de los ochenta, la economía venezolana ha sido objeto de sucesivos ajustes como resultado de la implementación de políticas fiscales expansivas no sostenibles, financiadas principalmente a través de aumentos transitorios de los ingresos petroleros, o mediante maxidevaluaciones del tipo de cambio. La expansión del gasto público no sostenible impulsa un período de crecimiento que se agota en un plazo relativamente breve, conduciendo a la necesidad de nuevos ajustes cambiarios y programas de estabilización. Para evitar la potencial repetición de este ciclo, el programa atribuyó una importancia fundamental a la implementación de un conjunto de reformas estructurales que generaran efectos más permanentes sobre el desevolvimiento macroeconómico y de las finanzas públicas.

La estrategia de estabilización propuesta persiguió el control de la absorción interna a través de un ajuste fiscal estructural. Esta medida estaría acompañada de la liberación del tipo de cambio, la instrumentación de un régimen de bandas y la utilización del tipo de cambio como ancla nominal de los precios. La política monetaria fue diseñada en forma consistente con el objetivo de reducir la inflación.

El programa suponía una recuperación rápida del sector externo, y posteriormente--y en forma gradual--del nivel de actividad económica, apoyada por el desmontaje de las regulaciones de precios y el inicio de un programa de reformas estructurales. En cierto sentido, el diseño de la primera etapa del programa económico tenía las características de un programa de estabilización "ortodoxo" con la utilización del tipo de cambio como ancla nominal.

El programa de estabilización contempló un conjunto de políticas en el área fiscal, cambiaria y monetaria, acordes con el objetivo de reducir la inflación y fortalecer la posición de activos externos del país. En el diseño del programa se utilizó, entre otros instrumentos, un ejercicio de programación financiera, cuya aplicación supone que existe una relación relativamente estable entre las variables financieras y reales, y que los instrumentos de política cambiaria, monetaria y fiscal deben complementarse unos a otros para garantizar un marco coherente con los objetivos preestablecidos (para una breve descripción ver Anexo 1). Con el fin de facilitar el seguimiento, se especificó un programa base de referencia (base line), definido en relación a un precio del petróleo promedio para el año (US$ 14,4/Bbl) con metas trimestrales sobre las principales variables de política económica y mecanismos de ajuste por variación de los precios del petróleo.

La inflación promedio objetivo se estableció en 95,1% para el año, con un período inicial de ajuste estimado en el rango 12-14% mensual y una reducción posterior hasta 2%-1,5% mensual en el último trimestre del año. En relación con el nivel de actividad, se estimó que la aplicación del programa de estabilización tendría, en su primera fase, un efecto recesivo de 1,1% en el PIB total, con un crecimiento de 6,2% del sector petrolero y una caída de 3,5% para el sector no petrolero. Este comportamiento recesivo sería revertido hacia el último trimestre de 1996, donde se podría esperar el inicio de un proceso de recuperación. Para las reservas internacionales se estableció una acumulación de US$ 1.260 millardos entre Abril-Diciembre, con el objetivo de alcanzar un nivel de reservas operativas brutas equivalente de 5,6 meses de importación de bienes y servicios no factoriales. Este objetivo sería ajustado para el caso de que existiese un shock externo.

Política fiscal

La política fiscal constituyó el centro de las medidas de estabilización. El programa se orientó a la ejecución de una política fiscal restrictiva, combinando medidas para aumentar los ingresos tributarios internos, con medidas para contener el gasto público sin intereses. El objetivo propuesto fue reducir el déficit global del Gobierno Central de 4,6% del PIB en 1995, a 3,3% en 1996 y el déficit del Sector Público Consolidado de 8,3% del PIB en 1995 a 1,7% en 1996 y mejorar en forma apreciable el déficit interno.

Las medidas específicas para aumentar los ingresos internos fueron: (a) aumentar el precio de los combustibles en el mercado doméstico a 80% del precio FOB, lo cual implicó un crecimiento de casi 1000% en el precio interno de la gasolina media y diesel (de Bs 5,2/lt a Bs 50/lt promedio para el caso de la gasolina, y de Bs 4,2/lt a Bs 46/lt para el diesel); (b) corregir las tarifas de los servicios públicos; (c) aumentar la tasa del ICSVM de 12,5% a 16,5%; y (d) implementar programas para el control de la evasión fiscal.

Las metas para el gasto público sin intereses del Gobierno Central se elaboraron sobre la base de un incremento en el gasto por remuneraciones y compras de bienes y servicios no mayor que 53% respecto a 1995. Además se previó un ajuste de las metas de gasto y déficit fiscal de acuerdo con la desviación trimestral de los ingresos petroleros con respecto a un escenario base definido para un precio promedio de US$ 14,4 Bbl. En caso de un aumento de los ingresos petroleros, el mecanismo implicaba un ahorro del 85% de los ingresos adicionales.

Con el fin de reducir la percepción de riesgo país y reestablecer las relaciones entre la República y sus acreedores, el programa incluyó metas específicas para la eliminación de los atrasos de deuda acumulados a Diciembre de 1995 (US$ 419 millones para el Gobierno y US$ 355 millones para los entes públicos). También se estableció la cancelación de los atrasos de deuda de la República con los tenedores de Bonos en moneda nacional antes de Julio de 1996. Para fortalecer la autonomía del BCV y aumentar su capacidad para intervenir en el mercado abierto, el Gobierno consideró importante reestructurar y documentar la deuda de la República y de FOGADE con el Banco, estimadas respectivamente en Bs 700 millardos (5% del PIB) y Bs 1.300 millardos (10% del PIB) para Diciembre de 1995.

Política cambiaria

La estrategia del programa en materia cambiaria fue la eliminación del control del cambios y la adopción de un régimen de bandas amplias. El tipo de cambio se utilizó como ancla nominal, estableciendo una potencial tasa de depreciación de la banda, acorde con el objetivo inflacionario. Esta estrategia supone que el nivel del tipo de cambio es un punto de referencia en la formación de los precios internos y puede ser utilizado, dentro del contexto de un ajuste fiscal apropiado, como mecanismo eficaz de coordinación para reducir de la inflación. Con el fin amortiguar los posibles efectos de shocks externos, se propuso adoptar un esquema de bandas con deslizamiento mensual de la paridad central en función de una inflación objetivo.

Política monetaria

Respaldado en una política fiscal restrictiva, se formuló un programa de crédito consistente con los objetivos de inflación y reservas internacionales. El crecimiento del dinero base y de M2 para Abril-Diciembre se estableció en poco menos de 45%, con una reducción de los activos domésticos netos del BCV--basada principalmente en la reducción del crédito al sector público--en forma consistente con la meta de aumento de reservas internacionales y el crecimiento esperado de la base. En el diseño del programa, se esperaba que la liquidez en términos reales cayese alrededor de 22,5% durante 1996, con un proceso de remonetización hacia finales del año.

Reformas estructurales y otras medidas de política

El Gobierno consideró importante incorporar algunas reformas estructurales en la fase inicial del programa. En este sentido, se incluyeron metas específicas y en algunos casos cualitativas para la privatización y reestructuración de empresas públicas, transferencia de competencias--especialmente en educación y salud--a los Gobiernos regionales y locales, inicio de la reestructuración del sistema de seguridad social y fortalecimiento del sistema financiero. Asimismo, se inició un programa de restructuración del Gobierno Central.

Como parte del proceso de reforma del sistema de seguridad social, se consideró la conveniencia de separar el fondo de pensiones del sistema de salud, mediante la transferencia de los hospitales del IVSS al Ministerio de Sanidad y a los gobiernos regionales y locales. Para fortalecer la capacidad financiera del IVSS se consideraron algunas medidas, incluyendo el aumento de las transferencias desde el Gobierno Central, el apoyo del SENIAT a la gestión de recaudación y la introducción de algunas modificaciones en la legislación, específicamente el incremento del tope de contribución y del período mínimo de cotización requerido para optar a la pensión.

El Gobierno consideró importante iniciar la reestructuración de empresas públicas, especialmente las del sector eléctrico y las del hierro y aluminio, para su privatización en 1997. En el programa se incluyó la reestructuración de CADAFE y la cancelación de sus atrasos de deuda externa (US$ 233 millones, Diciembre de 1995), mediante aportes del FIV y de la República. También se consideró la eliminación de la deuda entre empresas del sector público--especialmente la de las empresas de agua potable con las empresas de electricidad--y la elaboración de un marco regulatorio del sector eléctrico para facilitar su privatización.

Con el objeto de mejorar la posición financiera de las empresas de servicios públicos, el programa incluyó aumentos de las tarifas de agua, electricidad y Metro. Las tarifas de agua potable fueron aumentadas en 30% durante el primer trimestre y se consideró la posibilidad de aumentos adicionales en el transcurso del año. Para el sector eléctrico, el aumento de las tarifas se estableció en 40-50% a partir de Mayo de 1996, para compensar los rezagos incurridos durante 1995, con un ajuste posterior correspondiente a los incrementos de costos durante 1996. Las tarifas del Metro aumentaron 65-85% en el primer trimestre con un ajuste adicional previsto para el segundo semestre del año.

En el diseño del programa, el Gobierno reiteró su compromiso de vender el 49% de las acciones de la CANTV y de privatizar los activos nacionalizados durante la crisis financiera, especialmente los bancos. La debilidad que aún presentaba el sistema bancario a comienzos de 1996, hicieron pensar en la necesidad de intensificar el monitoreo de los bancos, crear un Fondo de Contingencia para asistir a los bancos con problemas y modificar los criterios de clasificación de la cartera de préstamos de las instituciones. Montos específicos fueron contemplados para asistencia al sistema y para la cancelación de la deuda de FOGADE con los bancos receptores de los depósitos migrados desde los bancos cerrados durante la crisis (135 millardos de bolívares, 0,5% del PIB). En Mayo, el Congreso aprobó la emisión de deuda pública interna por 200 millardos de bolívares para dotar a FOGADE con los recursos necesarios. La creación del Fondo de Contigencia (o de capitalización) para el sistema bancario fue aprobado por el FMI y otros organismos multilaterales.

Cuadro 1

Metas del programa de la Agenda Venezuela 1996

			1996
		30-Jun		30-Sep	30-Dic
Meta 1: Requerimientos acumulados de financiamiento (MMMBs)
	sector público 1/	200		65	465
	Gobierno Central	-30		-90	235
Meta 2: Gasto del Cobierno Central Acumulado (MMMBs)		900		1930	3150
Meta 3: Cambio en Activos Domésticos Netos del BCV (MMMBs)		-95		-355	-290
Meta 4: Cambio en Reservas Internacionales Netas del BCV (MMUS$) 2/		350		965	1260
Meta 5: Eliminación de atrasos de la deuda
	Externa (MMUS$)	0		330	750
	Interna (MMMBs)	0		190	250
Meta 6: Nueva deuda externa del SPNF plazo mayor al año (MMUS$)
	Total (Acumulado)	2200		2500	3300
	Con maduración entre 1 y 5 años (Acumulado)	500		700	900
	Total excluyendo PDVSA (Acumulado)	1200		1500	2300
	Con maduración entre 1 y 5 años excluyendo PDVSA (Acumulado)	300		400	400
Meta 7: Stock de deuda a corto plazo del SPNF (MMUS$)
	Total SPNF (Acumulado)	700		800	900
	Excluyendo PDVSA (Acumulado)	100		200	200
Meta Indicativa: Pagos Acumulados de PDVSA a Tesorería (MMBs)		950		1740	2580
Meta Indicativa: Cambios Acum. depósitos de PDVSA en el BCV (MMBs)		11		88	170
BASELINE (cifras acumuladas)
Ingresos externos por privatización (MMUS$)		0		0	1000
Desembolsos de los préstamos de reforma al sector financiero (MMUS$)		0		200	400
Disminución de los activos externos del FIV (MMUS$)		430		495	540
Cronograma de amortización de deuda externa (MMUS$)		342		755	1420
Asistencia neta a los bancos (MMBs)		0		64	133
Fondo de contingencia del sistema financiero (MMBs)		0		99	260
Precio promedio de exportación de petróleo (US$/Bbl)		15.3		12.8	13.4
Volumen promedio de exportación (MMBbl/día)		2799		2800	2766

1/ Incluye el balance operativo del BCV.

2/ Incluye la cartera de activos del FIV manejada por el BCV.

Criterios de desempeño

En los criterios de desempeño acordados en las conversaciones con el FMI, se especificaron metas operativas trimestrales sobre un conjunto de variables (Cuadro 1). Para la implementación y el seguimiento de una política fiscal restrictiva, se establecieron metas al gasto sin intereses del Gobierno Central, al déficit subyacente del Gobierno Central y al déficit subyacente del Sector Público Consolidado. Igualmente, para normalizar las relaciones con los acreedores y disminuir el riesgo país, se especificó un cronograma de eliminación de atrasos de deuda del Gobierno Central y los entes descentralizados. También se definieron límites a la contratación de deuda externa del sector público y al stock de deuda de corto plazo del sector público. Con el fin de facilitar el control de la política monetaria y de la posición de reservas internacionales se incluyeron metas para la variación de reservas internacionales durante el período y para la variación de los activos domésticos netos del BCV.

En el diseño de las metas se tomaron en cuenta algunos aspectos particulares de la economía venezolana, como su exposición a la volatilidad del mercado petrolero y algunas restricciones institucionales sobre el gasto del Gobierno Central. En Venezuela, las cuentas del Gobierno Central y el saldo en cuenta corriente dependen fundamentalmente de la actividad petrolera, la cual aporta más de la mitad de los ingresos fiscales y alrededor del 75% de las exportaciones totales. Como resultado, la evolución los precios del petróleo puede originar importantes fluctuaciones sobre el déficit fiscal, la posición de activos externos y la oferta de dinero. Tomando en cuenta estos elementos y a objeto de ejercer mayor control sobre la ejecución del programa, se incluyeron metas indicativas para la contribución fiscal de PDVSA y para la variación de las cuentas de PDVSA en el BCV.

Cuadro 2

Principales ajustes a las metas

Evento exógeno	Metas a ajustar	Tipo de ajuste
Aumento de los precios del petróleo por encima de lo previsto	Gasto sin intereses del Gobierno Central	Se imponen límites al incremento del gasto del Gobierno Central
	Requerimiento de financiamiento del Gobierno Central y del sector público	Disminuyen los requerimientos de financiamiento permitidos para el Gobierno Central y el sector público
	Ahorro del Gobierno Central y del sector público	Aumenta el requerimiento de ahorro del Gobierno Central y del sector público y los saldos exigidos a las cuentas de Tesorería y PDVSA en el BCV
	Reservas internacionales	Aumenta el requerimiento de acumulación de reservas
Privatizaciones por encima de lo previsto. Asistencia al sistema financiero por encima de lo previsto. Desembolsos externos por encima de lo previsto. Eliminación de atrasos de deuda por debajo de lo previsto. Endeudamiento de mediano y largo plazo del BCV por encima de lo previsto.	Reservas internacionales	Aumenta el requerimiento de acumulación de reservas

Otro aspecto legal-institucional considerado para la especificación de las metas fue el "Situado Constitucional". En Venezuela, el marco legal establece que el Gobierno Central destine el 20% de sus ingresos ordinarios a transferencias hacia los estados y municipios. Esto introduce una importante rigidez al gasto público que fue tomada en cuenta para la elaboración del programa.

En el diseño del programa se consideró la posibilidad de que durante su ejecución se presentaran eventos no previstos que afectaran el cumplimiento de los objetivos. Para ejercer un mejor control, se especificaron ajustes a las metas en función de posibles desviaciones respecto a un escenario base. En el escenario se incluyeron estimaciones trimestrales para los precios del petroleo, ingresos por exportaciones petroleras, ingresos por privatizaciones, desembolsos para la reforma del sector financiero, saldo de activos externos del FIV, gasto en el Fondo de Contingencia bancario, eliminación de atrasos de la deuda del sector público y saldo de pasivos externos de mediano y largo plazo del BCV.

En los criterios para el ajuste de las metas se estableció que un aumento de los precios de la canasta petrolera por encima de lo programado impusiera límites al crecimiento del gasto sin intereses del Gobierno Central y metas más estrictas para el déficit subyacente del Gobierno Central y del sector público. Estos ajustes se incluyeron para evitar que un posible aumento de los precios del petróleo originara una expansión no deseada del gasto público. Siguiendo un criterio similar, se estableció que la meta de acumulación de reservas internacionales se ajustara hacia arriba y la meta de activos domésticos netos del BCV hacia abajo, ante un aumento de los precios del petróleo aumentan por encima de lo programado. La meta de reservas internacionales y la meta de activos domésticos netos del BCV también se ajustan por desviaciones de los desembolsos de los préstamos para la reforma del sector financiero, gasto del Fondo de Contingencia Bancario, activos externos del FIV, pasivos del BCV y eliminación de atrasos de la deuda. Una descripción más detallada de estos ajustes se presenta en el Cuadro 2. Aunque implícitamente fue considerada la evolución de los pasivos no monetarios del BCV, el programa no previó mecanismos de ajuste automático para las metas indicativas de pagos de PDVSA a Tesorería ni para las variaciones acumuladas de los depósitos del PDVSA y Tesorería en el BCV.