El Rol del Gasto Público en la Recuperación Económica

Un estudio empírico realizado por un equipo de investigadores dentro de los que se cuenta el autor de este artículo¹ concluye que el gasto público en Venezuela ha tenido un impacto negativo sobre el crecimiento económico del sector no petrolero a largo plazo contribuyendo de esta forma al proceso de empobrecimiento padecido por el grueso de los venezolanos durante las últimas décadas (ver recuadro). Como explicaremos en lo que sigue, el origen del problema no encuentra su causa más importante en la aptitud o moralidad de quienes han ejercido el Poder, sino fundamentalmente en las características particulares de las instituciones presupuestarias (que abarcan al conjunto de normas, reglas, procedimientos y organizaciones que enmarcan el proceso de diseño, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto público) las cuales no resultan adecuadas para incentivar el buen uso de los recursos públicos.

Desde esta óptica no es sorprendente que durante el actual Gobierno el gasto público y la gestión presupuestaria en general muestren los mismos signos negativos del pasado (ver el articulo de Zambrano y Vera aparecido en E&F el 27/11/2000 y en (%=Link(«http://analitica.com/va/economia/opinion/9994336.asp»,»Venezuela Analítica el 14/11/2000″)%)), en tanto que hoy operan en la práctica básicamente las mismas instituciones. Los pasos dados por el Gobierno en el ámbito institucional son contradictorios. Por un lado se ha retrocedido en aspectos como el (%=Link(«http://www.bcv.org.ve/fiem/fiem.htm»,»FIEM»)%), en virtud de la discrecionalidad otorgada al Gobierno en el uso de sus recursos, y con relación a la autonomía del Banco Central, con el inicio de la práctica de transferir utilidades cambiarias al Fisco a discreción de éste; pero al mismo tiempo, la nueva (%=Link(«http://analitica.com/bitblioteca/anc/constitucion1999.asp»,»Constitución»)%) en su capítulo sobre el «Régimen Presupuestario» (art.311-art.315) colocó pilares fundamentales sobre los cuales sostener sólidamente las reformas institucionales necesarias para hacer del gasto público un verdadero motor del desarrollo económico y social del país.

Beneficios «Potenciales» del Gasto Publico

Sector Público Vs. Sector Privado

En cada momento del tiempo los recursos productivos de una economía (fuerza de trabajo, maquinarias y equipos, recursos naturales, etc) son limitados, y por ende lo es también la producción de bienes y servicios que puede obtenerse a través de su uso. En estas circunstancias, si el Gobierno adquiere parte de los bienes y servicios que se producen o utiliza parte de los recursos productivos para producir directamente bienes y/o servicios, inevitablemente el consumo y la inversión del sector privado se verán reducidos. Este hecho constituye el llamado efecto desplazamiento o expulsión del gasto privado por parte del gasto público.

La competencia de recursos entre el sector público y privado se agudiza si, como es usual, el gasto público es financiado con recursos extraídos del sector privado en la forma de impuestos o préstamos, pues en tal caso se limita ya no sólo el consumo y la inversión presentes del sector privado sino además su ahorro, y por tanto sus posibilidades de consumo e inversión futuros. Además los distintos tipos de impuestos pueden generan perjuicios adicionales al sector privado al impedirles utilizar los recursos a su disposición de forma óptima, tal y como ocurre con el llamado impuesto inflacionario (el ahorro que los ciudadanos transfieren al Estado para obtener el efectivo adicional que les permita hacer frente a una mayor inflación) al obligar a que los agentes deban prescindir en parte de los beneficios que otorga el manejo de efectivo para las transacciones. En Venezuela, esto ocurre sólo parcialmente, al contar el Estado con una buena cantidad de recursos provenientes del exterior a través de (%=Link(«http://www.pdv.com/»,»PDVSA»)%).

Para que el gasto público tenga un impacto neto positivo sobre el bienestar de los ciudadanos es necesario que los beneficios que estos recibirán a largo plazo del gasto público de manera directa e indirecta sean superiores a los beneficios que hubiesen derivado del uso libre de los recursos y del ahorro que el Estado absorbió, y compense además aquellas distorsiones generadas en la asignación de los recursos por los instrumentos impositivos utilizados.

Cabe preguntarse entonces, en que casos es más beneficioso para los ciudadanos el uso que el Gobierno hace de los recursos de la economía que el que podrían hacer por si mismo.

Beneficio «potencial» del gasto público a corto plazo

Pueden existir circunstancias en las cuales de forma transitoria el gasto privado es insuficiente para hacer un uso pleno de los recursos productivos de la economía, quedando buena parte de los recursos sin utilización u ociosos incluyendo gran cantidad de personas que no encontrarían trabajo. En tales circunstancias no existe a corto plazo una competencia efectiva entre el gasto del gobierno y el gasto privado, y el gasto público y privado estarían complementándose hacia el objetivo de llevar a su nivel óptimo al nivel de producción de bienes y servicios.

Fue tradicional en el pasado atribuir todo período de estancamiento o decrecimiento del PIB (recesión) a insuficiencias del gasto privado (tesis keynesiana), por lo que se consideraba que la panacea a la recesión era el incremento del gasto público. La evidencia ha contradicho en buena medida estos hechos, dando paso en las décadas recientes a una interpretación de las recesiones (y en general de las fluctuaciones del PIB) mucho más compleja, en la cual la insuficiencia del gasto privado es sólo un factor dentro de la multitud de factores que pueden explicar la recesión y las fluctuaciones del PIB. Cuando la recesión está ocasionada por elementos distintos a una caída del gasto privado (la cual estará presente como efecto y no como causa), no será posible superar la misma incrementando el gasto público (cuyos efectos serían expulsar el gasto privado junto a otros efectos colaterales negativos). Investigaciones hechas sobre el caso latinoamericano sugieren que en un buen número de casos las insuficiencias del gasto privado no juegan rol alguno en la explicación de las recesiones.²
Beneficio «potencial» del gasto público a largo plazo

Más allá de los beneficios que pueden obtenerse de variaciones transitorias del gasto público, es obvia la necesidad de que exista de forma permanente un cierto nivel mínimo de gasto público, dirigido a prestar aquellos bienes y servicios imprescindibles para el funcionamiento de la sociedad y que el sector privado no es capaz de producir, siendo los principales: la defensa nacional, el mantenimiento del orden público y la protección de los derechos de propiedad. Sin embargo, la teoría económica sostiene que podría resultar beneficioso para la sociedad mantener un nivel de gasto público permanente mayor, si este se dirige a garantizar una provisión óptima de un conjunto de bienes y servicios que resultan determinantes de la capacidad productiva del país, y de la tasa de crecimiento promedio del PIB a largo plazo, los cuales no logran ser provistos en cantidades suficientes por el sector privado. Entre estos bienes y servicios los principales son: infraestructura pública (vías de comunicación, puertos, etc.), educación (en particular básica), servicios de salud, investigación científico-tecnológica e incluso el crédito.

Beneficios Reales o efectivos del Gasto Público

En la práctica, tal como lo muestra el análisis de la evidencia de diversos países y períodos históricos, abundan las situaciones en que las características del gasto público se alejan de forma dramática de los criterios antes señalados, y en las cuales, el impacto del gasto público sobre el crecimiento económico a largo plazo resulta negativo. Por ejemplo, (%=Link(«http://www.colbud.hu/main/fellows/TanziVito.html»,»Vito Tanzi»)%) (1997)³, estudioso de las finanzas públicas de prestigio internacional, después de analizar la evidencia internacional concluye que el notable incremento que experimentó el gasto público (medido como proporción del PIB) en los países industrializados entre 1960 y 1990 hasta alcanzar en algunos casos niveles superiores al 50% del PIB, no contribuyó de forma apreciable a incrementar el bienestar de los ciudadanos de estos países mientras que sí contribuyó de forma significativa a deteriorar el desempeño macroeconómico en estas naciones, jugando un papel determinante en la aceleración de la inflación y el excesivo endeudamiento.

Hoy es claro que la razón por la cual las características del gasto público suelen diferir de aquellas condiciones ideales que le permitirían dar una contribución neta positiva al bienestar de los ciudadanos, se encuentra en el hecho de que estas características se determinan a través de un complejo proceso de naturaleza político-institucional en el cual influyen multitud de fuerzas e intereses, siendo las recomendaciones de los técnicos sólo un elemento más. Dos fenómenos resultan claves dentro de este proceso: la «búsqueda de rentas» y las motivaciones electorales.

El gasto público y la recaudación de impuestos son la expresión del Poder con que cuentan quienes controlan el Gobierno para apropiarse y redistribuir la riqueza de los ciudadanos y del Estado. De manera natural cada ciudadano intentará de forma más o menos activa, más o menos organizada, utilizar este Poder en su beneficio (o al menos evitar que se utilice en su perjuicio), aspirando a que el Gobierno se apropie de la riqueza de otros ciudadanos y se la transfiera (en esto consiste la llamada «búsqueda de rentas»). En las sociedades democráticas este proceso de búsqueda de rentas se agudiza de forma particular en virtud de que los ciudadanos tienen la libertad de agruparse y organizarse de tal manera que puedan ejercer mayor presión sobre el Gobierno de turno para que oriente la corriente de gastos en su provecho particular. El resultado final de este proceso de «búsqueda de rentas» es impulsar el crecimiento excesivo del gasto público en dirección a transferir (normalmente de forma encubierta) a grupos minoritarios y organizados de ciudadanos los recursos del Estado o los recursos de la mayoría desorganizada de la población adulta. El estudio de Tanzi antes citado confirma que el crecimiento encubierto de las transferencias es la fuerza más importante detrás del notable incremento del gasto público en los países desarrollados durante los últimos cuarenta años, y sostiene que ello explica la escasa contribución de este incremento al bienestar de la mayoría de la población.

La otra gran fuerza política distorsionante del gasto público esta constituida por los incentivos de las organizaciones políticas que ostentan el control del Estado para manipular el gasto público en pos de incrementar sus posibilidades de triunfo en procesos electorales cercanos o simplemente incrementar su popularidad. Numerosos estudios empíricos han demostrado que este tipo de motivaciones suelen generar fluctuaciones indebidas del gasto público que generan a su vez una perniciosa inestabilidad tanto en la provisión de bienes públicos, como en la inflación y el nivel de actividad económica .Se trata del fenómeno de los «ciclos económicos de origen político».

Rol de las Reformas Institucionales

Las particularidades de esta dinámica dependen de los rasgos específicos que poseen en cada país las «instituciones presupuestarias». Bajo ciertas instituciones la dinámica política no genera grandes distorsiones en el gasto público, pero bajo otras, ocurre lo contrario. Lo ideal para el bienestar colectivo es que estas instituciones impongan barreras al fenómeno de la búsqueda de rentas y dificulten la manipulación con fines electorales del presupuesto público.

Existe un gran cúmulo de investigación científica en el terreno de las reformas más apropiadas y gran cantidad de experiencias de países que han emprendido durante la última década decididas reformas de sus instituciones presupuestaria. Entre las propuestas de reforma más extremas se encuentra la del (%=Link(«http://www.almaz.com/nobel/»,» Premio Nobel»)%) de Economía (%=Link(«http://www.gmu.edu/jbc/»,»James Buchanan»)%) en cuanto a prohibir constitucionalmente cualquier exceso del gasto público respecto a los ingresos tributarios o la llamada ley de responsabilidad fiscal argentina, que establece límites muy estrictos al gasto público y los desequilibrios fiscales para los próximos años.

Reformas comunes a las múltiples experiencias lo constituyen la implementación de «presupuestos por desempeño» los cuales atan la asignación de recursos público al compromiso y responsabilidad del receptor de cumplir con ciertas metas establecidas en términos cuantitativos muy precisos y la adopción del criterio de «trasparencia» consistente en registrar de forma mucho más franca en el presupuesto público los ingresos y gastos previstos.

De hecho el capítulo sobre el Régimen Presupuestario de la Constitución vigente, es una expresión de las más importantes lecciones que ha arrojado la experiencia internacional en materia de reforma fiscal, introduciendo dos instrumentos de gran valor para una sana gestión del presupuesto público, como los son el «marco plurianual para la formulación presupuestaria» y el «presupuesto por desempeño». El reto es impulsar con prontitud el desarrollo legal y la puesta en práctica de los preceptos constitucionales en materia presupuestaria, pues de otro modo seguirán sobreviviendo, como hasta ahora, todos los vicios del pasado.
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Citas

Barro, R. y Sala-i-Martin, X. (1995), Economic Growth

«En este contexto, la tasa de crecimiento en el largo plazo depende de acciones del gobierno, tales como impuestos, mantenimiento de la ley y el orden, provisión de servicios de infraestructura, propiedad de la propiedad intelectual, y regulaciones al comercio internacional, mercados financieros y otros aspectos de la economía. El gobierno tiene por tanto un gran poder para el bien o el mal a través de su influencia en la tasa de crecimiento en el largo plazo».

Easterly W. y Rebelo S. (1993), «Fiscal Policy and economic growth», Journal of Monetary Economics 32, 417-458

«La creencia de que los impuestos, la inversión pública y otros aspectos de la política fiscal pueden contribuir a milagros en el crecimiento así como también al estancamiento permanente se ha aclarado en las tres últimas décadas en el contexto de los modelos de crecimiento».

Tanzi V. y Schuknecht L. (1997), «Reforming government: An overview of recent experience», European Journal of Political Economy, Vol. 13, 395-417

«En las dos décadas pasadas, el entusiasmo con relación al activismo gubernamental ha dado paso a una visión más sobria del gobierno, y los economistas y politólogos han estado proponiendo un rol más limitado del Estado en la producción, redistribución y estabilización. Sí el pasado es un prólogo, en el futuro deberíamos ver gobiernos más pequeños, más focalizados y más eficientes».

Tanzi, V. y Zee, H.H. (1997), «Fiscal Policy and Long-Run Growth», Vol. 44 No 2, IMF, Staff Papers.

«La política fiscal ha ocupado el lugar central de en las recientes deliberaciones políticas en países desarrollados, en desarrollo o en economías en transición, donde preocupaciones con la dimensión fiscal, como el alto desempleo, ahorro nacional inadecuado, déficits fiscales excesivos y el peso de la deuda son importantes, y donde el temor de una posible crisis en los sistemas de pensiones y salud se intensifica.»

Gwartney J. , Lawson, R. y Holcombe, R. (1993), «The Size and Functions of Government and Economic Growth», Joint Economic Committee.

«La provisión por el gobierno de (a) la infraestructura legal y física para que opere la economía de mercado y (b) un conjunto limitado de bienes públicos puede producir un contexto que conduce al crecimiento económico. Sin embargo, cuando los gobiernos se mueven más allá de este núcleo de funciones, ellos afectarán adversamente el crecimiento. Ello debido (a) los des-incentivos que crean los altos impuestos, (b) rendimientos decrecientes a medida que el gobierno toma a su cargo actividades para las cuales no esta preparado, y (c) interferencia con el proceso de creación de riqueza, debido a que los gobiernos son inferiores al mercado en intentar ajustarse a las nuevas y cambiantes circunstancias y en encontrar caminos innovadores para incrementar el valor de los recursos.»

Notas

1 Palacios, Niculescu, Puente y Méndez (1999): «Política Fiscal y Crecimiento», OPAM, Min.Finanzas, Julio, Caracas.

e mail:(%=Link(«mailto:[email protected]»,»[email protected]»)%)