Hacia una ley de política exterior
La política exterior es un
tema muy importante para las democracias de América Latina y en general
para las democracias occidentales. Siempre ha sido costumbre del Ejecutivo
el monopolizar la política exterior, es decir, ésta es una
de las políticas públicas que más se ha caracterizado
por ser autoritaria, y por tener muy poca participación de la opinión
pública y de otros poderes dentro del marco general del Estado. En
segundo lugar, hubo la tendencia de pensar que la política exterior
de un país democrático era el resultado de una unidad, de
un consenso, eso que se llama en términos teóricos "la
bola de billar", es decir, que había una cuestión compacta
que representaba el Ejecutivo frente a otros órganos de la sociedad.
Uno de los desarrollos más importantes en los últimos años
en el área de la política exterior es que ésta se ha
venido convirtiendo en objeto de atención para el sistema político,
es decir, que ya no es sólo un privilegio del Ejecutivo y en particular
de la Presidencia de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores,
el de conducir, formular, evaluar la política exterior de un Estado,
sino que es un proceso que cada día es más democrático.
Así, este es un punto de divergencia entre los otros poderes del
Estado y entre sectores fuera del Estado en el marco de la sociedad civil;
la crítica a la necesidad de participación en relación
a la búsqueda de un consenso ya por la vía de la negociación
entre los poderes y dentro de este entre los elementos burocráticos
que van más allá del Ministerio de Relaciones Exteriores,
es lo que llama la complejidad organizacional y a su vez la competencia
de los Poderes Legislativo y Judicial y todo lo que hoy se llama la sociedad
civil.
En ese marco, Venezuela tiene una particular característica, no
sólo por el hecho que el perfil de la política exterior de
Venezuela dentro de América Latina ha sido -quizás- uno de
los más centralistas, dentro del punto de vista del orden democrático,
hacemos una excepción en referencia a los regímenes autoritarios
que en un momento dado se ha desarrollado en América Latina, sino
que también en el caso venezolano por su particularidad económica,
hasta hace poco el presidencialismo tenía un sesgo muy importante
en la formación de la política exterior -en la toma de decisiones-
y el papel del Congreso de cierta manera era un poco ceremonial, en donde
la Comisión de Política Exterior del Senado se dedicaba solamente
al nombramiento de los embajadores, la confirmación o rechazo de
los mismos en un momento dado, o a la aprobación casi automática
de los diferentes acuerdos internacionales que por mandato constitucional
el Congreso tenía que convertir en Ley.
En los últimos tiempos esto ha cambiado, es decir, hay una mayor
importancia del Congreso en materia de política exterior, porque
ya no es automático el nombramiento de los embajadores y el Gobierno
se cuida mucho más en el momento que nombra a un embajador y que
somete a la consideración del Congreso ese nombramiento, porque al
mismo tiempo los diferentes acuerdos que Venezuela asume en materia de política
exterior, cada día generan más críticas, no solamente
desde el punto de vista político, sino constitucional, porque en
muchos casos hoy por hoy dentro de ese proceso de integración, en
algunos acuerdos internacionales que suscribe Venezuela o que puede suscribir,
se plantean problemas de carácter constitucional en el sentido en
que puede o no en un momento dado estar por encima de la Ley fundamental
de Venezuela, puede o no chocar con algún lineamiento del orden jurídico
venezolano, puede o no sobrepasar las características del orden constitucional
venezolano, sino que también dentro de ese proceso hay una mayor
participación de la opinión pública; de las ONGs y
también un elemento bien importante en el contexto venezolano, en
algunos casos de América Latina, la participación en el proceso
de decisiones de la política exterior, de los llamados organismos
multilaterales, que a través del financiamiento y la cooperación
internacional de una u otra forma están cada día más
incorporados a los procesos de elaboración de políticas en
Venezuela. Por ejemplo, organismos como el Banco Mundial y el Banco Interamericano
de Desarrollo, no solamente se prestan a colaborar desde el punto de vista
financiero, técnico, de los servicios y de los recursos humanos,
sino también en ese proceso de cooperación internacional,
tanto los organismos multilaterales como los organismos privados así
como también las relaciones gobierno-gobierno, de una u otra forma
están cada día dictando o participando en el proceso de formación
de políticas en el Estado venezolano.
Todo este cambio va originando algunas cosas concretas que creo son importantes
para ir colaborando en la conformación de lo que llamaré una
Ley de Política Exterior de Venezuela.
Primero, todo esto origina lo que hemos caracterizado como un déficit
sobre este problema. De hecho, cualquier gobierno que llegue a Venezuela
en 1999 se va a encontrar con un déficit de política exterior,
en primer lugar, en el plano de los fines y objetivos, es decir, nuestra
política exterior en los últimos años ha sido de transición,
donde no ha habido un perfil en la política exterior, a nuestro modo
de ver se han cambiado algunos fines, objetivos, socios y no ha habido un
proceso de evaluación de por qué se cambian los socios, los
objetivos y los fines. Esta ha sido una política que en el campo
de los politólogos la llamamos incrementalista, es decir, que ha
predominado ese planteamiento filosófico que se conoce... "como
va viniendo vamos viendo".
En segundo lugar, hay un déficit en materia organizacional, porque
todo lo que hemos visto anteriormente que en la política exterior
no es un monopolio de la Presidencia, sino es del Ministerio de Relaciones
Exteriores, hace que otros organismos del Estado tengan cada día
mayor participación, no solamente en lo que se pueda llamar la complejidad
intraburocrática, en la rivalidad intraburocrática, sino también
que independientemente se van asumen compromisos en nombre del Estado que
de una u otra forma atentan contra esa unidad que habíamos mencionado
al principio como una característica de tiempos anteriores, Esto,
por cierto, debo decir que es un fenómeno general, en los Estados
Unidos también esta pasando esto, en Francia, Colombia y en otros
países., No quisiera que creyéramos que es un problema sólo
de nosotros, aquí hay ya polos en materia de política exterior
que están haciendo políticas y suscribiendo acuerdos, que
no pasan por Cancillería. Por ejemplo, PDVSA es un caso de estudio
interesante, porque ahí vemos el problema del petróleo, cada
día más PDVSA tiene una importancia en el proceso de formación
de la política exterior, así como también el MIC, que
es un ejemplo bastante interesante, estos no solamente porque le ha quitado
algunos temas a la Cancillería venezolana, sino que por sí
misma, Venezuela a nivel de acuerdos, y de políticas regionales,
sobre todo en el campo de la integración tiene un déficit.
En tercer lugar, hay un déficit de aparato de la política
exterior, es decir, tenemos un déficit diplomático y esto
tiene que ver mucho con un Proyecto de Ley que se está discutiendo
en el Congreso, el Proyecto de Ley de Servicio Exterior. Este déficit
tiene una concreción muy, muy importante. Todos sabemos que en Venezuela
había una Ley de Servicio Exterior en donde prácticamente
le da el monopolio de la representación diplomática, desde
el punto de vista de la carrera como tal, a los egresados de la carrera
de la Escuela de Estudios Internacionales de la UCV. Hoy hay una exigencia
en la norma para nuestros representantes diplomáticos y sobre todo
aquellos que se encuentran en el área económica y comercial
que estén por la vía de la comisión, es decir, que
no son funcionarios de carrera desde el punto de vista diplomático,
sino que son prestados de otros ministerios y representan a éstos,
pues cada día tienen mayor vinculación en materia de política
exterior, áreas como la ambiental, la comercial, la ecológica
y la militar, que van más allá de las materias específicamente
tradicionales como el protocolo y la representación diplomática,
lo cual exige que en nuestras representaciones diplomáticas a nivel
del exterior haya una mayor representación de especialistas en estas
áreas distintas a las tradicionales de las que hemos hecho mención.
En materia de ese déficit diplomático, la discusión
sobre la Ley de Servicio Exterior es muy importante en relación al
perfil del diplomático que Venezuela necesita para el siglo 21.
En cuarto y último lugar, hay un déficit en el sentido
político ya que existe una especie de explosión de intereses,
mecanismos, decisiones, acuerdos, participación de diferentes entes
venezolanos, tanto a nivel público, privado y la sociedad civil,
en el proceso de formación de la política exterior que en
términos generales se presenta como una política limitada,
incrementalista, sin personalidad y que hace que estemos en materia diplomática
dando tumbos desde el punto de vista de los planos internacional, regional
y bilateral.
Esto da lugar a que en la materia de integración, todo esto se
vea con más claridad, porque el caso de la integración es
el más rico para entender todos estos déficits, hay materias,
por ejemplo, sobre integración hemisférica que no tenemos
claras, por ejemplo, el hecho de si vamos a negociar con los Estados Unidos
desde el punto de vista bilateral o vamos a participar en el ALCA. Desde
el punto de vista regional, no sabemos si vamos a participar en el proceso
de regionalización de América Latina a través del Grupo
Andino o MERCOSUR y a nivel bilateral a veces promovemos la relación
con los Estados Unidos, a veces queremos negociar en bloque con Brasil y
luego nos cambiamos para Colombia, de igual forma ocurre en otros temas
específicos de nuestra política exterior.
¿Como se proyectan las relaciones Ejecutivo-Legislativo y en general
el Estado venezolano con la Nación venezolana? En estos casos, en
ese objetivo hay tres grandes áreas: en cuanto al área de
recursos humanos, está la discusión sobre la Ley del Servicio
Exterior, esto es una discusión que - a mi modo de ver- se ha dedicado
solamente al estudio del perfil del diplomático, aunque es una Ley
que no contempla una evaluación, un diagnóstico de lo que
es la sociedad internacional actual, de cual es el papel de Venezuela, como
nuestro país debería tener una función distinta en
relación a su proyección diplomática e internacional.
Es un Proyecto de Ley que no ha permitido una discusión a fondo
sobre lo que realmente es el diplomático global. Lo que se necesita
hoy no solamente en materia de perfil, sino cuantitativo, es decir, el número
de personas y de embajadas que se necesitan; por qué debe haber embajadas
en unos sitios y no en otros, Venezuela siempre se ha jactado de estar en
todas partes, hoy por hoy ni Estados Unidos está en todas partes,
esa discusión no se ha hecho.
En materia de acuerdos, ya no puede el gobierno enviar los acuerdos que
se firman a nivel regional y sub-regional al Congreso, simplemente para
la aprobación casi automática, sino que cada uno de estos
acuerdos que Venezuela firma y que deben convertirse en Ley, tienen un contenido
en materia sustantiva muy importante, en algunos casos atentan contra el
orden constitucional venezolano, en cuanto al perfil de Venezuela en materia
de ciencia y tecnología, de ambiente, los acuerdos chocan en algunas
oportunidades con leyes nuestras y por el contrario, a veces son más
avanzadas. Por ejemplo, algunos acuerdos de carácter judicial, a
veces tienen mayores avances en algunos tópicos que el propio ordenamiento
jurídico venezolano.
Eso obliga a que hoy por hoy, tanto el Proyecto de Ley de Servicio Exterior,
como los diversos proyectos y acuerdos que deben convertirse en Ley, sean
o deberían ser objeto de atención con mucho detalle. Sino
se toma en cuenta esto, sino se toma conciencia de esto, se pueden convertir
en Ley algunos acuerdos que después van a traer problemas muy serios
en cuanto a su implementación, es decir, ha habido casos, sobre todo
en el área de ciencia y tecnología en donde se han firmado
acuerdos que no solamente atentan contra el orden jurídico venezolano,
sino que echan por la borda una política en materia ambiental venezolana
que data desde hace mucho tiempo y el hecho de haber firmado ese acuerdo
implica romper con esa trayectoria o patrimonio.
Todo esto que hemos hablado sobre los déficits y sobre todo esto
que llaman las competencias intraburocrática y la organizacional,
es decir, cuando PDVSA anda por un lado y MIC por otro lado, permite discutir
sobre la posibilidad que pudiéramos plantear que en vez de una Ley
de Servicio Exterior que se limite solamente a los aspectos de personal;
pudiéramos plantear una "Ley de Política Exterior"
que no solamente adhiera los principios generales y el ordenamiento constitucional
referido a la política exterior que se encuentra en la Constitución
Nacional, que por cierto es muy pobre, por ejemplo, hay algunos artículos
en la Constitución donde le dan una discrecionalidad muy alta al
Presidente de la República, mucho más de lo que en la práctica
los Presidentes democráticos han hecho. En verdad, si hubiera un
Presidente en Venezuela realmente autoritario hubiera podido hacer lo que
le diera la gana en materia de política exterior, por ejemplo, llevarnos
a la guerra, no sólo debido al ordenamiento constitucional que tenemos,
sino también porque una Ley de Política Exterior puede contribuir
a la coordinación de los diferentes entes que en materia de política
exterior se desarrollan en el ámbito del Estado venezolano, es decir,
antes que sea tarde - a mi modo de ver- hay que tomar conciencia sobre el
hecho de que debe haber una coordinación. No es posible y diría
que no es deseable que haya una unidad de política exterior, esa
imagen de la bola de billar es imposible en el mundo de hoy, ninguna Cancillería,
Estado, Gobierno puede llevar a cabo una visión de unidad de consenso
de política exterior como si fuera una bola de billar.
Lo que si es posible es que haya una coordinación y ésta
por Ley obligaría, por ejemplo, que un Gobernador que en un momento
dado asuma un compromiso internacional por Venezuela, por Ley tenga las
sanciones debidas o por no decir un caso negativo, por Ley pueda saber en
definitiva el punto hasta donde puede llegar su ámbito de acción.
Es decir, un alcalde en una oportunidad me dijo "mientras no me digan
nada, hecho para adelante", aunque hay un ordenamiento que dice "usted
puede llegar hasta aquí"; por cierto, en el caso venezolano
no se le puede decir al Alcalde o Gobernador hasta donde puede llegar, pero
estoy seguro que puede ir mucho más allá de donde ha llegado.
De hecho, por el contrario han querido ir más allá y han comprometido
al Estado.
Debe haber un marco jurídico dentro de esta Ley de Política
Exterior que defina muy bien cuales son los campos, cual es el campo de
PDVSA. Para decir un caso muy concreto, ésta ha planteado la salida
de Venezuela de la OPEP, eso significa evaluar más de 30 años
de un compromiso de Venezuela con la OPEP, es decir, ¿tiene PDVSA
capacidad para plantear eso?, ¿para regular las inversiones extranjeras?,
si hay una Ley que defina muy bien los campos, el personal, la relación
entre el Congreso y el Ejecutivo en materia de acuerdos de leyes y acuerdos
internacionales que Venezuela debe suscribir, porque tampoco en este caso
hay una definición clara, todo iría mejor.
Esta es una propuesta que quizás pueda contribuir a rescatar a
nuestra política exterior. Por ello, vale la pena discutirla.
*Dr. en Ciencias Políticas |
