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S e p t i e m b r e / 1 9 9 7 / N° 19

Una política exterior para la gobernabilidad democrática.

Notas para la presentación en las jornadas Hablemos del país que queremos, organizadas por el partido Acción Democrática, Caracas, Parque Central, 8 y 9 de julio de 1997

Elsa Cardozo Da Silva

La gentil invitación a reflexionar sobre los desafíos de la transición de nuestra vieja fórmula de gobernabilidad democrática hacia una nueva, es atendida en estas notas desde la óptica de una dimensión cada vez más importante de nuestras políticas públicas: la política exterior.

Respecto al debate central sobre la gobernabilidad, el punto de partida son algunas consideraciones muy generales sobre el nuevo significado de la gobernabilidad democrática en un contexto globalizado y cambiante. En esa perspectiva será tratado tanto el impacto del contexto local y mundial para la política exterior, como el efecto actual y potencial de ésta para el aprovechamiento de las circunstancias particularmente desafiantes de la globalización.

La nuevas referencias para repensar a la política exterior.

Es de interés recordar que por mucho tiempo el pensamiento político -y dentro de él, la doctrina realista en el campo de las relaciones internacionales- ha mantenido tanto la separación de las esferas pública y privada, nacional e internacional, como la distinción y separación de la política exterior respecto del resto de las políticas públicas; de hecho hasta hoy persiste el debate -presente en clásicos escritos de Tucídides, Locke, Rousseau, Tocqueville y Morgenthau- acerca de si las instituciones propias de la democracia son compatibles con la política exterior. En la práctica, ha habido una aceptación tradicionalmente poco debatida del carácter discreto -cuando no secreto- de los asuntos exteriores, vistos como asuntos "de Estado" por su contenido y porque involucran compromisos no simplemente de gobierno sino de y entre Estados. En esa óptica, la política exterior venezolana ha tendido a ser ubicada fuera del debate público y a ser considerada -descriptiva y hasta prescriptivamente- "por encima" de cualquier discusión que involucre asuntos de gobernabilidad. Esto, que con mayor tiempo y espacio podría ser detalladamente argumentado en el caso venezolano, ha significado -además- que la política exterior sólo sea considerada seriamente, como parte de la agenda pública, respecto a un grupo bastante restringido de asuntos relativos a la seguridad (territorial, política y, eventualmente, socioeconómica).

De modo que el mero intento de vincular la política exterior con el tema y los problemas de la gobernabilidad, constituye en sí mismo una complicada tarea.

Aquí se asume como postulado inicial que la esencia de la gobernabilidad democrática está en la capacidad de la sociedad para negociar acuerdos satisfactorios acerca de cómo y qué intereses comunes alcanzar, es decir, acerca de cómo y cuáles problemas públicos resolver a través de la acción gubernamental y no gubernamental, doméstica e internacionalmente.

No es muy difícil argumentar y convencerse de que en efecto existe una nueva e importantísima relación entre gobernabilidad democrática y política exterior. Lo que es tremendamente difícil es convertir esos argumentos compartidos y ese convencimiento en compromiso para actuar, para modificar lo mucho que tenemos que cambiar en nuestras concepciones y actitudes en materia internacional, también salpicadas de los valores y actitudes (clientelares, rentistas, estatistas, centralistas y populistas) que han sido característicos de la fórmula de gobernabilidad que se ha venido a menos desde hace más de una década. Ese es, para empezar, el más grande de los desafíos.

A continuación son propuestos tres niveles de compromiso, necesarios para que asumamos asertivamente - desde la sociedad y desde el gobierno- los desafíos globales a la gobernabilidad, a través de la revisión de las motivaciones (el para qué), la agenda (el qué) y los procedimientos de formación y ejecución (el cómo) de nuestra política exterior. Esto requiere la presentación, en primer lugar, de algunas consideraciones sobre el nuevo vínculo entre la gobernabilidad democrática y la política exterior.

La gobernabilidad democrática frente a la política y lo político, lo local y lo mundial.

Los profundos y aceleradísimos cambios ocurridos en el mundo y en la propia sociedad venezolana han afectado la naturaleza misma de los componentes fundamentales de la gobernabilidad democrática tal y como aquí ha sido entendida, es decir, los principios, los procedimientos y los contenidos que sustentan a los acuerdos y arreglos que permiten la coordinación social desde la esfera gubermanental y no gubernamental.

Hay tres dimensiones de esa transformación que merecen ser destacadas en tanto constituyen cambios muy importantes en las referencias para la identificación de una nueva fórmula de gobernabilidad, y del papel que corresponde en ella a la política exterior venezolana.

De regreso a la política desde lo político.

En primer lugar, no es posible aproximarse a los desafíos para alcanzar una nueva fórmula de gobernabilidad - ni mucho menos a las respuestas para enfrentarlos- sin repensar a la política (como actividad) desde lo político (como ámbito). Es decir, tenemos que hacer una evaluación de nuestra desprestigiadísima actividad política y de nuestras instituciones democráticas fundamentales, a partir de la constatación de que el ámbito (espacial y temporal) de lo político es cada vez más amplio, complicado, aceleradamente cambiante e importante. Y esto es verdad tanto dentro de nuestro país, como en el sistema global. Incluso, y muy especialmente, la dimensión económica debe ser colocada y repensada en ese muy amplio contexto sociopolítico: la transformación del consenso negativo imperante desde finales de 1995 (acerca de lo que no queremos más) en consenso positivo (que implica reconocimiento, acuerdo y compromiso con un programa económico) es una tarea esencialmente política, de construcción de acuerdos alrededor de los supuestos de un programa y de las políticas que éste genera.

De modo que,

* La esencia de lo político está cada vez más en la construcción de consensos -en plural- a través de canales de negociación dentro y entre sociedades, y no simplemente desde o entre gobiernos.

* La clave de la actividad política, en consecuencia, está en la creación y ampliación de los ámbitos para la construcción de acuerdos, sustentados en confianza, respeto y responsabilidad, así como de lealtad en la competencia y la crítica de todos los que participan en ella, en diversos ámbitos de la sociedad.

De regreso a la política desde lo global

En segundo lugar, el nuevo espacio político nos obliga a pensar en una sola política, a la vez local y global. Es más, hace preciso que veamos a las relaciones con el mundo, como relaciones con otras sociedades, y no ya como relaciones entre gobiernos o entre Estados.

Por una parte, esto significa que no podemos ni debemos considerar nuestras relaciones con el mundo -y al proceso mismo de globalización- como cosas externas y prescindibles, como algo de lo que nos podemos distanciar y aislar a nuestro antojo. Eso puede ser enormemente costoso en un momento en el cual se están redefiniendo aceleradamente muchos de los principios, reglas y procedimientos que predominaron no sólo en el mundo de la bipolaridad, sino en el mundo internacional como tal.

Por otra parte, entonces, tenemos que repensar a la política exterior tanto dentro del conjunto de nuestras políticas públicas, como en su particular especificidad: en sus razones, en sus procedimientos y en sus estrategias.

Es más, no es difícil constatar que los problemas de gobernabilidad democrática también se manifiestan globalmente. Así como domésticamente la política como actividad se ha desprestigiado, también globalmente hemos visto múltiples síntomas -nacionales, regionales, y mundiales- de la desvalorización de la política y -especialmente- de las instituciones que sustentan y expresan valores democráticos, tales como el imperio de la ley, o la resolución pacífica de controversias. Entre tanto, también globalmente el espacio de lo político se va haciendo cada vez más importante, lo que se evidencia en el renovado impulso a la construcción de acuerdos, regímenes, mecanismos de coordinación -eventual y deseablemente de cooperación- para enfrentar temas y problemas de alcance mundial, que van desde lo ambiental, hasta asuntos de seguridad.

El caso es que existe enorme correspondencia entre los obstáculos domésticos, y los regionales y mundiales para la construcción de fórmulas de gobernabilidad, sin negar por ello los importantes pero traumáticos y accidentados avances que se van expresando en temas como derechos humanos, ambiente, o comercio.

Globalmente es también un desafío la creación de un sustrato de confianza, respeto, participación y responsabilidad para moverse en un nuevo espacio y tiempo político. Eso, por cierto, da nuevo significado e impone nuevas estrategias para la promoción de la democracia.

De regreso a la gobernabilidad democrática.

En un nuevo y desafiante espacio político el problema de la gobernabilidad democrática ha ido cambiando su naturaleza. De hecho, una manera de caracterizar a la crisis política que hemos estado viviendo en Venezuela desde finales de los ochenta es la del tránsito de una tradicional fórmula de gobernabilidad -basada en un pacto entre élites, en demandas sociales relativamente simples y en recursos públicos abundantes- a una nueva fórmula, que nos permita asumir una realidad sociopolítica y económica muchísimo más compleja, de élites fragmentadas, de demandas más abundantes y variadas, de insuficiencia-bloqueo de los canales tradicionales de comunicación política, y de recursos públicos insuficientes. En ese nuevo contexto la construcción de decisiones exige de fórmulas más refinadas y eficientes de negociación dentro y fuera de la sociedad venezolana, es decir, de una nueva gobernabilidad.

Esa nueva gobernabilidad debe incorporar aspectos que están muy bien recogidos en el temario de estas jornadas: económicos -y muy particularmente petrolero-, jurídicos, educativos y culturales, sociales -incluyendo allí lo relativo a la pobreza, la familia y el sistema de seguridad social-, así como temas de "cruce" como los ambientales, y los relativos a la revolución de las comunicaciones.

Además, como parte del nuevo espacio político, cada uno de esos aspectos tiene simultáneamente dimensiones locales y globales, consideración que dará forma a los siguientes tres comentarios orientados a ofrecer ideas para la transformación de la política exterior venezolana de modo que se la ponga al servicio de un nuevo modelo de gobernabilidad democrática.

Tres preguntas y tres respuestas preliminares.

Centrado como está este comentario en el campo de la política exterior, comienzo por señalar que a la política exterior corresponde un papel importantísimo en la construcción de una nueva gobernabilidad democrática, y creo que puedo argumentar plausiblemente esta idea en tres ámbitos diferentes: el del sentido (el para qué) de la política exterior en el nuevo espacio doméstico-global, el de los procedimientos (el cómo) de nuestro sistema de política exterior y, finalmente, el de algunos de los problemas más o menos concretos (el qué) en los que considero se juega en buena medida nuestra nueva gobernabilidad.

¿Para qué? Una política exterior para la inserción en el nuevo espacio político.

Repensar la actividad política en el ámbito doméstico implica necesariamente repensar su dimensión internacional: es imposible exagerar la importancia que tienen nuestras relaciones con el mundo en asuntos centrales para la gobernabilidad democrática.

Las más obvias de esas relaciones son las económicas, especialmente en un país tan dependiente de las exportaciones petroleras como el nuestro, y a las vez tan tradicionalmente preocupado por la diversificación de relaciones comerciales en términos de productos y mercados; esa sola dimensión ilustra no sólo la importancia de lo que se ha denominado "una inserción virtuosa en las corrientes de la globalización económica", sino lo muy complejo de impulsar, negociar condiciones locales-globales "virtuosas". Hoy se requiere entonces de mucho más elaboradas estrategias y tácticas de política exterior económica, y de negociación interna y externa en múltiples tableros, como ocurre en el caso de la construcción de acuerdos de integración del más diverso alcance.

Esto, que luce tan evidente en materia de integración, es igualmente importante en otros temas que forman parte del nuevo espacio político y que también son generadores de amplias e intrincadas redes de negociaciones, muy exigentes en materia de diseño y ejecución.

En materias tan diversas como derechos humanos, ambiente -con todos sus particularísimos componentes-, narcotráfico, minería ilegal, turismo, flujos de población, cooperación técnica y cultural, entre otros muchos que tienden a entrecruzarse con lo comercial y lo financiero, se manifiesta el carácter interno-externo de la gobernabilidad. En efecto, asuntos específicos como corrupción, transparencia de procesos electorales, pobreza y, en conjunto, la amplia agenda de las reformas institucionales, reflejan las nuevas dimensiones del espacio político.

Es más, los mismos temas de seguridad -vinculados a pugnas enraizadas en valores (sistemas de creencias, identidades), posiciones (intereses incompatibles) o recursos (desde territoriales, fronterizos hasta referidos específicos bienes "estratégicos")- han ido cambiando su naturaleza, y abriendo margen tanto para participantes distintos al Estado y los gobiernos centrales, como para asuntos no siempre clasificables dentro de los conceptos y principios clásicos de intereses nacionales, soberanía, autodeterminación o no intervención.

Ya la política exterior no es más una ventana que podemos abrir o cerrar a voluntad, de modo que miremos o dejemos de mirar -hacia adentro o hacia afuera- lo que nos interesa o conviene. En cambio, es un componente inevitable y necesario de nuestras políticas públicas que debe orientarse fundamentalmente a la creación de condiciones favorables de gobernabilidad democrática interna y externa.

Me encuentro entre quienes sostienen que Venezuela sí ha tenido una política exterior con un nada despreciable sustrato de continuidad y coherencia. Sin embargo, en nuestro nuevo contexto necesitamos repensarla para ponerla al servicio de los retos sin precedente a nuestra gobernabilidad democrática. Esa política exterior debe revisar, en suma, su qué -centrándose más en temas-problemas de la agenda doméstica-global y menos en definiciones genéricas de intereses- y que modifique su cómo -desde la manera como es formulada, hasta la manera como es ejecutada.

Qué: Algunas propuestas preliminares.

Los enormes desafíos del nuevo espacio político al quehacer de política exterior se manifiestan en el día a día en un conjunto abrumador problemas concretos, de diverso grado de especificidad, pero en todo caso necesitados de la atención por parte de personas y equipos de personas con conocimiento altamente especializado tanto en la sustancia misma de los asuntos, como en los procedimientos de negociación de las decisiones.

No hay manera sencilla de describir nuestra agenda de política exterior, visto que tiene raíces domésticas y globales, visto que hay un creciente solapamiento y entrecruzamiento de asuntos, y entendiendo la compleja dimensión espacial-sectorial de cada tema.

En términos espaciales tradicionales, de "frentes" de la política exterior, podemos recurrir al esquema de los círculos concéntricos e identificar como espacios de prioridad para Venezuela -por razones políticas, estratégicas, económicas e incluso culturales en un amplio sentido- a Colombia, el Gran Caribe, Estados Unidos y, más recientemente a Brasil.

En otra aproximación espacial y temática, no cabe duda de que la evolución mundial, hemisférica y de Latinoamérica y El Caribe -y desde luego, la transformación sociopolítica y económica que ha iniciado Venezuela- han revalorizado ámbitos más amplios de negociación, verdaderos tableros de juego político que tienen interés más allá de lo estrictamente comercial: el Grupo de los Tres, SIECA, CARICOM y -en conjunto- la Asociación de Estados del Caribe; el Grupo Andino y las negociaciones con MERCOSUR y, desde luego -visto el debilitamiento del prospecto de NAFTA, la negociación de la integración hemisférica.

Precisamente, pensando en esos espacios político-económicos más amplios, cabe pensar en una primera gran orientación estratégica para la política exterior, incluso para ser promovida en foros que como la OEA o el SELA tienen otra "huella" regional, o en organizaciones de alcance y dominio más global como la ONU o la OMC:

Venezuela puede y tiene que estar presente y participar en los múltiples tableros hemisféricos, para sacar provecho de lo diverso de sus intereses y conexiones subregionales, hemisféricas y mundiales. Ello implica trazar una estrategia que no pierda de vista el para qué y que se sustente en la esmerada preparación de negociaciones.

En efecto, lo más importante a recordar en cuanto al qué de la política exterior, es no olvidar el para qué.: En todos y cada uno de esos espacios, los temas específicos a tratar deben estar orientados a atender la agenda de la gobernabilidad y, muy especialmente, a fortalecer nuestras posibilidades de promover de manera legítima, eficiente y estable tres grandes iniciativas modernizadoras:

* Reformas institucionales

* Transformación productiva y logro de competitividad

* Desarrollo ecológicamente sostenible y socialmente equitativo

Sin embargo, eso sólo tiene sentido si esas vinculaciones, alianzas o negocios tienen sustento doméstico en un programa que comprometa a sectores gubernamentales y no gubernamentales. De allí la importancia central de la organización misma, los procedimientos, y especialmente, la capacidad para la transformación dentro del sistema mismo de formación de la política exterior de Venezuela.

Cómo: La necesidad de aprendizaje de nuestro sistema de política exterior.

Hay que repensar y revalorizar todo el sistema de política exterior, y dejar de verlo como el reducido espacio del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) y de los Despachos y agencias gubernamentales que en número creciente tienen vinculaciones con el exterior. Simultáneamente, hay que repensar y fortalecer al MRE.

Ese sistema -entendido como una amplia red de participantes gubernamentales y no gubernamentales- tiene que establecer relaciones con el nuevo espacio político público y privado, local y global. En efecto, debe ser replanteado y tratado como red de transacciones que requiere de coordinación muy profesional en sectores cada vez más "entrelazados" como el comercial, el financiero, el petrolero y energético, el comercial, el ambiental, el de seguridad y el político diplomático. Resumidamente, son dos los retos más importantes de todo ese sistema como conjunto: la apertura y la profesionalización.

Voy a tratar estos dos desafíos apenas en referencia al MRE -centro del tradicional sistema político-diplomático- porque considero que representa un caso de especial interés para mi argumentación.

En cuanto a la apertura, desde el MRE es necesario asumir la nueva complejidad de la política exterior y proponerse estructurar deliberada y eficientemente sus conexiones con actores y sectores gubernamentales y no gubernamentales, locales y nacionales. Debe aprender a negociar adentro y afuera, a tener una posición mucho más activa y asertiva dentro de un sistema organizacional y político inevitablemente más complejo (por diverso y conflictivo) que hace apenas veinte años. Es necesario, además, "domesticar" a la política exterior promoviendo espacios de discusión informada dentro y fuera del gobierno central, pero también asumiendo desde un subsistema coordinado el liderazgo de las iniciativas que corresponde al gobierno central asumir en esta dimensión especial de la políticas públicas.

En cuanto a la profesionalización, es indispensable que comencemos a tratar con la debida seriedad al servicio diplomático y consular, sin negar que éste está necesitado de reorientación para enfrentar circunstancias en las que la revolución de las comunicaciones por sí sola ha alterado supuestos y tareas clásicas de la función diplomática. La privilegiada estructura de vínculos que significa la existencia de Embajadas y Consulados alrededor del mundo puede y debe ser mejor aprovechada para promover nuestra agenda de gobernabilidad. La formación y la permanente actualización, así como el aprovechamiento de las ventajas y el entrenamiento acumulado por el personal diplomático y consular, son necesidades indispensables para que esa red sirva de soporte a todo el sistema de política exterior, y para que potencie la eficiencia de los equipos de negociadores que en toda esa red se han ido fortaleciendo en temas específicos.

En suma, el problema central es repensar la misión misma del MRE a la luz de nuestra agenda para la gobernabilidad, las relaciones entre todos los involucrados en relaciones con el exterior desde el gobierno central y los gobiernos locales, así como la formación y actualización de las personas que deberán atender temas de altísima especialización y estrategias de negociación cuidadosamente concebidas y ejecutadas. Todo ello destinado a fortalecer la capacidad negociadora interna-externa, de modo que nos permita encontrar una solución democrática a la complicada relación entre los intereses individuales y los públicos, que en un contexto globalizado requiere de fórmulas que integren sanamente en el quehacer de la política exterior a un público informado, a organizaciones de la sociedad civil, a grupos de interés, y a las propias burocracias gubernamentales.

Finalmente, también en el ámbito de la política exterior el reto más importante y serio para la gobernabilidad es repensar el para qué, el qué y, muy especialmente, el cómo de la política democrática, para fortalecer las instituciones y los valores que hacen posibles arreglos sociopolíticos satisfactorios.

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