Fragmentación electoral y sistema
político.
A partir de 1973, Venezuela vivió
20 años de bipartidismo, a pesar de un sistema de representación
proporcional que, generalmente, favorece un sistema pluripartidista. En
las elecciones presidenciales de 1993, en cambio, el electorado se dividió,
básicamente, entre cuatro candidatos. Exceptuando el ganador, que
logró el 30%, los otros tres obtuvieron, aproximadamente, entre el
22% y el 20% del voto. La victoria del Presidente Caldera se debió,
como siempre, a un conjunto de variables, sin embargo, es obvio que mucho
tuvo que ver el "peso específico" de la figura del Dr.
Caldera, con su indiscutible "auctoritas" moral y su "gravitas"
política. Para las elecciones de este año, ya están
en la calle, por lo menos cuatro candidatos, con relativa fuerza en las
encuestas. Al definir AD y COPEI sus estrategias electorales, es muy probable
que tendremos cinco o seis candidaturas presidenciales relevantes. El sistema
electoral venezolano concede la presidencia de la república al candidato
que obtiene la primera mayoría relativa. Por ende, en un cuadro de
fragmentación electoral, es perfectamente pensable un presidente
electo con un porcentaje considerablemente reducido del electorado (16%-19%?),
que, sumado a una relativamente alta abstención y una muy limitada
presencia en el Congreso del partido de Gobierno, podría crear las
condiciones para un escenario de débil legitimidad y escasa gobernabilidad.
Obviamente, es perfectamente factible que uno de los candidatos termine
distanciándose de los demás y gane con una mayoría
relativamente holgada. Ojalá así sea, en aras de la necesaria
gobernabilidad en tiempos de "crisis epocal". Sin embargo, mi
intención, en esta sede, no es hacer precarias predicciones electorales,
sino contribuir, con algunas ideas, al requerido y urgente debate nacional
(y latinoamericano) sobre la reforma de nuestro sistema político
presidencialista y del sistema electoral vigente.
El sistema de gobierno presidencialista, caracterizado, entre otras cosas,
por el principio de la separación de poderes y períodos presidenciales
y legislativos fijos, ha sido criticado por un numeroso grupo de académicos
de la ciencia política, encabezados por el Dr. Juan Linz, profesor
de la Universidad de Yale. El argumento de Linz se centra en la excesiva
rigidez del sistema presidencialista, que impide resolver, dentro del sistema,
crisis políticas, que, en cambio, son perfectamente solubles, constitucionalmente,
en el marco de un sistema parlamentario. Este sistema, simplificando y sintetizando
un poco, se caracteriza, "inter alia", por la presencia de la
figura de un Jefe del Estado (Presidente o Monarca), símbolo de la
unidad nacional y por tanto, "por encima de las partes", con poderes
muy limitados, pero con una enorme "auctoritas" institucional,
que le da una relevante influencia, particularmente, en momentos de grave
crisis. El Jefe del Estado "reina", pero no gobierna. El Jefe
del Gobierno, generalmente llamado Primer Ministro, gobierna con el apoyo
de la mayoría parlamentaria. El Primer Ministro debe renunciar al
perder la confianza del Parlamento y será sustituido por otra persona,
que tenga el apoyo de la mayoría de los legisladores. El sistema
parlamentario prevé la posibilidad de elecciones generales anticipadas,
generalmente, cuando el Parlamento no logra elegir a un nuevo Primer Ministro.
Linz y sus seguidores subrayan la flexibilidad del sistema parlamentario,
que, a través de sus "válvulas de escape": posibilidad
constitucional de reemplazar al Jefe del Gobierno y de llamar a elecciones
anticipadas, permitiría evitar las rupturas del orden constitucional,
característica aberrante de la política latinoamericana. Quizás,
el golpe de estado de 1970 en Chile, hubiese podido evitarse, con elecciones
anticipadas, tomando en cuenta que la oposición al gobierno de Allende
tenía la mayoría en el Parlamento. Lo mismo podría
decirse, "mutatis mutandis", del golpe de 1976 contra Isabel Perón,
en Argentina. El "Fujimorazo" de 1992, en Perú, se debió,
en buena parte, a la imposibilidad de resolver, dentro del orden constitucional,
la crisis de gobernabilidad creada por el enfrentamiento paralizante, entre
el Presidente y la mayoría parlamentaria de oposición. En
Guatemala, Jorge Serrano quiso justificar, sin mucha seriedad, su aventura
golpista, con los mismos argumentos del caso peruano. Sin embargo, en ambos
casos, la flexibilidad de un sistema parlamentario hubiera facilitado la
salida de la crisis. Podríamos afirmar algo similar respecto a las
"dificultades" político-institucionales, que atravesó
Venezuela en 1992 y a la reciente crisis colombiana. Es indudable que la
flexibilidad del sistema parlamentario, con sus mecanismos auto-correctivos
es preferible a la rigidez del sistema presidencialista. Como nos sintetiza,
felizmente, el politólogo Arturo Valenzuela: "Las crisis de
los sistemas parlamentarios son crisis de gobierno, no de régimen".
Comparto con Linz las críticas a la rigidez del sistema presidencialista,
pero no considero que la solución, para Venezuela y América
Latina, sea sustituirlo con un sistema parlamentario. El parlamentarismo
italiano ha producido, en cincuenta y dos años de democracia, cincuenta
y seis gobiernos. La "cuarta república" francesa (1945-1958)
sufrió una inestabilidad similar. Además, el funcionamiento
razonable de un sistema parlamentario, como nos lo recuerda Giovanni Sartori,
en su libro "Comparative Constitutional Engineering", requiere
de un sistema estable de partidos disciplinados, algo poco común
en América Latina, que generalmente, tampoco cuenta con burócratas
de carrera estables, que ingresan al servicio público por concurso
y ascienden por mérito. Esta burocracia "weberiana" permite
que la inestabilidad de los gobiernos parlamentarios europeos no se refleje,
demasiado negativamente, en la conducción del Estado. Tomando en
cuenta también factores de carácter cultural, considero que,
en América Latina, deberíamos orientarnos hacia alguna forma
de lo que Sartori llama "semipresidencialismo", cuyo "tipo
ideal" original es el sistema de gobierno de la actual "quinta
república" francesa. Al respecto, quisiera esbozar algunas propuestas
para el debate. Sobre la base del sistema francés actual, creo que
el Presidente debe tener mayores atribuciones que el Presidente "simbólico"
del sistema parlamentario clásico, sin embargo debería compartir
el poder ejecutivo con un Primer Ministro, que refleje la mayoría
en el Parlamento. El Presidente y el Congreso deberían ser electos,
en el mismo acto electoral, por un mismo número de años, a
través de un sistema electoral mayoritario de doble vuelta, que debería
crear las condiciones para que el Presidente y el Primer Ministro, por lo
menos al inicio del período constitucional, sean producto de la misma
mayoría electoral, reduciendo así las posibilidades de la
"cohabitación" francesa y sus potenciales disfunciones.
El sistema electoral de doble vuelta permite que se forme, para la primera
vuelta, un espectro político pluralista, con múltiples partidos
y candidaturas presidenciales, pero, debido a que pasan a la segunda vuelta
sólo los dos candidatos más votados, penaliza los partidos
y candidatos extremistas y favorece las opciones más moderadas, fomentando
el diálogo, la negociación y la tolerancia, entre los actores
políticos. Además, impide que llegue a la presidencia un candidato
con una mínima mayoría relativa y sus consiguientes deletéreas
consecuencias, en relación a la legitimidad y la gobernabilidad.
Para limitar los costos de la segunda vuelta, una de las principales objeciones
a este sistema electoral, se podría introducir, siguiendo el ejemplo
argentino, algunas variantes, como evitar la segunda vuelta cuando, en el
primer turno, el candidato ganador logre una mayoría igual o superior
al 45% o alcance por lo menos el 40% y supere a su más inmediato
adversario, por un porcentaje igual o superior al 10% del voto.
En varios países de América Latina, se ha introducido la
segunda vuelta sólo para las elecciones presidenciales. De esta forma,
el Presidente, en la mayoría de los casos, está "condenado"
a gobernar, con una mayoría opositora en el Congreso, que, en América
Latina, se transforma, fácilmente, en oposición obstruccionista
e irresponsable, dada la precariedad de la cultura democrática. Perú,
antes de 1992, y Ecuador, han sufrido las consecuencias de esta carencia
de gobernabilidad. Dado que, de todas formas, siempre es posible un enfrentamiento
entre la mayoría parlamentaria y el Presidente, este último
debería, para evitar la parálisis del sistema de gobierno,
tener el poder de disolver el Parlamento y llamar a elecciones parlamentarias
anticipadas, los nuevos congresistas terminarían el mandato de sus
predecesores. Para compensar este poder del Presidente, la mayoría
absoluta de los parlamentarios tendría, transcurrida la mitad del
período constitucional, el poder de llamar a elecciones generales
(Presidente y Parlamento) anticipadas, en este caso, se iniciaría
un nuevo período constitucional. También podría preverse,
transcurrida siempre la mitad del período constitucional, la posibilidad
de un referendum popular, para convocar a elecciones generales anticipadas.
Sin embargo, la solicitud de referendum debería ser firmada por un
importante número de electores certificados (¿15%?), en todos
los estados (provincias o departamentos), del país y ser aprobado
por más del 50% de los votantes. El resultado del referendum sólo
sería válido con la participación de por lo menos el
50% de los electores empadronados. Obviamente, los problemas sociopolíticos
de nuestros países no se resuelven sólo a través de
coherentes y flexibles construcciones constitucionales, sin embargo la ingeniería
constitucional puede contribuir a una mayor gobernabilidad de la democracia,
a través de un sistema de gobierno más eficiente y efectivo,
que resuelva sus crisis de gobierno, sin crisis de régimen.
Por casi cuarenta años, la envidiable estabilidad política
venezolana se debió, además de la relativamente favorable
situación económica, a un sistema de partidos políticos
fuertes, organizados y disciplinados, que, con todos sus pecados, nos dieron,
a pesar de unas instituciones estatales "blandas, fofas y obesas",
casi cuatro décadas de paz, libertad, tolerancia política
y diálogo civilizado. Los partidos políticos están
en crisis, entre otras cosas, por los efectos de la globalización
transnacional, que debilita las instituciones que tienen base en el Estado-nación,
por el retorno del localismo, por la reducción de la lucha ideológica,
a partir del derrumbe del comunismo y por el auge de la videopolítica,
que maneja más imágenes que conceptos y, por tanto, favorece
la "personalización" de la política. En efecto,
como nos dice el mismo Sartori, en su último libro "Homo videns":
"en el video vemos personas y no programas de partido; y personas obligadas
a hablar con cuentagotas". Los partidos políticos que sobrevivirán,
serán aquellos que logren "coevolucionar" con su nuevo
"ambiente". Mientras tanto, la estabilidad del sistema político
venezolano requerirá de un fortalecimiento de las instituciones estatales,
a través de una urgente, "justa y necesaria" renovación
de nuestro sistema político. |
