Un Programa Activo 1997-1998
Oficina de Programación y Análisis
Macroeconómico
Julio 1997
INDICE
Introducción
1. Consideraciones macroeconómicas
1.1 Aspectos fiscales y monetarios
1.2 Esterilización del excedente petrolero
1.3 Regularización de la deuda del fisco con el BCV
1.4 Esquema de pago de deuda de FOGADE al BCV y de capitalización
de FOGADE
1.5 Liberalización del crédito agrícola
2. Política de ingresos
2.1 Acuerdos salariales
2.2 Efectos de la modificación parcial de la Ley del Trabajo
2.3 Política de ingresos de 1998
3. Privatización
3.1 Privatizaciones en el sector financiero y de otros activos de FOGADE
3.2 Empresas del acero y aluminio
3.3 Sistema Eléctrico Nueva Esparta
3.4 Acuerdo sobre el uso de los recursos de la privatización
4. Sistema Financiero
4.1 Diseño y ejecución del programa de fortalecimiento
de la supervisión bancaria
4.2 La recapitalización del sistema financiero
5. Liberalización del mercado interno de los combustibles
6. Precios públicos
6.1 Ajuste del precio de la gasolina al 100% FOB
6.2 Ajuste del precio del gas natural
6.3 Ajuste de tarifas eléctricas
6.4 Ajuste de tarifas de agua
6.5 Ajuste de precios de medicamentos
6.6 Ajuste de tarifas del Metro de Caracas
7. Prestaciones y seguridad social
7.1 Prestaciones y pasivos laborales
7.2 Seguridad social
8. Reformas fiscales
8.1 Mejoras en la administración tributaria
- Reformas en la Ley de Impuesto sobre la Renta y en la Ley de Impuesto
a los Activos Empresariales
8.3 Reestructuración del Sector Público
8.4 Fondo para la Estabilización Macroeconómica
8.5 Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas
8.6 Reforma del Sistema de Educación Superior
9. Reestructuración sector eléctrico
9.1 Promulgación nuevo marco regulatorio
9.2 Reestructuración y privatización de CADAFE
10. Deuda externa e interna
11. Sector Social
11.1 Focalización
11.2 Coordinación de los Programas Sociales
11.3 Seguimiento y supervisión
Comentarios finales
Anexo A. Resultado financiero del Gobierno Central y del Sector Público
Consolidado 1997-199
Anexo B. Modelo de inflación
INDICE DE CUADROS
Cuadro 1. Resumen de indicadores económicos
Cuadro 2. Remuneraciones (acordadas) 1996 y 1997 en el Gobierno
Central (Porcentajes de au
Cuadro 3. Indices de capitalización del sistema financiero
Cuadro 4. Tasas de variación de las tarifas eléctricas
promedio
Cuadro 5. Tasas de variación de las tarifas de agua
Cuadro 6. Tarifas del Metro
Cuadro 7. Resumen de los aumentos de recaudación esperados
INDICE DE FIGURAS
Figura 1. Remuneraciones reales del Gobierno Central
Figura 2. Perfil de la inflación
Figura 3. Evolución de la tasa de interés nominal
Figura 4. Evolución de la tasa de interés real
Figura 5. Evolución del tipo de cambio real
UN PROGRAMA ACTIVO
1997-1998
Introducción
Este documento tiene como objeto, presentar los elementos centrales de
un programa activo que podría instrumentar el Gobierno venezolano
dentro del contexto de la Agenda Venezuela, durante el lapso 1997-1998,
como continuación del programa iniciado en abril de 1996. El programa
representa un conjunto de medidas para orientar la economía en una
senda de reducción significativa de la inflación y de recuperación
de un crecimiento estable y sostenible.
En el documento se considera un conjunto amplio de tópicos, relativos
tanto a los aspectos económicos como a las reformas estructurales.
En tal sentido, abarca elementos macroeconómicos, política
de ingresos, proceso de privatización, sistema financiero, proceso
de desregulación, precios públicos, prestaciones sociales,
seguridad social, reformas fiscales, reestructuración del sector
eléctrico, deuda externa y aspectos sociales.
Una idea importante, es la necesidad de que la política macroeconómica
y las reformas estructurales se articulen en un todo coherente para que
el programa tenga resultados positivos.
- Consideraciones macroeconómicas
1.1 Aspectos fiscales y monetarios
En abril de 1997 se cumplió un año de la puesta en práctica
del Programa de Estabilización y Reformas Estructurales, denominado
Agenda Venezuela, orientado a corregir los desequilibrios macroeconómicos,
reducir la inflación e iniciar un conjunto de reformas estructurales
que se consideraron indispensables para estimular un crecimiento estable
de la economía venezolana. El programa contó con la asistencia
del FMI, organismo con el cual se firmó un acuerdo Stand-by en
julio de 1996, el que se aspira renovar hasta diciembre de 1998.
La instrumentación del programa económico, al menos en
su etapa inicial, ha resultado relativamente exitosa. Sin embargo, el desempeño
posterior de la economía dentro de una ruta que permita reducir en
forma significativa la inflación y genere crecimiento estable y sostenido,
depende de que se profundice el proceso de estabilización y del impulso
que se pueda dar a las reformas estructurales, las cuales deberían
jugar un papel central durante 1997-98.
En el diseño del programa económico, iniciado en abril
de 1996, se atribuyó un rol preponderante a los desajustes de las
finanzas públicas en la generación de los desequilibrios macroeconómicos,
y esta consideración sigue siendo un elemento central de una política
económica activa para el período 1997-98. En 1996 los balances
financieros tanto del Sector Público Restringido como del Gobierno
Central presentaron una recuperación considerable(1),
y aunque parte importante de estos resultados favorables puede atribuirse
a la devaluación del tipo de cambio y al shock petrolero positivo,
es clara la importancia que tuvo la política de disciplina fiscal.
Sin embargo, al analizar indicadores no sólo de la posición
fiscal sino de la fuerza, o viabilidad intertemporal del fisco, se evidencia
la necesidad de consolidar el ajuste fiscal (y del Sector Público)
hasta ahora realizado.
Para alcanzar los objetivos señalados, en el lapso 1997-98, y
una posición relativamente holgada en el sector externo, sin apreciación
excesiva del tipo de cambio real, se requiere cumplir con333 un conjunto
de condiciones importantes. Básicamente, mantener disciplina fiscal
y en la gestión financiera del Sector Público, aplicar una
política monetaria relativamente restrictiva e impulsar con decisión
reformas estructurales compatibles con la política económica.
Para el caso específico de reformas en el área laboral, es
importante que en su diseño los costos fiscales resultantes sean
intertemporalmente soportables.
La lógica de esta posición, que coloca el énfasis
en el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos y en el impulso
a reformas estructurales adecuadas, se basa tanto en consideraciones sobre
aspectos estructurales de la economía como en características
de la coyuntura. En el primer tipo de consideraciones, destacan la inestabilidad
o volatilidad que ha presentado la economía venezolana en las últimas
décadas y su vulnerabilidad a shocks, especialmente externos.
Este tipo de problemas resalta la importancia de mantener la disciplina
fiscal (y del Sector Público en general) y la necesidad de emprender
las reformas estructurales adecuadas si se desea obtener un crecimiento
sostenido con baja inflación. En el corto plazo, la alta inflación,
todavía presente, indica que tiene poco sentido intentar estimular
el crecimiento con base a inyecciones nominales desproporcionadas, ya bien
sean de carácter fiscal o monetario. En este contexto, las políticas
expansivas excesivas tienden a perpetuar el clima inflacionario, con poca
incidencia en el área real, pudiendo además generar problemas
en el sector externo(2).
La instrumentación de una política económica que
otorgue prioridad al proceso de estabilización e impulse las reformas
estructurales bien diseñadas, ha encontrado resistencias importantes
en el entorno político nacional. Existen dificultades para contener
el crecimiento del gasto nominal del Gobierno Central y del resto del Sector
Público, las cuales se manifiestan entre otros ámbitos en
el Congreso de la República, resistencias a aumentar el ingreso no
petrolero y, en resumen, a compatibilizar la posición fiscal con
un objetivo anti-inflacionario significativo. Asimismo, existen problemas
para hacer compatibles las reformas del mercado laboral y de la administración
pública con una política fiscal apropiada, e igualmente pueden
existir algunas resistencias al proceso de privatización. En general,
estas u otras dificultades podrían incrementarse a medida que se
acerque el proceso electoral. Por ello estimamos que se requieren serios
esfuerzos para superarlas y relanzar con fuerza los propósitos de
la Agenda Venezuela.
En 1997, las presiones salariales sobre el gasto fiscal, serán
superiores a las inicialmente estimadas. Estas estuvieron motivadas en buena
medida por el descenso que han mostrado los "salarios"(3)
reales del Gobierno Central durante los últimos años, tal
como lo indica la Figura 1.
En virtud de que esta situación era conocida, se había
anticipado que en 1997 deberían ajustarse los salarios nominales
de modo tal que dicho ajuste permitiese iniciar la recuperación de
los salarios reales. Sin embargo, el estímulo de factores políticos
y aspectos institucionales (grado de sindicalización de la fuerza
laboral en el Sector Público y "tradiciones") impulsaron
el crecimiento del gasto fiscal corriente más allá de lo programado
al inicio de la Agenda Venezuela. Asimismo, el costo de los acuerdos
definitivos de la reforma del mercado laboral que sancionó el Congreso
de la República es superior a lo previamente considerado(4).
En consecuencia, la política económica de 1997-98 debe ajustar
las metas y objetivos inicialmente diseñados para hacerlos compatibles
con las características de la nueva situación, donde se ha
dado importancia al impulso de las reformas estructurales y la necesidad
de conseguir los acuerdos políticos necesarios para que estas puedan
instrumentarse.
Ver Figura 1
Remuneraciones reales del Gobierno Central
Los resultados financieros tanto del Gobierno Central como del Sector
Público Consolidado Restringido "base caja", consistentes
con un programa activo para el bienio 1997-98, se muestran en el Anexo A.
De estos, los correspondientes al primer semestre de 1997 pueden considerarse
como ingresos y gastos efectivos (aunque preliminares), y los trimestres
restantes como estimaciones.
Los supuestos y aspectos macroeconómicos consistentes con las
estimaciones fiscales se muestran en el Cuadro 1. Entre los supuestos macroeconómicos
destacan el precio del barril de petróleo, el cual está estimado
en US$ 15/bl en términos nominales tanto en 1997 como en 1998, y
un supuesto de exportación relativamente conservador.
La política fiscal y del resto del Sector Público puede
considerarse como una política de disciplina, consistente con el
objetivo de reducir significativamente la inflación, alcanzar un
crecimiento sostenible del producto y mantener una posición externa
holgada; todo ello enmarcado en el contexto de los acuerdos salariales a
los que llegó el Gobierno en 1997, y los potenciales costos fiscales
de la modificación parcial de la Ley del Trabajo y de la reforma
de la seguridad social.
En términos globales se estima que la posición fiscal global
del Gobierno Central en este escenario activo podría presentar un
superávit de 3,3% en 1997 y prácticamente una posición
de equilibrio en 1998.
Cuadro 1
Resumen de indicadores macroeconómicos
1997-1998
| Concepto |
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| Area real y de precios |
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| Tasa de variación del PIB (%) |
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| Petrolero |
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| No petrolero |
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| Producto Interno Bruto nominal (MMM Bs.) |
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| Tasa de inflación IPC - promedio - (%) |
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| Tasa de inflación IPC - puntual - (%) |
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| Tipo de cambio nominal promedio (Bs./US$) |
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| Precio barril de petróleo en dólares (US$/b.) |
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| Area fiscal |
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| Ingresos del Gobierno Central (%PIB) |
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| Gastos del Gobierno Central (%PIB) |
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| Ingresos del Gobierno Central (MMM Bs.) |
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| Gastos del Gobierno Central (MMM Bs.) |
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| Tasa de variación del Gasto del Gobierno Central (%) |
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| Déf(-)/sup. global del Gobierno Central (%PIB) |
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| Déf(-)/sup. subyacente no petrolero del Gobierno Central
(%PIB) |
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| Ingresos del Sector Público Consolidado (%PIB) |
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| Gastos del Sector Público Consolidado (%PIB) |
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| Ingresos del Sector Público Consolidado (MMM Bs.) |
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| Gastos del Sector Público Consolidado (MMM Bs.) |
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| Déf(-)/sup. global del Sector Público Consolidado
(%PIB) |
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| Déf(-)/sup. subyacente no petrolero del Sector Público
Consolidado (%PIB) |
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| Déf(-)/sup. subyacente no petrolero sin pasivos laborales
del SPC (%PIB) |
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| Area monetaria |
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| Dinero Base (MMM Bs.) |
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| Variación Dinero Base (%) |
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| M2 (MMM Bs.) |
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| Variación M2 (%) |
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| Variación M2 real (%) |
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| K -multiplicador- |
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| Saldo bonos BCV (MMM Bs.) 1/ |
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| Tasa de interés activa |
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| Tasa de interés pasiva (DPF-90 días) |
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| Tasa de interés TEMC |
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| Area externa |
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| Exportaciones petroleras (MBD) |
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| Cuenta corriente (MMM US$) |
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| Cuenta capital (MMM US$) |
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| Variación de las RIN Disminución (-) (MMM US$) |
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1/Este concepto incorpora los Títulos del Gobierno entregados
al BCV, por lo que para obtener el monto específico de los Bonos
del BCV, de este monto se descontarían las colocaciones de Títulos
del Gobierno entregados al BCV y utilizados en operaciones de mercado abierto.
En el Gobierno Central, la posición fiscal que se presenta para
1997-98 significaría un esfuerzo importante de consolidación
del ajuste. Desde el lado de los ingresos, se plantean reformas administrativas
(en el SENIAT) e institucionales, las cuales podrían mejorar la recaudación
en aproximadamente Bs. 533 millardos en 1998. Del lado de los gastos, el
programa considera un aumento nominal del 50% en 1997 y del 25% en 1998
consistente con el objetivo anti-inflacionario y el propósito de
recuperar el crecimiento en forma pausada.
El indicador central de la política de ingresos y gastos del Sector
Público Restringido es el déficit subyacente del sector no
petrolero sin pasivos laborales(5), el cual pasó de –9,8%
del PIB en 1994, a –9,4% en 1995, a –7,2% en 1996, se elevaría
ligeramente a –7,85% en 1997 y se reduciría a –6, 39% en
1998. Es decir, existiría una trayectoria donde se refuerza la fortaleza
financiera del sector público no petrolero, aún tomando en
cuenta que el proceso de privatización excluye las Empresas Públicas
no Financieras relacionadas con los sectores del acero y aluminio en 1998,
empresas que por lo general han presentado balances operativos positivos.
En 1997-98, tanto la política fiscal del Gobierno Central como la
política tarifaria y de ingresos y gastos del resto del Sector Público
se conjugarían en el objetivo de lograr una trayectoria donde se
mejora la posición subyacente del sector no petrolero sin pasivos
laborales.
Las tasas de inflación que aparecen en el Cuadro 1 son resultados
endógenos de los ejercicios realizados. Tomando en cuenta estos resultados,
el objetivo podría ser una inflación puntual entre 30-35%
en 1997 y entre 15-18% en 1998(6), lo cual representa reducciones importantes
de la misma. No obstante, durante el bienio el rango de la inflación
estaría todavía dentro de lo que podría denominarse
inflación moderada(7), y es discutible si sería
conveniente un ritmo de deflación más pronunciado. Sin embargo,
existe la impresión de que el componente inercial de la inflación
en Venezuela es importante, por lo que deflaciones abruptas posiblemente
requieren acuerdos para una política de ingresos muy restrictiva,
actualmente inviables, o una recesión relativamente profunda. En
el programa económico se ha optado por una vía de reducción
progresiva de la inflación. Un potencial perfil de la inflación
se muestra en la imagen, y en el Anexo B se presenta un modelo de inflación
intermensual.
Ver Figura 2
Perfil de la inflación
1982-1998
El crecimiento del sector no petrolero, de aproximadamente 2% en 1997
y 3% en 1998, se considera una estimación conservadora que podría
ser mayor. El crecimiento promedio del sector petrolero estaría alrededor
del 7% y, en términos globales, el crecimiento en 1997 estaría
en 3,1% y 4,3% en 1998(8). El programa no tiene como objetivo
una recuperación violenta del nivel de actividad, sino mantener los
equilibrios macroeconómicos, mientras se reduce la inflación
y se obtiene una recuperación pausada y sostenible.
En el sector externo, podría esperarse un comportamiento superavitario
de la Cuenta Corriente, tanto en 1997 como en 1998, y acumulación
moderada de reservas internacionales. En tal sentido, la Cuenta Corriente
tendría un superávit de aproximadamente US$ 1.880 millones
en 1997 y 1.850 millones en 1998, mientras que la acumulación de
reservas internacionales sería de aproximadamente, mil quinientos
millones de dólares en 1997 y mil setecientos millones en 1998.
Con relación a los aspectos monetarios, las estimaciones realizadas
indican que, dadas las características de la política económica
en el área fiscal, la política monetaria consistente con los
objetivos macroeconómicos tendría un carácter restrictivo.
En este sentido, las estimaciones de crecimiento nominal de la base monetaria
serían de aproximadamente 24% durante 1997 y 30% en 1998; mientras
que la liquidez nominal tendría incrementos de alrededor del 36%
durante 1997 y 25% en 1998. En términos reales, se esperaría
el inicio de una moderada monetización, previéndose una expansión
de la liquidez real en torno al 2% en 1997 y de aproximadamente 6% en 1998.
Durante 1998 la política monetaria tiene incorporada una evolución
de los títulos del BCV (TEM) y de los títulos que le entregaría
el Gobierno al BCV decreciente. Las tasas de interés probablemente
tendrían un comportamiento nominal relativamente estable, por lo
que en términos reales hacia finales de 1997, se reduciría
el carácter negativo que han mantenido tornándose positivas
en 1998, como se indica en las Figuras 3 y 4.
Ver Figura 3
Evolución de la tasa de interés nominal
En el área cambiaria, el tipo de cambio nominal debería
comportarse con flexibilidad dentro del régimen de bandas diseñado
por el Banco Central, lo que daría mayor libertad para que el Banco
estableciese objetivos monetarios específicos. Se estima una tasa
de depreciación menor que la tasa de inflación y, en este
sentido el tipo de cambio funcionaría como un ancla nominal de los
precios. Desde el punto de vista de la evolución del tipo de cambio
real, se prevé que el índice bilateral USA/VZLA se aprecie
en 15,3% en 1997 y 5% en 1998, lo cual parece ser consistente con
la evolución del tipo de cambio real de equilibrio interno y externo.
En la Figura 5 se muestra el posible comportamiento del tipo de cambio real
dentro del programa.
Uno de los potenciales peligros de la política económica,
es colocar un peso excesivo en la lucha anti-inflacionaria en el área
cambiaria y monetaria. Si el tipo de cambio nominal tiene un ritmo de depreciación
demasiado bajo, un anclaje excesivo, y no existe disciplina fiscal, se corre
el riesgo de que sea necesario un ajuste cambiario. Es importante destacar
el límite que tiene el uso del tipo de cambio nominal como ancla
de precios, y la necesidad de no permitir que se presenten deterioros en
los equilibrios internos y externos.
Ver Figura 4
Evolución de la tasa de interés real
Ver Figura 5
Evolución del tipo de cambio real
1.2 Esterilización del excedente petrolero
El programa 1997-98 está estimado con base a un precio promedio
del barril de petróleo en el mercado internacional de US$ 15, y con
las exportaciones e ingresos de origen petrolero indicadas en el Cuadro
1. Si existiesen ingresos de origen petrolero superiores a estas estimaciones,
el programa contempla la esterilización de los mismos, tomando en
cuenta el contexto legal existente. La forma para esterilizar los ingresos
petroleros excepcionales dependería de la marcha de las reformas
estructurales, en este caso de la aprobación y forma definitiva del
Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM). De no aprobarse
o de surgir problemas con relación a esta reforma, el Gobierno y
PDVSA podrían esterilizar los ingresos excepcionales por distintos
mecanismos, ya bien en sus respectivas cuentas especiales en el BCV o por
un mecanismo similar al acordado en relación a la tercera ronda petrolera.
Respecto a esta última, se considera conveniente que PDVSA mantenga
en el exterior las divisas de la tercera ronda que no fueron vendidas al
BCV en una cuenta en dólares diferente al fondo rotatorio, mediante
un trust o fideicomiso con rendimiento. Se estima que este año
el ingreso de la tercera ronda podría ser de US$ 2.080 millones,
y se mantendrían en fideicomiso alrededor de US$ 1.350 millones hasta
marzo de 1998.
1.3 Regularización de la deuda del fisco con el BCV
A raíz de las deudas contraídas por la República,
con motivo del régimen de conversión de deuda en inversión,
la Ley Especial que autorizó al Ejecutivo para realizar operaciones
de crédito público destinadas a refinanciar deuda pública
externa de fecha 21/9/90 y bonos de la deuda pública nacional en
moneda extranjera emitidos de conformidad del decreto N° 329 (31/8/94);
el fisco tiene una deuda con el BCV cuyo monto al 31/1/97 era de US$ 3.714,7
millones y de Bs. 110.451,79 millones. Según el acuerdo entre el
Ministerio de Hacienda y el BCV, se regularizarían las relaciones
crediticias entre las partes, se ejecutaría una recomposición
de los activos del BCV, y se colocarían a su disposición instrumentos
o títulos valores emitidos por el Ejecutivo para contribuir a la
política monetaria del Banco en sus operaciones de mercado abierto.
Asimismo, se señala la responsabilidad del Ejecutivo de tomar previsiones
presupuestarias para cancelar al BCV un monto anual no inferior al 0,75%
del PIB nominal. Para 1997 está aprobado un monto en efectivo de
Bs. 150.000 millones para cancelar el exceso entre el monto efectivamente
adeudado y el autorizado, y las deudas denominadas en dólares y bolívares,
así como la entrega de Bs. 450.000 millones en títulos públicos.
Habría que evaluar la posibilidad de mayores aportes, dentro del
esquema del pago de la deuda de FOGADE al BCV y la capitalización
de este organismo.
1.4 Esquema de pago de deuda de FOGADE al BCV y de capitalización
de FOGADE
El BCV conjuntamente con el Ministerio de Hacienda y FOGADE, podrían
evaluar un esquema para la cancelación parcial de las obligaciones
de FOGADE con el BCV en un escenario donde el flujo de caja de FOGADE mejoraría
por la venta de los activos en su poder y la nueva capitalización
de la República. Con ello sería factible reducir en forma
gradual y progresiva la prima que los bancos pagan a FOGADE para garantizar
los depósitos. En este esquema la República emitiría
títulos, los cuales conjuntamente con los bonos de FOGADE se utilizarían
para documentar la deuda de FOGADE con el BCV en condiciones de mercado,
de manera tal que estos, al igual que en el caso de la reestructuración
de la deuda de la República con el BCV, puedan ser utilizados en
las operaciones de mercado abierto por la autoridad monetaria.
1.5 Liberalización del crédito agrícola
A finales de 1996 se redujo el porcentaje de cartera destinada a créditos
agrícolas de 17% a 15%. Esta medida tiene plazo de un año
y sería revisada a finales de 1997 con miras a evaluar la posibilidad
de eliminar este requerimiento. Con relación a la tasa preferencial
para este sector, a comienzos de año se acordó mantenerla
por un plazo de seis meses, hasta junio de 1997.
2. Política de ingresos
Tomando en cuenta que en 1997 los acuerdos salariales del Gobierno con
sus trabajadores estuvieron por encima de los necesarios para una reducción
más rápida de la inflación, en 1998 es necesario definir
con claridad una política de ingresos compatible con los objetivos
del programa. Bajo este contexto, podría plantearse que el crecimiento
nominal de las remuneraciones en el Gobierno durante 1998 se limitase al
efecto de la salarización de los bonos y al pago de las prestaciones
sociales contempladas en la reforma de la Ley Orgánica del Trabajo
(LOT).
2.1 Acuerdos salariales 1997
Los distintos acuerdos del Gobierno con sus trabajadores fueron el resultado
de un proceso conflictivo y complejo, el cual se prolongó por más
de un trimestre. Estos acuerdos se pueden agrupar en seis conjuntos, dependiendo
del tipo de trabajador o funcionario: empleados, obreros, médicos,
educadores, militares y universitarios.
En el Cuadro 2 se presenta un resumen de los acuerdos y efectos de la
reforma parcial de la Ley Orgánica del Trabajo (LOT), donde se aprecian
los porcentajes de incremento (incluyendo salario y bonos) de las remuneraciones
acordadas y de los efectos de la reforma de la LOT. En promedio, el porcentaje
de incremento estaría alrededor del 113%.
Cuadro 2
Remuneraciones acordadas 1996 y 1997 en el Gobierno Central
Porcentajes de aumento
| Concepto |
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| Gobierno Central |
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| Empleados |
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| Obreros |
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| Médicos |
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| Educadores |
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| Militares |
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| Personal Disip |
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| Personal PTJ |
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| Entes Descentralizados |
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| Empleados |
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| Obreros |
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| Médicos |
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| Universidades |
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| Colegios Universitarios |
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| Total |
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2.2 Efectos de la modificación parcial de la Ley del Trabajo
Los acuerdos de la Comisión Tripartita se materializaron el 18
de junio de 1997 en una reforma de la LOT, donde se modifica en forma sustancial
el método de cálculo de las prestaciones sociales. De ahora
en adelante estas se cancelarán en el período corriente y
se eliminan los aspectos retroactivos que tenía el método
anterior. Esta modificación otorgaría mayor flexibilidad al
mercado laboral y reduciría la incertidumbre en las estimaciones
de costos de las empresas.
La reforma de la LOT tiene básicamente dos efectos en los gastos
de remuneraciones del Gobierno Central: en primer lugar, la cancelación
mensual de las nuevas prestaciones, y en segundo lugar la salarización
parcial de los bonos por efecto de la modificación del salario mínimo.
La modificación del salario mínimo urbano, para colocarlo
en Bs. 75.000 mensuales, fue parte del acuerdo de la Comisión Tripartita.
Además, la reforma de la LOT afecta el gasto del Gobierno Central
en transferencias al sector privado, al incluir en estas la cancelación
de parte de los pasivos laborales acumulados y del bono de transferencia.
2.3 Política de ingresos de 1998
La política de ingresos contemplada en el programa implicaría
que no se realizasen aumentos salariales en el Gobierno, sino aquellos que
se deriven de la salarización de los bonos de 1997 y de la cancelación
de las nuevas prestaciones. El efecto fiscal "base caja" de esta
política se expresa en el cuadro del resultado financiero del Gobierno
Central 1998 del Anexo A.
3. Privatización
El proceso de privatización contemplado en el programa incluye
reprivatizaciones en el sector financiero y de activos no bancables de FOGADE,
las empresas de Guayana, específicamente las empresas del acero y
aluminio, privatizaciones en el sector eléctrico y otras privatizaciones
menores.
3.1 Reprivatizaciones en el sector financiero y de otros activos de
Fogade
Según el cronograma de reprivatización de FOGADE se espera
que para el tercer trimestre del año en curso se ejecute la subasta
del Banco Popular, dejando para el cuarto trimestre la subasta del Banco
Andino. El Banco República ya fue reprivatizado.
El resto de los activos de FOGADE, son activos no bancables (hoteles,
edificios, fincas, cartera litigiosa, etc.) a los cuales ya se les ha practicado
el avalúo respectivo por un período de vigencia de seis meses.
Cabe esperar que la liquidación de estos activos se realice durante
el período de vigencia de los avalúos, porque de lo contrario
se incurriría en costos adicionales para FOGADE.
3.2 Empresas del Acero y Aluminio
La cartera de proyectos a privatizar en el sector hierro y acero está
constituida por las empresas FESILVEN, SIDOR y el Proyecto de la Planta
de Tubos sin Costura de SIDOR. La fecha de privatización estimada
de FESILVEN (empresa productora de ferrosilicio) mediante la venta de acciones,
es el segundo semestre de 1997, para lo cual ya se ha realizado la precalificación
de los grupos inversionistas. La privatización de SIDOR se realizaría
en el segundo semestre de 1997. En este caso, la modalidad de la operación
sería la venta de un bloque mayoritario integrado de acciones (70%)
a un consorcio inversionista y el 30% restante sería retenido por
el Estado venezolano para ser vendido a los trabajadores de la empresa y
a industriales venezolanos. El proceso se encuentra en la fase final de
venta. La privatización del Proyecto de la Planta de Tubos sin Costura
se haría mediante la colocación de activos en operación,
bajo el esquema de asociación estratégica para la constitución
de una nueva empresa que llevaría a cabo el proyecto final. Se estima
que esta operación puediese llevarse a cabo durante 1998.
El esquema de privatización para el sector aluminio sería
la venta integrada de las empresas AlCASA/CARBONORCA/VENALUM/BAUXILUM. La
fecha estimada de dicha venta es fines de 1997, para lo cual ya se ha realizado
la precalificación de las empresas interesadas.
Los estudios y actividades que debía realizar el Ejecutivo Nacional
han sido cumplidas por el FIV, tanto en el caso aluminio como del acero.
Ello implica, entre otros elementos, estudios técnicos, auditorías
legales y ambientales, valoraciones, avalúos e inventarios, elaboración
de data room, selección de interesados, redacción y
discusión de contratos de compra venta con sus respectivos anexos,
contratos de suministro de electricidad, gas, concesiones de puerto, etc.
Durante los meses de mayo y junio de 1997 fueron introducidos los contratos
relativos al acero y aluminio al Congreso de la República para su
aprobación. Este constituyó las comisiones de trabajo y se
espera el informe final para septiembre próximo, por lo que las subastas
podrían ejecutarse el último trimestre del año
3.3 Sistema Eléctrico Nueva Esparta
La modalidad de privatización de este proyecto sería la
venta total de los activos de generación, transmisión y distribución
como unidad de negocio estructurada verticalmente. Se estima que la venta
podría realizarse durante el segundo semestre de 1997, a través
de la creación de una empresa que emitiría acciones que serían
colocadas en el mercado nacional de capitales con el siguiente criterio:
control mayoritario para un inversionista estratégico; participación
de los trabajadores entre un 10% y un 20% y; participación ciudadana
entre un 10% y un 20%.
3.4 Acuerdo sobre el uso de los recursos de la privatización
La ley de Privatización contempla que los ingresos netos provenientes
de la transferencia de bienes, empresas o servicios propiedad de la República
sólo podrían ser destinados al pago de capital de la deuda
pública externa o interna. Para ello se creó, en la Tesorería
Nacional, una cuenta separada cuya titularidad corresponde a la República.
En esta cuenta, ingresarían los fondos provenientes de las actividades
de privatización de bienes o servicios de la República, así
como aquellos beneficios, utilidades o rentas que ellos produzcan, los cuales
sólo podrían ser destinados al fin antes mencionado. Sin embargo,
es posible que para dar viabilidad a la privatización de las empresas
de Guayana, se destine una proporción reducida de los recursos de
la privatización a un Fondo de Desarrollo de Guayana.
4. Sistema financiero
4.1 Diseño y ejecución del programa de Fortalecimiento
de la Supervisión Bancaria.
De acuerdo con la Ley de Bancos y otras Instituciones Financieras, todas
las instituciones deben ser inspeccionadas al menos una vez al año,
sin embargo, de existir algún riesgo latente en una determinada institución,
la Superintendencia de Bancos (SUDEBAN) tiene por política hacer
sobre estas instituciones dos inspecciones anuales.
Estas inspecciones concentran su actividad en dos áreas fundamentales:
el análisis de crédito y la gestión de la tesorería.
Sin embargo, el objetivo de SUDEBAN es poder realizar una supervisión
sobre la actividad consolidada de los grupos financieros. Actualmente se
hacen modificaciones al manual de inspecciones bajo la asesoría de
los organismos multilaterales para que además de las áreas
actualmente cubiertas, la inspección arroje información sobre
los accionistas finales, información clave para la supervisión
consolidada por grupo financiero. Para esta última tarea, la SUDEBAN
requiere mejorar el perfil de su personal. Adicionalmente, el apoyo financiero
multilateral para los distintos programas de apoyo a SUDEBAN presenta demoras,
por lo que sería conveniente tomar medidas para acelerar la ejecución
del mismo.
4.2 La recapitalización del sistema financiero
El sistema financiero en su conjunto ha estado evolucionando hacia una
mayor capitalización, lo cual es un elemento positivo en el ambiente
económico. El avance en la solvencia del sistema financiero es aún
más importante en el caso venezolano dada la vulnerabilidad de la
economía a shocks externos, los cuales pueden ser parcialmente
amortiguados por un sistema financiero de amplia solvencia. Al cierre de
mayo de 1997, el sistema financiero en su conjunto mostró niveles
de capitalización que superaron los porcentajes requeridos. En la
relación Patrimonio/Activos Ponderados en Base al Riesgo, para la
cual la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras impone un
mínimo del 8%, la totalidad del sistema financiero registró
un promedio de 17,22%. Asimismo, la relación Patrimonio/Activo Total
arrojó un 13,97%, siendo el nivel mínimo requerido 6%. Para
la banca comercial los referidos índices se ubicaron en 14,15% y
11,97% respectivamente.
En el programa 1997-98 existe la disposición de mantener, conjuntamente
con una supervisión adecuada del sistema, altos índices de
solvencia.
Cuadro 3
Indices de capitalización del sistema financiero
| Categoría |
|
|
|
|
|
Fondos del mercado monetario |
|
| Patrimonio/Activo ponderado en base a riesgo |
|
|
|
|
|
|
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| Patrimonio/Activo total |
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|
|
|
|
5. Liberalización del mercado interno de combustibles
El anteproyecto de Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno
de los Productos Derivados de Hidrocarburos a la Participación de
los Particulares, fue introducido en el Congreso y actualmente se encuentra
en proceso de discusión. Con la aprobación de esta Ley se
espera modificar en forma radical la comercialización de los combustibles
en el mercado interno, promoviendo la eficiencia del mismo, inversiones
importantes y una asignación de recursos adecuada. Al mismo tiempo
se racionalizarían las relaciones de PDVSA con dicho mercado y se
reduciría en forma importante la discrecionalidad política
en la determinación de los precios de los combustibles en el mercado
interno.
Los elementos principales del anteproyecto de Ley son los siguientes:
- Mediante la aprobación de este proyecto de Ley las actividades
relativas al mercado interno de productos derivados de hidrocarburos quedarían
abiertas a la libre competencia y ejercicio por parte de los particulares.
A tales efectos, se entiende por mercado interno todas las actividades
de suministro, transporte, almacenamiento, distribución y expendio
de los productos derivados de los hidrocarburos que se lleven a cabo a
partir de la entrega de productos por las refinerías propiedad de
las empresas operadoras de PDVSA o a partir de la importación de
dichos productos con destino al mercado interno.
- Dentro de este esquema de mercado abierto, el Estado continuaría
manteniendo el control estratégico del suministro a través
de PDVSA, la cual seguiría operando como el suplidor fundamental
de productos refinados para el mercado interno.
- Con el objeto de lograr una transición adecuada del actual sistema
regulado a la fase de apertura, el Ejecutivo Nacional, con base en una
disposición transitoria, durante el período de un año
contado a partir de la fecha de entrada en vigencia de esta Ley, fijaría
los márgenes máximos de comercialización a quienes
ejerzan las actividades de distribución y expendio de gasolina automotor
y de aviación, combustible de aviación turbo-kerosene, gasoil
y gases licuados de petróleo a partir de su adquisición al
mayor en las plantas de distribución, hasta su entrega al consumidor
final.
- Durante un lapso de 180 días contados a partir de la entrada
en vigencia de la Ley, el Ejecutivo Nacional procedería a dictar
el Reglamento de las normas para regular el mercado interno de productos
derivados de hidrocarburos. Este lapso podría prorrogarse por una
sola vez y por un período que no excederá el lapso inicial.
- Al promulgarse la Ley, quedaría derogada la Ley que Reserva
al Estado la Explotación del Mercado Interno de Productos Derivados
de Hidrocarburos; el artículo primero de la Ley Orgánica
que Reserva al Estado la Industria y Comercio de los Hidrocarburos; y otras
disposiciones que puedan presentar colisión con las disposiciones
de esta Ley.
6. Precios públicos
Un aspecto importante del programa 1997-98 es la política precios
públicos. Tomando en cuenta los objetivos de mantener una senda adecuada
en el balance del Sector Público no petrolero, reducir las transferencias
del Gobierno Central a distintas empresas de servicios, mejorar la asignación
de recursos, estimular la oferta y crear las condiciones para el proceso
de privatización o liberalización, el programa 1997-98 considera
ajustes importante el los precios de bienes y servicios públicos,
los cuales han presentado retrasos en el proceso de ajuste de los precios
relativos, y la liberalización de los pocos bienes que todavía
estaban bajo control.
6.1 Ajuste del precio de la gasolina al 100% FOB
En el programa 1997-98 están previstos ajustes de precio de los
combustibles en el mercado interno como uno de los elementos de la política
fiscal y como un aspecto importante en el proceso de apertura del mercado
interno de derivados de hidrocarburos, orientados además a la asignación
eficiente de los recursos. Por consideraciones de viabilidad se tomó
la decisión para que el ajuste del precio de la gasolina (95% FOB
en promedio y 102% FOB puntual a nivel de surtidor) en el mercado doméstico
se llevase a cabo en julio de 1997.
El esquema de precios de combustibles a partir del 31 de julio de 1997
es el siguiente:
El nuevo esquema de precios se basa en aumentos no lineales, en virtud
de que el mayor incremento tuvo lugar en la gasolina de más alto
octanaje y, el menor, en la gasolina de bajo octanaje, por ser ésta
última la que utilizan los sectores de menor poder adquisitivo y
el transporte público. En tal sentido, la gasolina óptima
pasó de 60 Bs./lt. a 80 Bs./lt. lo que significa un incremento del
33,33%, mientras que la gasolina popular pasó de 50Bs./lt. a 60Bs./lt.
(incremento de 20%). Por otra parte, en este esquema de ajuste de precios
no se incrementa el diesel el cual permanece en 48 Bs./lt.
Con este ajuste de precios, el precio promedio ponderado de las gasolinas
pasó de 55 Bs./lt. a 69 Bs./lt., (un aumento del 25,5%) mientras
que el el precio promedio ponderado de gasolinas y diesel pasó de
51,85 Bs./lt. a 62,23 Bs./lt (implica un aumento del 20%).
Para 1998 el esquema de precios que regiría estaría relacionado
con la aprobación de la Ley que desregula el mercado interno de los
combustibles. A objeto de tener un elemento de referencia, de aprobarse
la citada Ley, el precio promedio de los combustibles en el mercado interno
podría estar en torno a los Bs.80/lt durante el período de
transición. Es conveniente señalar que los balances financieros
del Sector Público, en el programa, se estimaron suponiendo que el
precio de los combustibles en el mercado doméstico en 1998 es igual
al de 1997.
6.2 Ajuste del precio del gas natural
Con la Resolución emitida por el Ministerio de Industria y Comercio
conjuntamente con el Ministerio de Energía y Minas en Gaceta Oficial
del 10 de junio de 1997, se determina el modo de cálculo de los esquemas
de tarifas del gas natural que regirán a partir del 1° de julio
de 1997 y a partir del 1° de julio de 1998.
Según esta resolución los precios de venta del gas natural
se fijarán regionalmente, tomado en cuenta los costos de producción,
transporte y distribución necesarios para hacer llegar el producto
a los consumidores. En las regiones del país donde existe suficiente
oferta de gas, se determinarán precios meta en función del
costo marginal de desarrollo a largo plazo, mientras que donde exista una
oferta insuficiente de gas, los precios meta estarán determinados
por la mejor alternativa económica. Los precios meta se alcanzarán
en forma gradual, de acuerdo al esquema que a tal efecto establecerá
oportunamente el Ministerio de Energía y Minas.
El primer paso en este sentido fue la Resolución conjunta emitida
por el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Energía y Minas del
30 de diciembre de 1996, en la cual se estableció un esquema para
alcanzar precios de transición. Esta Resolución da continuidad
al esquema que permitirá alcanzar los precios de transición,
mediante fórmulas de cálculo para determinar los precios de
cada trimestre.
6.3 Ajuste de tarifas eléctricas
En la Resolución emitida por el Ministerio de Energía y
Minas en Gaceta Oficial del 25 de junio de 1997, se detalla el pliego tarifario
que regirá sobre los consumos de energía eléctrica
que se originen a partir de esta fecha durante el resto del año.
Los incrementos tarifarios previstos en la Resolución están
condicionados al mantenimiento y mejora de la calidad del servicio. A su
vez el ajuste previsto incluye una reducción importante del subsidio
cruzado entre el sector residencial y el industrial-comercial.
Con base a este pliego tarifario, se tendría el siguiente esquema
de tarifas eléctricas promedio para 1997:
Cuadro 4
Tasas de variación de las tarifas eléctricas promedio
(porcentaje)
| Empresas |
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| CADAFE |
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| EDELCA |
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| ENELVEN |
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| ENELBAR |
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Como se observa en el Cuadro 6 los mayores incrementos en las tarifas
eléctricas se producirían durante el segundo semestre de 1997,
excepto para el caso de EDELCA. El mayor incremento anual en las tarifas
se registra en CADAFE, mientras que el menor se verifica en la empresa EDELCA.
En la Resolución se muestran las tarifas de las distintas empresas
eléctricas por tipo de usuario. En general, las tarifas establecidas
por la resolución corresponden a períodos de facturación
de treinta (30) días calendario, pero pueden aplicarse a períodos
de facturación distintos tal como lo indica el artículo 3
de la Resolución.
Los precios correspondientes a las tarifas establecidas no incluyen cargos
por intereses de mora y otros, que sean convenidos en los contratos de servicio
que tienen las empresas con sus respectivos clientes. Tampoco incluyen cargos
por incumplimiento por parte del cliente de las condiciones del contrato.
Por tanto, dichos contratos podrán contemplar el cobro de estos cargos,
de acuerdo a la legislación vigente.
Las tarifas que se muestran se calcularon tomando en consideración,
las tasas, impuestos y contribuciones municipales y estadales vigentes para
la fecha de su publicación. Cualquier modificación que se
produzca a partir de esta fecha, dará lugar al correspondiente ajuste
en la facturación a los clientes en forma proporcional a su consumo.
La Resolución también estipula que las empresas eléctricas
pueden ofrecer tarifas opcionales que permitan promover el ahorro energético,
mayor eficiencia, racionalidad en la explotación del sistema u objetivos
de política energética en general, siempre y cuando su aplicación
beneficie al cliente.
Para 1998, podría estimarse un incremento inicial del 10% en enero
y luego ajustes progresivos para finalizar con un incremento anual del 20%.
6.4 Ajuste de tarifas de agua
En términos generales, estaría previsto un incremento global
del 22,8% para el período julio97-diciembre97, mientras que el incremento
anual promedio es del 54%. Asimismo, para el período diciembre97-diciembre98
se prevé un incremento promedio en las tarifas de agua del 30% (ver
Cuadro 8).
Cuadro 5
Tasas de variación de las tarifas de agua
(porcentaje)
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Var% ene97-jun.97 |
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| HIDROANDES |
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| HIDROCAPITAL |
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| HIDROCARIBE |
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| HIDROCENTRO |
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| HIDROCCIDENTE |
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| HIDROFALCON |
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| HIDROLAGO |
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| HIDROLLANOS |
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| HIDROPAEZ |
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| HIDROSUROESTE |
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| TOTAL NACIONAL |
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Fuente: Cálculos propios en base a cifras de HIDROVEN
6.5 Ajuste de precios de medicamentos
La política de precios del sector medicamentos tendría
como principal objetivo preservar la producción nacional de medicinas.
La estrategia contemplaría un ajuste gradual para los rezagos existentes
y la reducción de la incertidumbre, mediante la definición
de una fórmula que tome en cuenta la inflación y la evolución
del tipo de cambio nominal en los cálculos de los costos de producción
El ajuste correspondiente a los rezagos se haría en dos pasos.
El primer paso corresponde a un incremento del 32% para aquellos medicamentos
cuyo precio sea menor o igual a Bs. 3000 y un incremento del 27% para los
medicamentos cuyo precio sea mayor o igual a Bs. 3001. Con estos incrementos
se corregiría parte de los rezagos acumulados en el ajuste precio
de los medicamentos. Con el segundo paso, se terminaría de ajustar
el precio de aquellos medicamentos que no ajustaron el 100% de sus rezagos
en el primer paso.
En el sector medicamentos también se pretende:
- Ampliar el programa de Suministros Médicos (SUMED) a los hospitales
del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (MSAS), del Instituto Venezolano
de los Seguros Sociales (IVSS) y de las gobernaciones, de modo tal que
la población objetivo sea mayor. Además se quiere afiliar
a las farmacias populares y de descuento.
- Estimular la competencia a través de la incorporación
de farmacias instaladas en hipermercados y cadenas, para la venta de medicamentos
con o sin prescripción con un farmacéutico regente.
- Desarrollar y ejecutar, conjuntamente con el MSAS una estrategia de
divulgación y educación en el uso de medicamentos genéricos.
- Fijar las condiciones necesarias (MSAS y Ministerio de Industria y
Comercio conjuntamente) para que los pacientes tengan acceso a unidosis
o dosis convenientes, con el fin de que el paciente limite sus gastos al
mínimo prescrito por el médico.
6.6 Ajuste de tarifas del Metro de Caracas
Como se puede observar en el Cuadro 9, las mayores tasas de variación
se prevén en las tarifas estudiantiles, por el amplio rezago que
ellas tenían. No obstante siguen estando muy por debajo de las tarifas
normales. En el caso de estas últimas cabe resaltar que el mayor
incremento es para las tarifas del Sistema Metro y para los boletos integrados
de rutas urbanas del Sistema Metro-Bus.
Cuadro 6
Tarifas del Metro
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| Sistema Metro |
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| Hasta 4 estaciones |
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| Hasta 8 estaciones |
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| Más de 8 estaciones |
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| Sistema Metro-Bus |
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| Boleto integrado rutas urbanas |
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| Boleto integrado rutas interurbanas |
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| La Paz-Gato Negro-Caribe |
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| Lunes a Viernes |
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| Fines de semana y feriados |
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| Guarenas-Petare |
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| La Rosa-Petare |
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| Los Teques-El Valle |
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| San Antonio-El Valle |
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| Tarifa estudiantil |
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| Sistema Metro |
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| Sistema Transporte Superficial Metro Bus |
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7. Prestaciones y seguridad social
7.1 Prestaciones y pasivos laborales
El problema de los pasivos laborales se origina en el costo que involucra
el efecto de retroactividad sobre las prestaciones del antiguo sistema,
y en la inexistencia de los apartados necesarios para cubrir estos requerimientos
en la administración pública. Se presenta pués, la
necesidad de cubrir la deuda de la Administración Pública
y, además, hacer frente a un pago por transferencia del antiguo al
nuevo sistema, establecido a partir del 18 de junio de 1997.
Las consideraciones y estimaciones que se presentan tienen a continuación,
tienen carácter preliminar y deben ser entendidas como una indicación
de la orientación que en este tema tiene la política económica
del programa.
7.1.1 Monto de los pasivos laborales del Gobierno General
El monto de los pasivos laborales está conformado por dos elementos.
El primer elemento se refiere a las prestaciones legales y los intereses
acumulados, los cuales se determinan a partir del corte de cuenta de cada
trabajador. El segundo elemento es el bono de compensación por transferencia,
equivalente a las prestaciones simples al 31/12/96, con la restricción
de un límite máximo de antigüedad de trece años
y un salario integral máximo de Bs. 300.000 mensuales.
Para las estimaciones se consideró la siguiente información:
- El número de trabajadores y los salarios promedio, obtenido
como resultado entre el número de trabajadores y la nómina
anualizada al 31/12/96 y estimada al 30/06/97, con base en la información
de OCEPRE.
- La estimación de antigüedad promedio de los empleados y
una proporción estimada de la relación entre prestaciones
e intereses acumulados cuya fuente es la Oficina Central de Personal (OCP).
La información de la OCP comprende a un estudio sobre 47 mil casos
de empleados públicos retirados entre 1991 y 1995, que fue actualizada
para permitir determinar la proporción entre intereses sobre prestaciones
y prestaciones simples.
- En las estimaciones se consideró que el actual sistema de prestaciones
implica que el monto correspondiente a prestaciones simples resulta del
producto entre el número de años de servicio y el último
salario integral promedio. La información fuente de OCP permite
determinar los intereses sobre prestaciones al 31/12/96 los cuales deben
ser actualizados al 30/06/97, de acuerdo con la información de la
tasa de interés promedio de los seis principales bancos del país
en los seis primeros meses de 1997, suministrada por el BCV.
El bono de transferencia se estima de manera análoga, pero con
el salario integral promedio del 31/12/96, con la restricción de
un máximo de salario base de Bs.300.000 mensual y un máximo
de trece años. Además esta solo es aplicable a aquellos empleados
que tienen una antigüedad mayor a un año al 31/12/96. La suma
correspondiente a compensación por transferencia, prestaciones sociales
e intereses sobre prestaciones sociales, es el monto de los pasivos laborales,
los cuales alcanzarían al 30/6/97 Bs.3.289.978 millones, aproximadamente
US$ 6.673 millones.
7.1.2 Forma de pago de los pasivos laborales
A continuación se presenta, a título ilustrativo, uno de
los posibles esquemas de pago, ya que todavía no existe una decisión
definitiva al respecto. Durante el primer año del acuerdo (1997)
se considera el pago de hasta Bs. 150.000 correspondiente al bono de transferencia
y parcialmente al resto de los pasivos, bajo la forma de una tercera parte
en efectivo y dos tercios en bonos. Adicionalmente, deben considerarse los
intereses causados por este pasivo a partir de la entrada en vigencia de
la LOT.
Debido a que el acuerdo contempla la eliminación de los pasivos
laborales para el año 2003, se establece un mecanismo de pagos crecientes
en el tiempo en términos nominales, que permite la cancelación
total del pasivo sin que ello signifique un sacrificio fiscal excesivo para
ningún año en particular. El gradiente que define el crecimiento
de los pagos anuales queda establecido de manera tal que a partir de 1998
los pagos anuales son una proporción constante del PIB.
Adicionalmente el mecanismo contiene una estimación de retiros.
Estos trabajadores al finalizar su relación laboral con el Estado
perciben la cancelación global de lo adeudado por concepto de pasivos
laborales del viejo sistema y las nuevas prestaciones aplicables a partir
de la reforma de la LOT.
En 1997 todos los pagos a realizar se encuentran comprometidos en el
acuerdo de la Comisión Tripartita. Los cincuenta mil bolívares
en efectivo a cada trabajador representan aproximadamente Bs. 54,9 millardos
a ser pagados en efectivo y los cien mil bolívares en bonos por trabajador
alcanzan a un monto de aproximadamente Bs. 109,8 millardos. Los intereses
de Bs. 409,7 millardos corresponden al pasivo laboral inicial, por lo cual
al ser menores los pagos que los intereses, existe una amortización
neta negativa de Bs.245 millardos.
En 1998 se partiría de un nivel inicial de 3,6 billones de pasivos
laborales, de los cuales se cancelarían Bs.635 millardos en bonos
y un estimado de Bs.120 millardos en efectivo, como consecuencia de los
retiros anticipados y jubilaciones, lo que implica un pago total de Bs.756
millardos. El nivel inicial de endeudamiento genera unos intereses por Bs.
560 millardos, lo cual implica una amortización neta de Bs.196 millardos
en 1998.
Este esquema aplicado durante cinco años a partir del 18/06/97,
permitiría hacer cero la deuda de pasivos laborales para el II trimestre
de 2003. El esquema incluye pagos en efectivo, a partir de 1998, como apartados
de contingencia para los retiros voluntarios, los cuales se ha estimado
de manera conservadora en un 1%. En adición a lo anterior, el supuesto
acerca de las jubilaciones estima que los trabajadores se retiran automáticamente
a los 25 años de servicio, lo cual cambiaría de acuerdo a
las modificaciones que se realicen en el Sistema de Seguridad Social.
Es deseable que los pagos por concepto de pasivos laborales se efectúen,
en la medida de lo posible, mediante aportes especiales a las cuentas de
los trabajadores, las cuales podrían tener restricciones para ser
movilizadas durante los cinco años de plazo del acuerdo de la Comisión
Tripartita y, de ser posible, centralizadas en el Banco Nacional de Ahorro
y Préstamo (BANAP) a objeto de facilitar el seguimiento y verificación
de los depósitos. En cualquier caso, desde el punto de vista macroeconómico
es conveniente evitar una excesiva expansión de liquidez, por lo
cual la cancelación de estos pasivos mediante títulos y el
método de financiamiento de los mismos resulta primordial dentro
de un programa de estabilización.
7.1.3 Mecanismos de financiamiento
Existen básicamente dos problemas a resolver con relación
al financiamiento, el pago inmediato del adelanto (la compensación
por transferencia y amortización de parte del pasivo de Bs. 150 mil
por empleado) y la cancelación del resto de los pasivos laborales
en un plazo máximo de cinco años. Los primeros Bs. 50 mil
en efectivo serían cancelados con aportes del Gobierno Central para
los organismos públicos centralizados y aportes propios para la administración
descentralizada, con la salvedad de que aquellos organismos que no posean
capacidad financiera de aportar los recursos serían atendidos con
recursos del Gobierno Central.
Con relación a los Bs. 100 mil pagaderos en un plazo de hasta
un año, se sugiere evitar las complicaciones inherentes a la emisión
un millón de títulos de un monto de Bs.100.000 que incluyan
los nombres y características particulares de los tenedores, y tratar
el mismo como un apartado a pagar sobre las cuentas especiales a cada trabajador
descritas en el punto anterior.
Para el resto de los pagos correspondientes a pasivos laborales, es posible
considerar distintos esquemas compatibles con la reforma de la LOT, que
tienen en común la utilización de títulos refinanciables
y distintos lapsos de maduración, a objeto de aliviar la presión
de los pasivos laborales sobre el fisco en el corto y mediano plazo, trasladando
parte importante del pago a horizontes de veinte años o más.
7.2 Seguridad Social
Dada la actual inoperancia de la seguridad venezolana, estaría
planteada una transformación sustancial del sistema, de manera tal
que permita la prestación de un servicio adecuado y la formación
de mecanismos apropiados de ahorro a largo plazo. Desde el punto de vista
del crecimiento a largo plazo, las prestaciones de los trabajadores y otras
contribuciones para los fondos de pensiones, serían las fuentes internas
fundamentales para la inversión a largo plazo. En este sentido, la
reforma de la seguridad social sería un elemento central de las reformas
estructurales.
El programa sugiere la reforma del Sistema de Seguridad Social a través
de la introducción al Congreso de la Ley Orgánica de Seguridad
Social Integral (LOSSI). Según este proyecto las distintas áreas
de la seguridad social quedarían bajo la coordinación de un
Consejo Nacional de Seguridad Social Integral, integrado por los ministerios
de Hacienda, Sanidad y Asistencia Social y Trabajo. El objetivo de esta
Ley es amparar a los trabajadores afiliados al sistema y a sus familiares
ante las contingencias de enfermedad, vejez y cesantía; además
de la prestación de servicios sociales complementarios, bajo un marco
de calidad en el servicio y eficiencia administrativa.
Ver Figura 6
Esquema de Seguridad Social
La LOSSI plantea la separación del Sistema de Seguridad Social
Integral en tres subsitemas que atenderían las áreas de Pensiones,
Asistencia Médica y Paro Forzoso. Las dos primeras se encontrarían
bajo la supervisión de una superintendencia, adscrita al ministerio
de Hacienda, y en el caso del Sistema de Paro Forzoso al Ministerio del
Trabajo. El esquema organizativo se indica en la Figura 6.
7.2.1 Sistema de Pensiones
Uno de los problemas que enfrenta la reforma de la Seguridad Social es
la existencia de numerosos regímenes públicos de pensiones
inadecuadamente estructurados, dependientes de cada organismo de la administración
pública y destinados a cubrir las fallas del sistema de pensiones
del IVSS. La reforma plantea la división del universo de pensionados
y cotizantes en espera de jubilación del IVSS en dos grupos: los
pensionados actuales del IVSS y los pensionados futuros. Para los primeros
el Gobierno Nacional garantiza la existencia de una pensión equivalente
al salario mínimo. Para los pensionados futuros existiría
un sistema mixto de capitalización individual, donde a mayor aporte
individual se percibirá una mayor pensión, apoyado por un
sistema obligatorio de solidaridad intergeneracional, el cual otorgaría
una pensión mínima vital al asegurado.
- Pensionados del IVSS
Los pensionados del IVSS se agruparían bajo un sistema de fideicomiso,
el cual se haría cargo de la administración y el pago a los
pensionados de una pensión homologada al salario mínimo.
El monto de los recursos del fondo se determinaría a partir del
valor presente de los pagos de esta deuda y sus respectivos costos administrativos,
bajo un perfil de 20 años.
- Fondos de Pensiones
Se establecería un sistema de fondos de pensiones autónomo
bajo la supervisión de una superintendencia adscrita al Ministerio
de Hacienda (MH). Este estaría compuesto por dos tipos de fondos
de carácter complementario, el primero de ellos es el Fondo Solidario
Intergeneracional, de carácter obligatorio y que sería
financiado con aportes de trabajadores, empleadores y el Estado, el cual
determinaría una pensión acorde a los aportes realizados.
Si el trabajador no cumpliese los requisitos de aportes necesarios, el Estado
garantizaría una pensión mínima vital. El segundo sería
el Fondo de Capitalización Individual, complementario al anterior
y sería financiado con aportes de trabajadores y empleadores, el
cual garantizaría una pensión acorde a los aportes realizados
en adición al esquema anterior
7.2.2 Sistema de Salud
La reforma plantearía la transferencia de los servicios de provisión
de salud del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) a las Organizaciones
no Gubernamentales (ONG), a los Gobiernos Regionales y al Sector Privado;
y en casos específicos de los programas financieramente no viables,
su transferencia al MSAS. Asimismo, sugiere la regulación de los
fondos de salud, los cuales deberían brindar una cobertura similar
al de las aseguradoras privadas. Existirían dos tipos de fondos:
el Fondo Solidario de Salud, de contribución obligatoria para trabajadores
y empleadores, orientado a cubrir servicios médicos básicos;
y el Fondo Complementario de Salud, complementario al anterior.
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