Críticas y modificaciones al Anteproyecto de Constitución
Alexander Guerrero E(*)
La nueva constitución puede ser la oportunidad de abandonar el camino del sobre-endeudamiento público, el despilfarro de recursos y la inestabilidad macroeconómica, al exigirse una gestión eficiente y financieramente sana del conjunto de los entes públicos, o, por el contrario, puede significar la sanción constitucional de las prácticas rentistas que nos han conducido a dicho camino. A continuación se plantean una serie de modificaciones a las disposiciones contenidas en el anteproyecto de constitución dirigidas a garantizar que la nueva constitución se convierta en una oportunidad para lo primero.
FINANZAS PUBLICAS
En las últimas décadas ha crecido la conciencia del inevitable impacto que para bien o para mal tienen las disposiciones constitucionales sobre el desempeño de la política fiscal, al determinar por inclusión u omisión las reglas básicas del juego entre los actores políticos que determinan finalmente el monto de recursos de que se apropia el Estado y el uso que hace de los mismos. Eminentes científicos sociales como los Premios Nobel Friedrich Hayek y James Buchanan han dado argumentos muy sólidos para sostener la tesis de que en los sistemas democráticos la gestión pública tiene una tendencia intrínseca al déficit fiscal y al endeudamiento excesivos que sólo puede ser contenida a través de restricciones constitucionales explícitas.
Las disposiciones en materia presupuestaria previstas en el Anteproyecto dejan vacíos en el articulado, como lo referente al crédito público, y la redacción de los artículos resulta confusa, como ocurre en el caso de la utilización del término "Presupuesto Plurianual", lo cual resultaría una equivocación ya que lo que parecería que se intenta proponer es más bien un "marco plurianual para la formulación del presupuesto" que establezca límites máximos al gasto y endeudamiento públicos a contemplarse en el presupuesto nacional.
Un Presupuesto Plurianual propiamente dicho (una asignación de recursos a organismos públicos para varios años) es algo deseable a largo plazo pero inviable técnicamente a corto y mediano plazo en Venezuela. Por otra parte es de una rigidez injustificable establecer la igualdad entre ingresos y gastos ordinarios para cualquier período corto de años lo que implicaría prácticamente la imposibilidad de que la deuda pública se incremente.
El nivel actual de deuda pública de Venezuela es alto pero no demasiado, el problema que existe es que el pago por el servicio de la misma está muy concentrado en unos pocos años y que no existen garantías de que los recursos provenientes de nuevo endeudamiento se utilicen de forma eficiente. Sin embargo, una reforma adecuada de las instituciones y reglas a nivel de la Constitución y las leyes pueden lograr que el uso de los recursos se haga mucho más eficiente, que no se incurra en endeudamiento excesivo y que se garantice un perfil de pago de la deuda prudente. El Ministerio de Finanzas viene trabajando arduamente en el diseño de estas reformas en el marco de su proyecto de Reforma Fiscal.
A continuación se plantean los problemas identificados con relación al articulado referente a las finanzas públicas en el Anteproyecto de Constitución hecho público por los medios de prensa, y proponemos los cambios pertinentes.
Título: Del
Sistema Socioeconómico
Capítulo II: Del Régimen Fiscal y Monetario
Sección Primera: Del Régimen Presupuestario.
Artículo (Anteproyecto).
"La gestión fiscal estará regida y será ejecutada con base en principios de responsabilidad y equilibrio fiscal. El presupuesto plurianual de ingresos ordinarios debe ser suficiente para cubrir gastos ordinarios, de acuerdo con la ley. El Estado deberá mantener un nivel prudente de deuda pública en relación con el tamaño de la economía, la inversión productiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de dicha deuda."
Comentarios:
El artículo intenta sentar el principio de sostenibilidad fiscal en la gestión fiscal, sin embargo, lo hace de manera poco clara. Por ejemplo, hablar de un nivel "prudente" de deuda es demasiado ambiguo. En el caso de Nueva Zelanda, que utiliza este término en la llamada "Ley de Responsabilidad Fiscal", se define de inmediato que se entiende por este nivel "prudente", en particular, se señala que es aquel que permita mantener una capacidad de endeudamiento a corto plazo suficiente para hacer frente a los shocks fiscales. Es preferible eliminar el término "prudente" y colocar explícitamente lo que se entiende por tal.
En este contexto el término presupuesto plurianual resulta incorrecto. Si de lo que se trata es de establecer los límites de gasto, endeudamiento y saldo de la gestión fiscal compatibles con la solvencia financiera del Estado que sirvan de marco a la posterior discusión del presupuesto público anual, el término presupuesto plurianual es erróneo.
Lo que viene al caso en este contexto, es la expresión marco plurianual para la formulación presupuestaria, el cual presentaría proyecciones de los ingresos para varios años y establecería los límites legales máximos de gasto y endeudamiento y las cotas para el saldo de la gestión fiscal compatibles con una posición financieramente sana del Estado.
Se propone cambiar la redacción de este capítulo del Artículo propuesto en el anteproyecto y que dice asi:
Artículo (Anteproyecto). "La administración económica y financiera del Estado se regirá por un presupuesto aprobado anualmente por ley. El Ejecutivo Nacional enviará a la Asamblea Nacional para su aprobación el presupuesto plurianual, un presupuesto anual con las cuentas del sector público, el programa de financiamiento y los acuerdos generales de política a establecer con el banco central de Venezuela."
Artículo (Nueva redacción).
"La gestión fiscal estará regida con base a los principios de eficiencia, responsabilidad y solvencia financiera. La deuda pública total y los niveles de gasto y endeudamiento que se contemplen en el presupuesto público deberán asegurar la capacidad presente y futura del Estado para honrar sus compromisos y hacer frente a las contingencias sin poner en peligro la estabilidad económica y social del país. Los nuevos endeudamientos, que impliquen un crecimiento neto de la deuda publica deben ser aprobados por la Asamblea Nacional por la cláusula de la supramayoría (mayoría calificada de las dos terceras partes). La Ley respectiva regulara los procedimientos para la presentación de los limites de gasto, endeudamiento (déficit fiscal) a contemplarse en los presupuestos nacionales.
Comentarios:
Se propone excluir el término de presupuesto plurianual e incluir disposiciones similares a las de las nuevas constituciones Colombiana y Peruana, y Chilena, que eliminan las facultades del Congreso para incrementar el nivel total de gastos y reducir las partidas correspondientes al pago de servicio de la deuda y compromisos contractuales, como ha sido costumbre en Venezuela en los últimos anos, donde el Congreso ante el objetivo de incrementar el gasto publico coloca debajo de la alfombra partidas de servicio de deuda y otros gastos legales, para cuando Dios provea –la inflación- se financien con créditos adicionales o nuevos endeudamientos, los cuales establecen las perversiones de emitir deuda para cancelar gasto corriente.
Existe un sólido sustento teórico y empírico para la tesis de que por la naturaleza colegiada de los Parlamentos y la confluencia en su seno de los intereses de los grupos más diversos de la sociedad, las decisiones que emanan de los mismos tienden a favorecer el incremento del gasto público y el endeudamiento más allá de lo prudente, muchas veces a través de subterfugios como la sub-estimación de los recursos destinados al pago del servicio de la deuda y otros compromisos contractuales y la desviación de tales recursos al gasto corriente.
Artículo (Propuesta).
"El Ejecutivo Nacional presentará cada año a la Asamblea Nacional, en la oportunidad que señale la ley orgánica, el Proyecto de Ley de Presupuesto. La Asamblea Nacional dará prioridad absoluta a la consideración de dicho proyecto y en un plazo perentorio de cuarenta y cinco días continuos deberá probarlo o improbarlo. La falta de despacho dentro de ese plazo se entenderá como aprobación automática.
Sobre el presupuesto, los tributos y la politica fiscal, observaciones a los aspectos constitucionales que rigidizan la acción fiscal del gobierno
La materia fiscal y la administración de la hacienda Publica a través de los tributos y el gasto publico, los cuales en conjunto definen la política fiscal suelen ser objeto de leyes anuales y/o leyes especiales dado que como fundamento de la política fiscal su aplicabilidad es esencialmente de corto plazo, apegada mas a las recurrencias del ciclo económico, donde la contracción de los ingresos fiscales (caída de los tributos petroleros o no petroleros) requiere, para mantener la estabilidad macroeconómica, de un correspondiente ajuste del gasto publico. Como se puede ver claramente estas ocurrencias pueden suceder por vía de shocks macroeconómicos y como tales es necesario darle al gobierno todo el instrumental de políticas y normas que le permitan enfrentar la coyuntura sin desestabilizar precios y sin que se causen efectos perversos en el crecimiento y en el empleo. Por el contrario si los ingresos suben las leyes, y no las normas constitucionales. deben disponer los mecanismos de ajuste de manera que la expansión del gasto no desboque las metas macroeconomicas de precios (inflación) y crecimiento (empleo), permitiendo que una balance de costos beneficios por parte de la Hacienda publica defina que los superávits fiscales logrados por esos shocks positivos permitan disminuir los impuestos de los ciudadanos o alternativamente reparar y rescatar deuda publica.
Una de las características más perversas del régimen fiscal venezolano y que se desarrolla en los últimos años como consecuencia del desordenado y politizado proceso de descentralización y del compromiso creciente de la partida que sirve intereses y amortiza capital en el presupuesto de gasto es la llamada rigidez fiscal.
Este fenómeno ha impuesto condicionantes severos y fuertes limitaciones a la lucha efectiva contra la inflación. De hecho hay una clara correlación positiva entre el grado de rigidez del presupuesto (su dinámica) y el persistente nivel inflacionario, cuyo principal efecto perverso es que retroalimenta el sistema del mismo mal.
La rigidez fiscal, como fue mencionado arriba es una de las compuertas de mayor peso que impide una proceso de rápida desinflación. En los últimos diez años ese proceso de rigidez ha venido de la mano de reformas legales y legislaciones ad-hoc, no siempre adelantadas por los gobiernos sino por el Congreso, en el sentido de descentralizar los ingresos fiscales estableciendo mecanismos ad-hoc cuyo efecto inmediato ha sido el incremento de la llamada rigidez fiscal.
Así surgieron las leyes del FIDES, de asignaciones especiales, para nombrar las dos más importantes, a las cuales habrá que sumarle el. Fondo de Compensación Territorial, de creación de acuerdo al texto constitucional. Ambas unidas al situado constitucional son responsables de mas de las dos terceras partes de la rigidez fiscal.
Desafortunadamente el texto constitucional presentado en los artículos copiados arriba impone esas rigideces, que hoy son por leyes especiales y ordinarias, con rango constitucional, lo cual dotaría a la política fiscal de rigidez constitucional como la de Brasil, con lo cual es difícil sostener políticas de estabilización de precios de corto y mediano plazo.
En ese sentido creo que hay que impedir que esas rigideces sean definidas con rango constitucional. La política fiscal, bajo el instrumento básico del presupuesto debe ser concebida en un marco de mayor flexibilidad ya que solo así podrían operar los estabilizadores automáticos –fiscales- en periodos de contracción y caída de los ingresos así como en los periodos de expansión.
Ello quiere decir, que si hay muchos ingresos contraer el gasto y con el superávit pagar deuda para disminuir impuestos y sostener el crecimiento mas allá del corto plazo. Pero si por el contrario si los ingresos caen como consecuencia de una recesión económica –caen ingresos tributarios ordinarios- el gasto cae, con lo cual no se incrementan los impuestos ni se sobrecarga tributariamente la economía con el efecto recurrente recesivo en la economía.
Así los estabilizadores automáticos – just one way – pueden operar sin que las rigideces constitucionales operen. El caso brasileño es un buen ejemplo y tengo la impresión que quienes redactaron estos artículos tenían en mente a Brasil y la reforma constitucional de 1994.
Del Régimen
Fiscal y Monetario.
Sección Tercera. Del Sistema Monetario Nacional.
Artículo 21
Se propone eliminar él Artículo 21 que define que la unidad monetaria de la República es el bolívar.
Es importante destacar que el rápido proceso de integración económica que corre en el ámbito regional e internacional requiere que los piases sean más flexibles en torna definir como moneda única de circulación nacional, en este caso el bolívar. Siguiendo la experiencia de Europa Unida, la mayoría de esos países en oportunidad de la creación del ECU requirieron reformas constitucionales para dar cabida a la nueva moneda. EN nuestra región puede ocurrir lo mismo mas temprano que tarde en vista a probables integraciones monetarias. Se propone no restringir como lo hace él Artículo en cuestión por las eventualidades que pudiera ocurrir en el futuro cercano. De cualquier manera esa provisión de la moneda de curso leal esta prevista en la ley del Banco Central
Artículo 22.
Es necesario no disponer que los directivos del Banco Central con excepción el Presidente sean ratificados por la Asamblea Nacional, dado el riesgo que ese mecanismo politice esos nombramientos. La experiencia negativa de la politización de las elecciones de los magistrados de la Corte Suprema debe estar presente. Los directores del BCV son de hecho jueces monetarios.
Artículo 23
El Artículo extiende con rango constitucional las prerrogativa de prestamista de ultima instancia del Banco Central para "preservar la estabilidad del sistema financiero".
El texto del proyecto – como se distingue claramente en el párrafo anterior - entra en contradicciones más graves al definirle rango constitucional a la figura de ultima instancia como mecanismo para asegurar la estabilidad del sistema financiero, y que en el caso concreto de Venezuela todo el mundo recuerda el impacto inflacionario y fiscal de los auxilios financieros cuando se reformo la ley para darle al BCV la posibilidad de cómo prestamista de ultima instancia emitirá los auxilios financieros.
Como se destaca del argumento no es posible otorgar al Banco Central los objetivos de estabilizar precios al mismo tiempo que se le obliga constitucionalmente a emitir dinero inorgánico inflacionario. La experiencia de los auxilios financieros es importante tomar en cuenta a objeto de considerar su jurisprudencia.
Existen otros argumentos en contra de lo enunciados al respecto por el Proyecto referidos a la estabilidad del sistema financiero ya que esta, su estabilidad, como es notorio y con vasta experiencia en el mundo depende exclusivamente del manejo, gerencia, administración y eficiencia de las instituciones financieras.
Las Constituciones en el mundo suelen dejar para situaciones de emergencia cualqueir contingencia monetaria por crisis financiera como una decisión de gobierno ya que los efectos financieros de las crisis financieras tienen carácter cuasi - fiscal y fiscal, ya que como lo hemos visto en muchas partes y recientemente en Venezuela, los auxilios financieros como expresión y materialización de la prerrogativa de prestamista de ultima instancia al Banco Central condujeron a problemas patrimoniales en el instituto emisor, los cuales son eventualmente solventados por el fisco, con impuestos y/o endeudamientos e inflación.
Por todo ello es necesario establecer una legislación de emergencia (que puede tener rango constitucional) que pueda dar cabida a contingencias no recurrentes. Incorporar en la Constitución ese mecanismo de prestamista de ultima instancia puede confundir los incentivos necesarios y suficientes para el logro de un sistema financiero y bancario de calidad y capitalizado acorde, y presto para operar en un entorno competitivo. La figura del riesgo moral – moral hazard - explícita acá por el prestamista de ultima instancia es determinante para su eliminación del proyecto de Constitución.
La responsabilidad por la calidad, solvencia, eficiencia, y su efecto en los niveles de riesgo esta determinada en primer lugar por la calidad de la gerencia y administración. Esas características deben ser refrendadas por los órganos reguladores per excelence; a saber Superintendencia de Bancos y Banco Central. EN ese sentido seria de suma importancia incorporar la Superintendencia de Bancos al Banco Central –esta es una convención internacional- de manera de que la supervisión y regulación del sistema financiero pueda ocurrir sin contratiempo y sin interferencia de entes o intereses particulares.
Sobre la autonomía e independencia del BCV. Realmente no tiene sentido normar la independencia del BCV por vía constitucional, lo cual se puede perfectamente realizar por vía de su propia ley. No es cuestión de semántica pero cuando se habla de independencia se establecen dos elementos centrales, la independencia administrativa, (funcionamiento y operatividad) y de la política monetaria. Esta ultima tiene como fundamento confirmar los objetivos de todo Banco Central de centrar sus política e instrumentos en la estabilización de precios por la razón simple de que el Central es el deudor monetario por excelencia dado que mantienen el monopolio de emisión de dieren.
La independencia de la política monetaria tiene dos razones adicionales. La primera, una manera de mantener a los gobiernos sobre las metas macroeconomicas y la segunda de disponer de la autoridad necesaria para regular y administrar los volúmenes de liquidez monetaria –dinero- en circulación de manera de mantener en línea con los objetivos antiinflacionario los volúmenes de circulante. De manera que la independencia no solo es de los gobiernos sino de los entes e instituciones financieras privadas.
Como es evidente la acción de la política monetaria puede establecerse bajo esquemas de armonización con la política fiscal, solo que primero es la gallina y después los huevos; es decir, la armonización se hace sobre la base de objetivos de mantener la inflación con tendencia a cero. Sobre este objetivo se diseña la política fiscal. Como se ve la armonización no puede ser predeterminada por vía constitucional sino por fuerza de acuerdos inter-institucionales donde hay un elemento fijo: la independencia del BC en lo administrativo y de política monetaria.
En este sentido se propone eliminar del Anteproyecto los artículos referidos a gobernar la independencia y autonomía del Banco Central. El anteproyecto desarrolla un nivel reglamentario en esta materia, lo cual puede deformar el funcionamiento del BCV y de la coordinación macroeconómica, lo cual resta flexibilidad para el diseño futuro de arreglos institucionales más eficientes. Con el objeto de corregir este exceso de reglamentación se propone modificar el articulado completo referido al Banco Central y a la coordinación de las políticas macroeconómicas. Se recomienda la siguiente redacción:
Artículo Propuesto
"Las competencias monetarias del Poder Nacional serán ejercidas por el Banco Central de Venezuela, persona jurídica de derecho público que tendrá autonomía para el ejercicio de sus funciones.
La ley determinará la organización y funcionamiento del Banco Central de Venezuela así como la oportunidad, índole y alcance de sus actuaciones."
Artículo propuesto
"El principal objetivo del Banco Central de Venezuela es lograr la estabilidad de precios y preservar el valor de la moneda nacional. En ningún caso podrá esta institución financiar de manera directa o indirecta a los entes públicos."
El gobierno
central y el crédito público
Título: Del Poder Publico
De los ingresos de los estados y municipios y de las competencias tributarias y de credito publico de los Estados y municipios
Los Estados no deben recaudar los impuestos por transacciones inmobiliarias, como lo propone el articulado; estos impuestos por su carácter local en casi todo el mundo son prerrogativas de los municipios; es decir son impuestos, en principio, municipales. Los Estados pueden disponer, organizar y recolectar cualquier tipo de impuestos al consumo y a las ventas.
En ese mismo sentido los Estados o municipios no pueden disponer, organizar y recolectar los impuestos específicos –cigarrillos, licores, etc.- dado que ello puede resultar en deformaciones al comercio como contrabando inter-estatal por disparidades en las tasas y en la eficiencia en la recolección de esos impuestos.
Los estados y municipios podrían compartir las prerrogativas tributarias en cuanto a los impuestos indirectos al consumo y/o a las ventas en combinación con las prerrogativas nacionales, en el contexto del Presupuesto Anual, de manera que este – el Presupuesto establezca los limites a los impuestos; es decir, la combinación de impuesto indirectos a las ventas o al consumo o al valor agregado se combinaran en función de las limitaciones establecida en los presupuestos
Tampoco se le pueden dar prerrogativas a los Estados y municipios para el Crédito Publico o para endeudarse, ya que ello solo promueve la indisciplina e irresponsabilidad fiscal. En ese particular hay una conocida historia de distorsiones fiscales producidas en Brasil y Argentina, para citar dos ejemplos cercanos, donde al otórgasele a los Estados prerrogativas para endeudarse se ha visto la deuda publica crecer hacia el infinito, con el eventual reconocimiento y garantía de los gobiernos centrales al producirse el colapso de las finanzas de los entes descentralizados.
(*)Economista. PhD Economía (University of London.
Home | Miembros de la ANC | Entrevistas | Opinión | Prensa Internacional | Prensa Nacional | Nueva Constitución | Constitución Bolivariana | Constitución de 1961 | Proyectos de Constitución | Documentación | Sitios de Interés
Este site fue diseñado y programado por Venezuela Analítica Editores ©1999