El lamentable y preocupante ciclo de los movimientos forzados de personas, ante el cual la comunidad internacional en su conjunto —Estados, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales— debe reaccionar coordinada y eficazmente, se inicia con el desplazamiento de las personas dentro del país en donde se encuentran, las cuales, en algunos casos traspasan la frontera en búsqueda de protección, considerada ésta en su forma más amplia que abarque no sólo la integridad física, si no otras necesidades, como las relacionadas con la alimentación, la salud y la educación.

La protección internacional centra la atención y la labor de la comunidad internacional y del ACNUR, que es el órgano internacional que tiene el mandato específico en este sentido. En este contexto, si bien la institución del asilo es fundamental, así como también lo es su fortalecimiento, no pueden ignorarse, dentro de un proceso de reflexión profunda sobre la protección internacional, otras formas complementarias que garanticen la seguridad de las personas desplazadas por la violencia, formas que sólo podrían ser concebidas con el ánimo de proteger los derechos humanos de tales personas y en plena armonía con la normativa internacional que rige esta materia.

El ciclo de los refugiados no concluye en la fase de protección y el asilo o cualquier otra forma de protección que pueda otorgar el Estado receptor ante la situación de emergencia humanitaria, protección que debe ser considerada siempre como una solución transitoria que deberá ser superada una vez solucionada la crisis que motivó los desplazamientos masivos. El ciclo continúa hacia la repatriación voluntaria y la reintegración de estas personas en las sociedades de origen, la solución ideal, según la opinión generalizada, para resolver de la forma más adecuada esta problemática. Este retorno, desde luego, debe ser voluntario y seguro, como dijimos antes, y ello solo podrá lograrse si las condiciones en el país de origen lo garantizan como una solución duradera. Por el contrario, es decir, si el retorno no es duradero, caemos lamentablemente en un peligroso círculo vicioso que a pesar de la eficiencia del ACNUR y del interés de todos, no se concluye eficazmente, con las consecuencias que de ello se derivan, especialmente, por el enorme costo y los grandes esfuerzos que se despliegan para enfrentar estas situaciones.

Paz y desarrollo, dos cuestiones que enmarcan la situación de los movimientos forzados de personas, deben ser examinados cuidadosamente por todos, especialmente, en el contexto del ACNUR, aunque su mandato no lo contemple expresamente y sin que ello pueda traducirse en un interés de ampliarlo, al acordarle nuevas competencias que corresponden, por lo demás, a otros órganos internacionales.

Durante las últimas reuniones del Comité Permanente y del Comité Ejecutivo del ACNUR se ha venido debatiendo la cuestión de la contribución del ACNUR al restablecimiento de la paz y al desarrollo de los países afectados, especialmente los de origen, en la etapa de transición, aspectos de la problemática que requieren de la participación de otros órganos internacionales para su solución.

La estabilidad política y la paz, basadas en la reconciliación nacional cuando fuere posible o en la coexistencia, así como el desarrollo deben abordarse muy cuidadosamente para crear el entorno seguro que garantice a las personas que regresan, una reintegración adecuada y sostenible. De acuerdo con la resolución 428 (V), del 14 de diciembre de 1950, mediante la cual la Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba el estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), que junto a la Convención sobre el Estatuto de Refugiados de 1951 y el Protocolo del 31 de enero de 1967, constituyen los documentos fundamentales, el ACNUR tiene la función esencialmente apolítica, de carácter humanitaria y social, con el fin específico de «proporcionar protección internacional [...] a los refugiados que reúnan las condiciones previstas [...] y de buscar soluciones permanentes al problema de los refugiados, ayudando a los Gobiernos, y [...] facilitar la repatriación voluntaria de tales refugiados o su asimilación en nuevas comunidades nacionales».

Este mandato, desde luego, puede y debe ser interpretado hoy más ampliamente dadas las nuevas situaciones y circunstancias, como por ejemplo, la realidad de los desplazados internos que hoy ocupan también la atención y la acción de este órgano internacional, no solamente con el interés de proteger una categoría especifica de personas que estarían hasta ahora desprotegida, si no como una acción preventiva para evitar los desplazamientos hacia el exterior.

Dada la relación entre reintegración y paz y desarrollo, debe concluirse en que el ACNUR puede y debe, de alguna manera, contribuir con su promoción en los países de origen, como acertadamente lo indicara la señora Sadako Ogata, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, al clausurar la 51». Sesión del Comité Ejecutivo del ACNUR, el 6 de octubre de 2000, cuando señaló que «es fácil decir que el ACNUR debe apegarse estrictamente a su mandato y centrar su labor en las actividades fundamentales; pero, la creación de oportunidades para soluciones y para asegurar la sustentabilidad del regreso de las personas desplazadas, depende de factores que van más allá de nuestro mandato y experiencia».

La consideración conjunta de la asistencia humanitaria y la paz y el desarrollo a más largo plazo resulta esencial. Aunque estas dos materias, paz y desarrollo, como dijimos antes, no se ubican dentro del mandato del organismo, el ACNUR puede considerar su promoción al realizar su labor de protección, como lo indicó en esa misma oportunidad la Alta Comisionada: «las actividades operacionales del ACNUR están basadas fundamentalmente en el mandato de la protección y de las soluciones [...] pero deberíamos tener un rol catalizador [...] y asegurar que otros actores promuevan seguridad, el estado de derecho y el buen gobierno y el financiamiento y se ocupen de la reconstrucción, el desarrollo y la revitalización económica».

Los Estados coinciden también con esta apreciación, lo que se refleja en la resolución adoptada el pasado 5 de octubre por el Comité Ejecutivo del ACNUR, en la que se señala que «en virtud de sus actividades a favor de los refugiados y de otras personas que relevan de su competencia, el ACNUR contribuye igualmente con la promoción de los principios y objetivos de las Naciones Unidas, en particular los relativos a la paz, a los derechos humanos y al desarrollo».