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Los desplazamientos masivos forzosos de personas, por las diferentes crisis que ocurren en el mundo constituye uno de los más graves problemas internacionales, cuya solución plantea un enorme reto para la comunidad internacional al iniciarse el nuevo siglo.

Estos movimientos de personas no son nuevos. Desde finales del siglo pasado, y mucho antes, centenares de miles de personas se han visto en la necesidad de huir de sus lugares de origen para salvaguardar sus vidas. Esta situación se agrava durante la primera guerra mundial y en el período entre las dos grandes guerras, lo que motivó una seria reflexión y la búsqueda de una respuesta internacional apropiada para proteger a esas personas.

Hoy más de 30 millones de personas se desplazan en el mundo, y dentro de ellos, unos 21 millones están bajo la protección del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), órgano de las Naciones Unidas con el mandato específico de proteger los refugiados y otras personas en necesidad.

Muchas de estas personas se desplazan dentro del país de origen, constituyendo grupos importantes denominados desplazados Internos (IDP), mientras que otros deben escapar y atravesar las fronteras del país de origen y solicitar asilo y protección en otros países, los cuales deben examinar las solicitudes, y otorgar el asilo si las condiciones previstas en los instrumentos internacionales están dadas.

Si bien es cierto que existe una normativa internacional sobre refugiados así como un organismo encargado de velar por la protección de los derechos humanos de estas personas y una voluntad cada vez mayor de los Estados para enfrentar las crisis, las situaciones que originan los desplazamientos de estas personas continúan y la problemática de los desplazados aumenta y se presenta cada vez más preocupante. La comunidad internacional debe ocuparse tanto del origen como de las consecuencias de tales crisis, para evitar el sufrimiento humano en escalas inimaginables.

Las situaciones que generan tales desplazamientos son hoy distintas a las planteadas en décadas anteriores. Las guerras nacionales y conflictos con características propias han hecho reflexionar a la comunidad internacional y han motivado la adopción de enfoques apropiados y mecanismos específicos dentro del sistema de las Naciones Unidas. De allí la importancia cada vez mayor del ACNUR, que este año celebra su 50 aniversario.

Después de la primera guerra mundial, se abre el camino hacia la creación de un organismo internacional para examinar las situaciones planteadas, lo que va a permitir la elaboración de un derecho internacional de los refugiados que inseparable del derecho internacional de los derechos humanos, continúa formándose aunque no tan rápida y sistemáticamente como se requiere.

La problemática de los refugiados exige una respuesta internacional. Se trata, como se reconoció en San Francisco en 1945, cuando se adoptó la Carta de las Naciones Unidas, de una cuestión de interés comunitario. En su primera sesión, la Asamblea General adoptó una resolución en favor de los refugiados y desplazados forzados por situaciones que se planteaban entonces. Más tarde, en 1948, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos se reconoce en su artículo 14, el derecho que toda persona perseguida tiene a solicitar asilo.

En 1946 se crea una organización internacional, de corta existencia: la Organización Internacional para los Refugiados (OIR), que será sustituida por el ACNUR, creado en 1950 cuando se adopta su Estatuto mediante una resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

La normativa internacional que regula esta materia esta recogida principalmente en la Convención de Ginebra de 1951 y en el Protocolo de Nueva York de 1967. Pero al lado de esta normativa convencional —que abarca algunos instrumentos regionales— existen normas de derecho consuetudinario y principios generales de derecho internacional que se van formando y que van adquiriendo fuerza y por ello, vinculan a los Estados en alguna medida, tanto jurídica como políticamente.

El Comité Ejecutivo (EXCOM) del ACNUR, integrado 56 miembros, entre ellos Venezuela, es el órgano que dirige en alguna medida la labor del Alto Comisionado. El Comité adopta conclusiones que si bien son instrumentos no vinculantes, mas bien recomendatorios, contribuyen con la formación del derecho internacional que regula la materia y que junto con el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, conforman el derecho internacional de la protección de las personas. Esas conclusiones guían la conducta de los Estados ante la problemática que generan tales desplazamientos.

Hoy en día, por cierto, bajo la Presidencia del Embajador de España en Ginebra, Raymundo Pérez-Hernández y Torra, se inicia un proceso de reformas que debe apoyarse, para hacer del Comité Ejecutivo del ACNUR, un órgano dinámico, que facilite el tratamiento del tema, que contribuya realmente con las soluciones que deban adoptarse para hacer frente a esta problemática, a través de un diálogo más franco y amplio y la adopción de conclusiones más efectivas, que puedan comprometer más a los Estados y a la comunidad internacional.

Distintos principios regulan el tratamiento de esta cuestión. Principios que responden al ciclo real de los desplazamientos que podemos describir como: estallido de la crisis que motiva los desplazamientos; el desplazamiento interno, dentro del país de origen; el desplazamiento transfronterizo; la solicitud de asilo; la consideración de la solicitud de asilo por las autoridades del país de acogida; el otorgamiento del asilo cuando proceda y la integración en la sociedad del país de acogida, si fuere el caso; la repatriación voluntaria y segura, la solución ideal a la problemática; la reintegración de las personas en sus sociedades de origen y la solución global de la crisis que motiva tales desplazamientos.

La protección de la persona durante el desplazamiento antes de salir del país de origen y en el país de acogida, compete al Estado. El respeto de los derechos humanos de tales personas constituye una obligación del Estado y un deber de todas las partes que participan en el conflicto que genera estos flujos masivos forzados de personas, lo que no obvia que la comunidad internacional se preocupe y contribuya con el país de origen en la protección de las personas afectadas.

La cuestión de los refugiados no debe verse como una cuestión que compete exclusivamente a los Estados involucrados, es decir los de origen y los de acogida, sino como una cuestión de interés comunitario. Se trata de una cuestión de interés general, de interés común, que merece una atención dentro de esta perspectiva.

Por ello, en el ACNUR se habla de la protección amplia de la persona que debe entenderse no sólo como una atención inmediata, sino como una protección integral que va más allá de la asistencia primaria.

Se enfátiza hoy en las deliberaciones internacionales, sobre el justo reparto de la carga, lo que confirma la necesaria atención comunitaria y global que debe prestarse a esta problemática. Es cierto que los fondos voluntarios que alcanzan para el año 2000 más de 800 millones de dólares, provienen de los países desarrollados —principalmente Estados Unidos, Canadá, la Unión Europea, Suecia, Países Bajos, Dinamarca, Reino Unido, España, Suiza—, pero es también verdad que la mayoría de las poblaciones de refugiados, las grandes masas de personas desplazadas en el mundo, están asentadas en los países en desarrollo, lo que traduce en una seria carga con un significado muchas veces mayor al de las contribuciones millonarias de los países desarrollados.

La cuestión de los refugiados requiere —como se ha indicado— un enfoque comunitario y amplio. Asistir a los países receptores o de acogida y cooperar con ellos para disminuir el impacto económico, social, cultural e incluso ambiental, que produce la recepción de tales flujos masivos de personas, es fundamental. Pero, es igualmente esencial para resolver las crisis en forma definitiva, asistir y cooperar con los países de origen, es decir, en los que se genera la crisis que produce tales desplazamientos de personas, en forma global, considerando las cuestiones políticas, económicas, sociales, entre otras, que competen a diversas instituciones internacionales y no solo al ACNUR que ejerce su mandato solamente en relación con la acción humanitaria de protección de las personas.

Es fundamental en este contexto, para evitar crear un temible circulo vicioso de movimiento de personas y evitar, en consecuencia, desplazamientos ulteriores constantes de sus lugares de origen, que la comunidad internacional contribuya con la creación de un ambiente propicio para el desarrollo, la paz y la seguridad en los países de origen.

El ACNUR actúa en el terreno y coordina la labor de todas las instituciones internacionales, como la FAO, la UNESCO, el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la UNICEF, la Cruz Roja Internacional, y las organizaciones no gubernamentales (ONG), que conforman todos el servicio humanitario internacional integrado por hombres que merecen el mayor respeto y protección de parte de la comunidad internacional.

Esa coordinación, que luego debe trasladarse a una segunda fase de coordinación con las autoridades locales, es realmente eficiente, pues como lo hemos visto en la practica, particularmente en el terreno, en donde tuve la oportunidad de presenciar la acción humanitaria en toda su magnitud, su realización es óptima, dada la experiencia del organismo y de su personal, pero no siempre es totalmente efectiva pues sus resultados si bien tienden a proteger y lo logran a las personas afectadas no resuelve el problema de los desplazados, cuya solución debe trasladares fundamentalmente a sus orígenes, es decir, a las causas de la crisis. Es imperioso distinguir claramente y considerarlos por separado, en consecuencia, el carácter óptimo necesario de la acción y el carácter igualmente óptimo y necesario de los resultados.

Dos términos claves en el tratamiento de la problemática de refugiados. Eficiencia, que se refiere a la realización de la acción y efectividad, que se vincula a sus resultados. No toda acción eficiente es efectiva y ello es quizás lo que se plantea en relación con esta problemática, por que quizás los países donantes invierten más recursos para una acción eficiente, que para resultados efectivos.

La acción de la comunidad internacional es esencial y dentro de esta perspectiva únicamente debe verse la problemática de los refugiados. Cooperación y asistencia son dos términos claves para lograr acciones eficientes y logros concretos definitivos lo que requiere a su vez, una visión amplia, no solo humanitaria, que resulta sin duda lo esencial, sino política, económica, social, cultural y ambiental.

El 50 aniversario del ACNUR y el lamentable aumento de las crisis internacionales y del número de personas desplazadas nos obliga a reflexionar sobre las mejores formas de atender la problemática que definitivamente merece la atención de todos los Estados y de las organizaciones internacionales y las no gubernamentales. Lo que esta en juego es la vida de más de 25 millones de seres humanos que ajenos a los conflictos deben abandonar todo para sobrevivir. Esto no es nuevo en la historia de las relaciones internacionales, pero es más cierto y ello abriga mayores esperanzas, que la comunidad internacional nunca antes estuvo tan organizada y en capacidad de hacer frente con éxito a la situación que se plantea con el desplazamiento de millones de personas en el mundo.

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