Política ambiental
en Venezuela
Traducido de: Market Based Instruments for Environmental
Policy in Latin American and the Caribbean - Lessons from Eleven Countries.
El informe fue preparado por un equipo dirigido
por Richard Huber e integrado por Jack Ruitenbeek y Ronaldo Seroa da Motta.
En Venezuela la política ambiental se caracteriza
por la aplicación de controles directos; cualquier experiencia en
instrumentos económicos es escasa y aislada. Como consecuencia,
la gestión de la contaminación y los recursos naturales se
apoya en el cumplimiento de una extensa y compleja legislación. La
contabilización de los costos ambientales y políticas de fijación
de precios de los recursos naturales no han sido desarrollados dentro del
actual sistema de mercado. Según la teoría económica
de política ambiental, instrumentos de mercado pueden conducir a
que se logren objetivos sociales ambientales y eficiencia económica.
Otra ventaja de los mecanismos tales como los cargos por emisión
es que permiten la obtención de ingresos para el control de la contaminación.
Con el fin de evaluar los incentivos de mercado que
existen como instrumentos de política ambiental en Venezuela, se
llevó a cabo un estudio (Economic Instruments for Environmental Management
Country Background Study: Venezuela, noviembre, 1996) que analizó
el actual marco legal e institucional relacionado con la política
ambiental en Venezuela. Por otro lado, la evaluación macroeconómica,
social y sectorial de la gestión ambiental a través de los
instrumentos microeconómicos es de enorme importancia para Venezuela,
dadas los actuales problemas sociales y económicos que atraviesa
el país.
Areas de Alta Prioridad para la Gestión
Ambiental
El patrón de desarrollo de explotación
petrolera y las políticas de sustitución de importaciones
que le país ha seguido durante las últimas décadas
ha afectado seriamente las condiciones del medio ambiente. Particularmente,
el esquema de sustitución de importaciones creó industrias
manufactureras livianas altamente dependientes de tecnología extranjera
y recursos naturales primarios. Como consecuencia, la actividad industrial
no se ajusta a la disponibilidad de recursos naturales y se inclina a generar
cantidades excesivas de desechos. Los factores económicos antes mencionados
han también significado un alto crecimiento urbano, geográficamente
concentrado en la zona norte-centro del país, ocasionando un impacto
sobre la calidad del aire, suelos y aguas.
Los problemas ambientales urbanos que a continuación
se presentan han sido identificados como las áreas de gestión
ambiental de mayor prioridad, de acuerdo al impacto ecológico y económico
ocasionado:
Subsidios a la energía: El control interno
de los precios de la gasolina genera un alto nivel de consumo del combustible.
En septiembre de 1995, la gasolina de 87 octanos era vendida localmente
a un 27% del precio de su valor internacional (precio FOB). La gasolina
de 95 octanos fue ajustada a 65% del precio de la gasolina internacional.
No obstante, el problema mas grave relacionado con la producción
de gasolina es la simultánea existencia de gasolina sin plomo, la
cual alcanza de stándares ambientales internacionales y es exportada
por la industria, y gasolina con plomo la cual es utilizada para suplir
el mercado interno. La industria en manos del gobierno argumenta que el
deterioro financiero experimentado en el mercado doméstico representa
el obstáculo que impide se mejore la calidad de la gasolina dentro
del país. Mediciones hechas en el área metropolitana de Caracas,
y otras importantes ciudades del país, presentan elevadas concentraciones
de plomo en el aire.
Calidad del Agua: Para analizar el aspecto de calidad
del agua el estudio se centró en el caso del Lago de Valencia. La
cuenca del Lago de Valencia comprende importantes zonas urbanas e industriales
(reuniendo un 60% de la actividad manufacturera privada ). El impacto ecológico
de la cuenca y las ciudades de Valencia y Maracay is considerable. Desde
1985 el área ha sido sujeta a un Programa Integral de Saneamiento
Ambiental., parcialmente financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo.
Dentro del programa de saneamiento un cuerpo de leyes regula la actividad
industrial, utilizando estándares de calidad de agua de los afluentes
que son descargados en el Lago. El área también cuenta con
una estructura descentralizada de las autoridades ambientales, y la presencia
de ONGs. El cumplimento de los estándares ha sido problemático,
aun cuando la mayoría cuenta con plantas de tratamiento.
Desechos peligrosos: Un problema crítico derivado
de las operaciones del sector petrolero, metalúrgico, y manufacturero
ha sido el manejo de los desechos peligrosos. El país no cuenta con
ningún tipo relleno sanitario para material tóxico, y los
rellenos sanitarios convencionales son escasos. Por ello, las sustancias
peligrosas tienen que ser almacenadas en contenedores de concreto de gran
tamaño, los cuales son costosas y difíciles de vigilar.
Marco Legal e Institucional - Instrumentos Económicos
y de Control
La política ambiental en Venezuela registra
un cambio considerable en las últimas dos décadas, pasando
de intentos conservacionistas a el uso racional de los recursos naturales
como parte de políticas de desarrollo del gobierno. Los objetivos
ambientales y las estrategias políticas son mas independientes desde
que se elaboró el Sexto Plan de la Nación (1990)., el cual
incluye la posibilidad de emplear impuestos piguvianos para la gestión
ambiental.
A nivel de gobierno central la autoridad es el Ministerio
del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (MARNR), el cual fue creado
en 1976. El principal curso de acción del Ministerio del Ambiente
ha sido la provisión de fondos públicos para obras de saneamiento.
De esta manera, la gestión ambiental conjunta que incorpora a empresas
privadas y ONGs no recibe recursos humanos y financieros suficientes. La
organización del Ministerio ha evolucionado desde una estructura
centralizada hasta una estructura horizontalmente dispuesta, en la cual
cada área de problema ambiental específico tiene una división
correspondiente dentro del Ministerio. Algunas de las divisiones más
importantes dentro de la actual organización del Ministerio son:
conservación de cuencas, calidad del aire, y educación ambiental.
Sin embargo, estas divisiones nos son financieramente independientes y el
presupuesto total del Ministerio depende del tesoro público nacional.
Los factores antes mencionados son de suma importancia al discutirse y analizarse
la factibilidad que tiene la aplicación de instrumentos de mercado
como mecanismos de gestión ambiental en Venezuela.
El marco legal ambiental en Venezuela es considerado
muy avanzado en términos de sus normas ambientales y de su alcance.
Sin embargo, varios autores señalan el hecho que otorga un excesivo
poder discrecional y asigna responsabilidades que se superponen entre diversas
entidades. En algunos casos los Ministerios de Energía y Defensa
comparten la responsabilidad de hacer cumplir las regulaciones ambientales
con el Ministerio del Ambiente. Igualmente, los Ministerios de Agricultura
y Salud Pública participan en la formulación de normas ambientales.
Algunas normas ambientales son fijadas a niveles excesivamente altos como
para ser cumplidas o no toman en cuanta las condiciones y características
particulares de los ecosistemas en cuestión. Los principales instrumentos
legales que abordan aspectos relativos a la calidad ambiental son la Ley
Orgánica del Ambiente (1976) y la Ley Penal del Ambiente (1992).
Este último instrumento define crímenes y sanciones ambientales
(multas y arresto). Al igual que la experiencia en otros países latinoamericanos
con políticas ambientales basadas en instrumentos de comando y control,
la aplicación y el cumplimiento de las mismas ha sido sumamente problemática.
Dentro de un sistema de controles directos como el que actualmente existe,
no se garantiza el óptimo aprovechamiento y asignación de
los recursos naturales.
A nivel local, las agencias regionales especiales
asumen un papel cada vez más importantes en la tarea de hacer cumplir
las normas, en los programas de saneamiento, y en el desarrollo de la educación
ambiental. Los municipios son directamente responsables de la gestión
de los desechos sólidos. Durante el decenio de 1990 estas instituciones
se han estado fortaleciendo política y financieramente. Los municipios
tienen el derecho, dentro de su jurisdicción, de cobrar sus propios
impuestos y ejercer el control sobre los establecimientos comerciales, industriales,
y agrícolas. Las asociaciones vecinales están representadas
a nivel municipal. De ahí que el gobierno municipal es una instancia
con gran potencialidad para llevar a cabo programas de monitoreo y gestión
ambiental con respecto a la calidad del aire, del agua, y del suelo.
Como se mencionó en párrafos anteriores,
en la gestión ambiental en Venezuela ha predominado un esquema de
comando y control. Además de las normas, las cuales se hacen cumplir
mediante multas y demandas por perjuicios ambientales; restricciones sobre
la utilización de tierras son ejercidas para proteger bosques, cuencas,
y otros ecosistemas. Actualmente también se está empleando
el otorgamiento de licencias como instrumento para la gestión ambiental.
Es importante resaltar que los instrumentos de mercado per se no
han sido considerados, aunque existen algunas experiencias que han considerado
instrumentos económicos o contabilizado los costos ambientales de
la degradación ambiental. Algunos de estos instrumentos implícitamente
reconocen los problemas ambientales como una externalidad, aún cuando
ninguno de los costos ambientales son considerados en el sistema de precio
al momento de aplicar un determinado instrumento:
Incentivos Fiscales:
La exoneración de impuestos corporativos fue implantada durante las
décadas de 1970 y 1980, para ser luego derogada en 1991 por reformas
a la ley de Impuestos Empresariales. El propósito había sido
el compensar a aquellos que invirtieran en equipos, tecnologías o
infraestructura destinada al mejoramiento o a la conservación del
medio ambiente. La exoneración fue hasta de 15% durante 5 años.
Este instrumento no produjo mejoras en la asignación de recursos
y pudo haber generado una excesiva inversión de capital en sistemas
de abatimiento de la contaminación.
Sistemas de Tarifas Industriales basadas en Volumen
de Desechos Sólidos:
El propósito
de este instrumento es la recuperación de los costos del sistema
municipal de recolección y disposición final de los desechos
sólidos. Ha sido implementado con relativo éxito en la región
Nor-central y en el estado Zulia. Los principales problemas enfrentados
son la escasez de rellenos sanitarios y dificultades de monitoreo. Las tarifas
cobradas por la disposición final de los desechos sólidos
son importantes en los costos operacionales de ciertas industrias que innovan
para reducir la producción de desechos sólidos.
Compensación Financiera Debido a la Explotación
de los Recursos Naturales: Tradicionalmente,
esto ocurre en la economía venezolana dentro del régimen de
concesión para la explotación petrolera. El objetivo general
de este instrumento es estimular la utilización racional de los recursos.
Las regalías, junto con los ingresos de los impuestos al sector petrolero,
constituyen la principal fuente de ingresos para el gobierno.
Impuestos a la Deforestación: Los impuestos para la reposición de los bosques nacionales
son pagados por los usuarios que no efectúan actividades de reforestación
a fin de financiar proyectos públicos de reforestación. Los
impuestos a la deforestación no han sido efectivos porque el nivel
del impuesto no corresponde al costo marginal de la reforestación.
Incentivos sobre la Demanda Final: Entre estos se incluyen las prácticas de gestión
ambiental auto-impuestas de acuerdo a las normas internacionales y a la
imagen corporativa doméstica.
Reciclaje: Los sistemas
de depósito-devolución han sido muy efectivos en el reciclaje
de vidrio. El reciclaje de latas de aluminio y de papel está aumentando
considerablemente.
Los Instrumentos de Mercado como Instrumentos de Política
Ambiental dentro de la Economía Venezolana
El factor más importante a ser considerado
cuando se evalúan los instrumentos de mercado dentro de la economía
venezolana es el funcionamiento anormal del sistema de mercados en sí
mismo en las actuales circunstancias. Los mercados de bienes industriales
muestran altos niveles de concentración; por lo tanto las ventajas
de los instrumentos de mercado relativas a la asignación eficiente
de recursos no podrían tener lugar. Desde 1994, la política
económica está caracterizada por el intervencionismo incluyendo
el control de precios y un tipo de cambio oficial fijo. Los productos bajo
el control de precios son los productos de consumo básico y los bienes
y servicios proporcionados por los monopolios estatales (electricidad, gasolina
y agua). Los mercados de trabajo también están regulados por
medio del salario mínimo. Las distorsiones ocacionadas por el control
de precios se esparcen sobre múltiples mercados y periódicamente
causan la escasez de algunos artículos alimenticios. Las firmas también
enfrentan restricciones en la compra venta de moneda extranjera limitándose
sus operaciones considerablemente.
Las condiciones macroeconómicas originan un
ambiente en donde se combinan la contracción del producto, las altas
tasas de inflación y la creciente presión tributaria. Consecuentemente
el incremento de la tributación por el uso de instrumentos de mercado
tiene que ser evaluado cuidadosamente en término de sus efectos sobre
el producto y los precios. Sin embargo, considerando la magnitud del déficit
del sector público el papel de los instrumentos de mercado como una
forma de recaudar recursos para la disminución de la contaminación
es de especial importancia. Otro de los elementos prevalecientes que caracterizan
a la economía venezolana de la década de los noventa son los
altos niveles de incertidumbre respecto a las políticas de gobierno.
La incertidumbre complica el análisis de estos instrumentos. Por
lo tanto, a nivel general, los beneficios teóricos de no tendrían
lugar, necesariamente, bajo el contexto descrito a excepción de aquellos
instrumentos económicos que permiten la recaudación de recursos
para la disminución de la contaminación.
A pesar de los efectos ambiguos de los instrumentos
económicos sobre la eficiencia económica en la asignación
de bienes ambientales bajo una situación de control de precios y
en un contexto de inestabilidad macroeconómica y distorsiones de
mercado, sin embargo, la implementación de algunos instrumentos de
mercado a nivel local o regional tienen las siguientes ventajas:
· estimulan acciones
costo-efectivas en la disminución de la contaminación
· aumenta la conciencia
de los consumidores
· proporciona, a
las autoridades locales a cargo de problemas específicos, los recursos
necesarios para planes de gestión ambiental
Específicamente en el contexto del programa
de saneamiento del Lago de Valencia la autoridad regional de la cuenca monitorea
los afluentes que podrían estar sujetos a cargos por contaminación.
Los impuestos municipales - pagados por las firmas dos veces al año
como un porcentaje de las ventas - crean incentivos para el control de la
contaminación y el uso de tecnologías más limpias y,
también podrían implementarse.
Al nivel nacional, la educación ambiental,
el etiquetado ecológico y los bonos de desempeño bajo la supervisión
del Ministerio del Ambiente pueden tener efecto tanto en la oferta de los
bienes como en la demanda final.
Recomendaciones Generales para la Gestión
Ambiental
· Eliminación
progresiva de los subsidios de energía
· Precios reales
para el agua
· Construcción
y gestión de rellenos sanitarios para desechos tóxicos y sólidos
· Revisión
de las normas actuales sobre calidad de agua y aire
· Extender la descentralización
del Ministerio del Ambiente a nivel regional | 
