Organismos Electorales, Transparencia
y Legitimidad Democrática
El objetivo de esta ponencia es analizar el tema de la incidencia de
la composición de los organismos electorales sobre la credibilidad
de los resultados y, por consiguiente sobre la legitimidad de la democracia.
La importancia de la credibilidad de los resultados electorales para
la legitimidad y supervivencia de una democracia es casi tautológica.
Un sistema político es legítimo en la medida en que la población
considere que es el más adecuado para la sociedad, y que quienes
gobiernan tienen derecho a hacerlo (Weatherford, 1992: 149; Lipset, 1969:
52; Powell, 1982 :3; Levine, Crisp y Rey, 1996). En una democracia, el derecho
a gobernar resulta de haber obtenido la votación necesaria en elecciones
libres y limpias (Dahl, 1991: 267). Cuando la limpieza de las elecciones
pierde credibilidad, también se hace dudosa la credencial democrática
de un sistema político. ¿Cómo puede decirse que el
pueblo elige a sus gobernantes, cuando no se está seguro si los resultados
publicados reflejan la voluntad real de los sufragantes? De allí
la importancia vital que tiene para una democracia que sus procesos electorales
sean honestos, y que sean reconocidos como tales. es decir que los resultados.
Desafortunadamente, a juzgar por los resultados de la encuesta Latinobarómetro
95, la credibilidad de las elecciones en Venezuela ha llegado a niveles
peligrosamente bajos. La pregunta fue la siguiente: ¿ Ud. cree que
las elecciones en este país son limpias o fraudulentas?. En Venezuela
el 18% respondió que limpias y el 72% que fraudulentas, el 10% no
contestó. El resultado es preocupante, aún cuando debe ser
matizado. La respuesta refleja básicamente un estado de ánimo
de rechazo ante las irregularidades ocurridas en algunas elecciones para
alcaldes, gobernadores y parlamentarios. No creemos que pueda ser interpretada
en el sentido de que tres cuartas partes de la población piensen
que el actual Presidente de la República, o la mayoría de
los parlamentarios ocupan sus cargos como producto del fraude. El escepticismo
y la desconfianza no han alcanzado aún estos extremos, a nuestro
parecer. Sin embargo no por ello los datos dela encuesta pueden ser tomados
a la ligera. Por el contrario, son una clara señal de peligro. Indican
un malestar generalizado frente el funcionamiento de los organismos electorales,
que de mantenerse en el tiempo y profundizarse podría socavar muy
gravemente las bases del sistema democrático.
Este problema de credibilidad, hace necesario el estudio de los factores
que lo han ocasionado, a fin de estar en condiciones de tomar medidas que
contribuyan a restablecer la confianza del electorado en que su voluntad
es respetada totalmente. En este trabajo se propone la hipótesis
de que la forma como están integrados los organismos electorales
es una de las causas del fenómeno que analizamos, de modo que su
modificación en la dirección de una despartidización
completa a fin de procurar un nivel aceptable de imparcialidad, sería
una contribución importante para la preservación de la democracia
en el país. Igualmente, analizaremos en que medida la reforma electoral
que discute actualmente el Congreso podría ser un avance en este
camino.
Integración de los organismos electorales
y credibilidad Para la conformación de los organismos electorales en América
Latina se han seguido diversos criterios y modalidades (Jaramillo 1989 y
1996) los cuales, a los efectos de este artículo, podíamos
resumir en dos: integración partidista e integración no partidista.
Dos factores son fundamentales para definir el tipo de integración
de los organismos electorales. En primer lugar, los requisitos que deben
cumplir los miembros del organismo, particularmente si se exige o no que
sean independientes. En segundo lugar, la manera como son designados, es
decir, si en la práctica reviste la forma de una negociación
entre los partidos, formalizada luego mediante un acto institucional; o
por el contrario, la decisión sigue un procedimiento no-partidista.
Consideramos que un órgano electoral es partidista cuando la designación
reviste la forma de una negociación entre partidos, aún cuando
se exija como requisito la independencia de los que ocuparán el cargo.
La razón es que cuando ello ocurre la tendencia es que los designados,
aún cuando no tenga militancia expresa, sean independientes vinculados
a los partidos que los proponen, tal ha sido el caso venezolano (Guzmán,
1994: 16; Mora, 1986: 52), así como el de otros países de
América Latina (Brea, 1987: 64).
La integración no partidista se produce cuando la designación
no reviste la forma de una negociación o imposición política,
y se exige la condición de independientes para los miembros de los
organismos. En los casos de integración mixta, se debe determinar
cual de los procedimientos es el predominante.
Ambos sistemas tienen como objetivo el procurar la honestidad en el manejo
del proceso electoral. La integración partidista confía en
que introduciendo el pluralismo dentro de los organismos electorales, los
partidos se vigilarán entre sí, impidiendo que uno de ellos
obtenga beneficios indebidos en perjuicio de los otros. esto tiende a funcionar
bien en sistemas políticos bipartidistas, donde los dos únicos
actores de importancia tienen la posibilidad y la capacidad de estar presente
en los actos electorales. En la práctica, las decisiones sólo
pueden tomarse pro consenso, de modo que ninguna de las dos fuerzas se siente
atropellada. Sin embargo, en sistemas multipartidistas, la tendencia será
a que algunos hagan alianza contra los otros, de modo que los excluidos
del pacto para el manejo de los organismos electorales pierden la confianza
en el proceso, y comunican este sentimiento a la población. Por otra
parte, en este tipo de organismos la confianza de la población hacia
ellos está directamente relacionada con la actitud de la opinión
pública hacia los partidos como tales. En la medida en que estos
pierdan prestigio, se resentirá la credibilidad en los procesos electorales.
Este ha sido el caso de Venezuela a partir de las elecciones de 1989.
La integración no partidista procura la imparcialidad de los organismos
electorales, mediante su integración por personas independientes
con autonomía suficiente frente a los partidos. Con este fin en algunos
se confía a órganos de tipo judicial el manejo del proceso
electoral (Aragón, 1988: 22), y en otros se recurre a la exigencia
de independencia política, conjuntamente con la designación
de procedimientos que no incluyan negociación entre partidos (García,
1996) .
En cuanto a la influencia de la integración de los organismos
electorales sobre la credibilidad de los procesos, ésta obviamente
depende del contexto histórico-político específico.
Sin embargo, dentro de las variaciones que este contexto puede generar,
es plausible asumir que mientras menor sea la influencia directa de los
partidos en el manejo del proceso electoral, mayor será la credibilidad
de éste. en la medida en que nos movamos hacia una integración
no partidista, aumentarán las posibilidades de confianza en los resultados
por parte de los partidos y de la población (Jaramillo, 1993: 65).
Es de suponer que miembros realmente independientes, garantizarán
una mayor imparcialidad que representantes de partidos. Estos últimos
(jueces y parte al mismo tiempo), por definición no son imparciales,
de modo que no brindan confianza ni a los otros partidos ni a la colectividad
en general. Sólo en un caso puede suponerse que la integración
partidista, producirá garantías de imparcialidad similares
a la integración no partidista. Este es el caso del bipartidismo.
Si ambos partidos están representados en los organismos electorales
en condiciones de igualdad, es de suponer que las decisiones sólo
podrán tomarse por consenso, de modo que no hay posibilidades de
ventaja indebida para alguno de los dos partidos. No habrá reclamos
de significación contra la actuación de las agencias electorales,
y la credibilidad de ellas se mantendrá alta. Pero apenas nos movemos
a una situación de multipartidismo, aún cuando sea bastante
moderada, ya la integración partidista comienza a generar problemas.
Especialmente si se llega a acuerdos permanentes entre dos o más
partidos para controlar el proceso, excluyendo el resto. En una posición
como ésta los actores de minoría no tienen ninguna confianza
en que los otros partidos actúan imparcialmente, como consecuencia
las protestas y reclamos se multiplican y la credibilidad se resquebraja.
La realidad política latinoamericana parece confirmar las afirmaciones
anteriores. En la encuesta internacional Latinobarómetro, realizada
en 1995 en ocho países de América latina, se hizo a los encuestados
la siguiente pregunta: "¿Ud. cree que las elecciones en este
son limpias o fraudulentas?". El Cuadro Uno nos presenta las respuestas,
indicando para cada caso el tipo de organismo electoral, según la
clasificación realizada por Janeth Hernández (1997).
Este cuadro sugiere que, tal como señala nuestra hipótesis,
los organismos electorales no partidistas están, en general, asociados
a niveles de credibilidad más altos que los de integración
partidista. No es una relación perfecta, pero hay una tendencia clara
a que los países con organismos partidistas, con la excepción
del Uruguay, presentan niveles de credibilidad inferiores a aquellos que
tienen una integración no partidista de sus organismos electorales.
La Experiencia Venezolana: Una Despartidización Fallida Las elecciones venezolanas presentaron entre 1973 y 1988 una clara situación
de bipartidismo (Molina y Pérez, 1996). Este se reflejaba en la composición
y funcionamiento de los organismos electorales. Los dos principales partidos,
contaban con los mecanismos para preservar sus intereses. Las fuerzas minoritarias
reiteradamente señalaron que sus derechos eran irrespetados, no obstante,
tratándose de una votación muy baja, los reclamos no afectaron
la confianza en los resultados, en la medida en que éstos eran avalados
por los principales contenedores (Molina, 1991). Por otra parte, las quejas
elevadas por los partidos minoritarios se referían a cargos legislativos
o municipales, que no tenían mayor resonancia en la opinión
pública. Nunca se planteó que las posibles irregularidades
hubieran alterado la mayoría en el Congreso, o el resultado de la
elección para Presidente de la República. En resumen, las
fuerzas políticas que reclamaban tenían una audiencia muy
limitada, los a los que se referían no eran individualmente considerados
de gran significación, y no se ponía en entredicho la legitimidad
total o parcial del gobierno.
Esto cambio a partir de las elecciones estatales y mucipales de 1989,
por dos razones: a) se resquebrajó el bipartidismo apareciendo otras
fuerzas políticas con opción de triunfo, y b) con la introducción
de las elecciones de gobernadores y alcaldes los cargos sobre los que giraría
la polémica vinieron a sumir una gran visibilidad y significación.
Los partidos políticos, ahora cinco dejaron de ser inmunes a irregularidades
contra su votación que pudieran ser provocadas por mayorías
coyunturales adversas en las mesas o las juntas electorales. Se multiplicaron
las denuncias, los conflictos, las revocatorias y la repetición de
las elecciones. La credibilidad del sistema ha entrado en un proceso de
franco deterioro como lo muestra la encuesta antes citada.
Ante el hecho de que la integración partidista de los organismo
electorales no puede ya garantizar la transparencia necesaria, se ha planteado
el camino de la despartidización. La Comisión Presidencial
para la Reforma del Estado ha formulado esta propuesta en repetidas ocasiones,
contando con el apoyo de organizaciones no gubernamentales como Queremos
Elegir y de lagunas políticas que se han hecho eco del planteamiento.
Un primer intento en esta vía se concretó en la reforma de
la Ley Orgánica del Sufragio de 1993, de acuerdo a la cual el Consejo
Supremo Electoral está compuesto por once miembros, seis de los cuales
deben ser independientes designados por el Congreso en sesión conjunta
mediante mayoría calificada de las dos terceras partes de sus miembros.
Estos independientes, a su vez, designan la mayoría de los miembros
de las Juntas Electorales Regionales, Municipales y Parroquias. Las mesas
mantuvieron su integración partidista.
La experiencia fue negativa. Los comicios de 1995, organizados con base
en la nueva composición de los organismos electorales, estuvieron
plegados de los mismos vicios que los anteriores. La razón para ello
es que la despartidización fue, en general, ficticia. En primer lugar,
las mesas electorales mantuvieron su integración partidista, y ellas
son una pieza central en el proceso de escrutinio y elaboración de
las actas sobre las que se emiten los resultados finales. En segundo lugar,
los independientes de las Juntas Electorales en la mayoría de los
casos no eran tales, sino representantes de los partidos. En tercer lugar,
los supuestos independientes del máximo organismo, el Consejo Supremo
Electoral, fueron producto de la negociación partidista, como consecuencia
de que su nombramiento se dejó en manos de un órgano eminentemente
político como el Congreso. Esto no sólo dañó
gravemente la credibilidad del organismo desde el inicio, sino que marcó
la pauta para al preservación de la orientación partidista
en el manejo de todo el proceso neutralizando cualquier intención
que realmente hubiera habido de moverse hacia la despartidización.
A partir de esta experiencia fallida, nuevamente se intenta adelantar la
despartidización en el proceso de reforma electoral que se inicia
en 1996, con miras a las elecciones nacionales, estatales y municipales
de 1998. El proyecto aprobado por la Cámara de Diputados presenta,
desde el punto de vista de nuestra discusión, las siguientes características:
a) mantiene en manos del Congreso, por el voto de las dos terceras partes
de sus miembros, la designación de los integrantes del máximo
organismo electoral, todos los cuales deben ser independientes; b) disuelve
el Consejo Supremo Electoral, creando en su lugar el Consejo Nacional Electoral;
c) establece la designación por sorteo de los miembros de las mesas
y las juntas electorales.
Estas innovaciones en caso de ser aprobadas y aplicadas, serían
sin duda un avance hacia una mayor imparcialidad, aunque no parecen suficientes
para que se pueda hablar de una despartidización integral, y podrían
dejar en pie problemas de credibilidad. En el lado positivo podemos señalar:
1) El sorteo como instrumento único para la integración de
las mesas y las juntas electorales debe lograr, en la medida en que es posible,
una conformación institucional, no partidista, de las mismas. Si
a ello se suma la automatización de los escrutinios, es de esperar
que se produzca una sensible disminución de las irregularidades en
estos niveles claves, con el consiguiente beneficio para la credibilidad
del proceso. 2) la disolución del Consejo Supremo Electoral abre
el camino para la despartidización del personal técnico y
subalterno. Para ello será necesario que la nueva contratación
abandone el criterio de las cuotas políticas, y lo sustituya exclusivamente
por el de la capacidad. Por otra parte como aspecto negativo, tenemos que
la designación de los miembros del máximo organismo electoral
se mantiene realmente en manos de los partidos. El requisito de que los
cargos sean ocupados por independientes, no será suficiente, como
no lo ha sido hasta ahora, para impedir que las organizaciones políticas
se distribuyan los cargos entre personas afectas a ellos, luego de una posiblemente
larga y escandalosa negociación, como la ocurrida para los últimos
nombramientos. como consecuencia, es probable que el nuevo Consejo Nacional
Electoral siga siendo un organismo partidizado, percibido por la población
como un ente de imparcialidad dudosa. Si esto ocurriera, los avances que
se han realizado al nivel medio e inferior podrían verse anulados,
y aunque haya mejoría en el manejo del proceso ésta sería
percibida por la opinión pública como insuficiente, sobre
todo por que se parte de un bajo nivel de credibilidad cuyo foco es precisamente
el ente rector.
De nuestro análisis se desprende que en el contexto de América
Latina y con excepción de las situaciones de bipartidismo perfecto
o cuasi-perfecto, la transparencia y la credibilidad del sistema electoral
tienen mayores posibilidades de lograrse con una integración no partidista
de los organismo electorales. No se trata sólo de un análisis
teórico con base en el principio de que la imparcialidad está
en peligro cuando alguien es juez y parte al mismo tiempo, sino que igualmente
estudios empíricos basados en la actitud del electorado comprueban
que la organización no partidista de las elecciones tiende a estar
asociada a niveles de credibilidad más elevados.
Los Graves problemas de transparencia y credibilidad que han sufrido
las más recientes elecciones venezolanas, dan apoyo a la tesis anterior.
En la medida en que el sistema de partidos se ha transformado de bipartidista
en multipartidista, los organismos electorales integrados con orientación
partidaria se han mostrado incapaces de asegurar la limpieza y mantener
la confianza. De allí que parezcan necesario, en este y otros casos
similares, el proceder por medio de la reforma legislativa a reorganizar
la administración electoral con base en el principio de que sus integrantes
deben actuar en forma imparcial, y por lo tanto no deben ser seleccionados
con base en sus vinculaciones partidarias. Los partidos, obviamente, conservarían
el derecho de vigilancia sobre la votación y los escrutinios, así
como el de impugnar administrativa y judicialmente las decisiones que les
sean adversas.
La despartidización de los organismos electorales requiere, en
primer lugar, que se exija la independencia política como requisito
para ser designados miembros de ellos y, en segundo lugar, que la decisión
sobre los nombramientos no quede a cargo de los partidos mismos, ni esté
politizada. En este campo no puede haber medias tintas. Una despartidización
parcial no logrará conjurar el peligro que la pérdida de legitimidad
encierra para la democracia y, por el contrario, muy posiblemente contribuya
a hacerla más frágil y vulnerable porque reforzaría
la imagen negativa tanto de los partidos como de los poderes públicos.
Aragón, Manuel (1988) Legislación electoral comparada y
garantías jurídicas del proceso electoral. En Elecciones
y Democracia en América Latina, VV.AA, pp 95-124. San José
de Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos-CAPEL.
Brea, Julio (1987) Administración y elecciones. La Experiencia
dominicana de 1986. Cuadernos CAPEL 16. San José de Costa Rica:
Instituto Interamericano de Derechos Humanos-CAPEL.
Dahl, Robert (1991) La Democracia y sus críticos. Buenos
Aires: Paidós.
García, Juan (1996) La organización electoral. En Simposio
sobre Reforma Electoral Memoria, comp. Fernando Tuesta, pp. 111-24.
Lima: Fundación Internacional para Sistemas Electorales/ USAID.
Guzmán, Franklin (1986) Redefinición del Consejo Supremo
Electoral para épocas no electorales. En La reforma del sistema
electoral venezolano, comp. Franklin Guzmán, pp. 161-166. Caracas:
Consejo Supremo Electoral.
-------- (1994) Descentralizar y despartidizar los organismos electorales.
En Reforma de los Organismos Electorales. Una propuesta de Consenso, Franklin
Guzmán etc. al. Caracas: Comisión Presidencial para la Reforma
del Estado/ Fundación Konrad Adenauer.
Hernández, Janeth (1997) La credibilidad de los resultados electorales
en América Latina. Mimeografiado. Maracaibo: Instituto de Estudios
Políticos y Derecho Público-Universidad del Zulia.
Jaramillo, Juan (1989) Organización electoral en América
Latina. En poder electoral y consolidación democrática: estudios
sobre la organización electoral en América Latina, compás.
Juan Jaramillo, Marta León-Roesch y Dieter Nohlen, pp. 15-69. San
José de Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
---------- (1993) Las cortes electorales en América Latina. Un
primer intento de análisis comparativo con base en los casos de Argentina,
Costa Rica y república Dominicana. En VV.AA., Elecciones y sistemas
de partidos en América Latina. San José de Costa Rica:
Instituto Interamericano de Derechos Humanos-CAPEL.
-------- (1996) Los órganos electorales supremos. Mimeografiado.
Levine, Daniel, Brian Crips y Juan Carlos Rey (1996) El problema de la
legitimidad en Venezuela. Cuestiones Políticas 16, pp. 5-44.
Lipset, Seymour (1969) Social Conflict, Legitimacy and Democracy. En
Comparative Government. comp. J. Blondel, J. London: MacMillan.
Molina, José (1991) El sistema electoral venezolano y sus consecuencias
políticas. Valencia, Venezuela: Vadell Hermanos e Instituto Interamericano
de Derechos Humanos.
Molina, José y Pérez, Carmen (1996) Los procesos electorales
y la evolución del sistema de partidos en Venezuela. En El Sistema
político Venezolano: Crisis y Transformaciones, comp. Angel Alvarez,
pp. 193-238. Caracas: Universidad Central de Venezuela.
Mora, Rodrigo (1986) Proposiciones de reforma en los organismos electorales.
En La reforma del sistema electoral Venezolano, comp. Franklin Guzmán,
pp. 151-156. Caracas: Consejo Supremo Electoral.
Powell, Bingham (1982) Contemporary democracies. Participation, Stability
and violence. Cambridge, Massachussets: Harvard University press.
Weatherford, Stephen (1992) Measuring Political Legitimacy. American
Political Science Review 86, 1, pp. 149-166. |
