Comentarios al texto de Ley Orgánica de Educación presentado el 5 de agosto de 2009 ante la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional Primera Parte

Olga Ramos7 agosto, 2009

Los Diputados de la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional, fueron sorprendidos al entregárseles, casi directamente para la discusión, el tan esperado proyecto de Ley Orgánica de Educación. Obviamente, la sorpresa fue debida a que, hasta antes de ayer, no era conocido, ni por el país, ni por ellos, articulado alguno, a pesar de que en reiteradas oportunidades, la presidenta de la comisión, Diputada María de Queipo, anunció que esta semana lo presentaría ante la plenaria de dicha comisión para su discusión. Como era de esperarse, el articulado traspasó las paredes de la Asamblea y se encuentra colgado, en este momento, en diversas páginas en Internet. Sin embargo, no se trata del texto definitivo, sino de una propuesta de informe para segunda discusión que será debatido por la Comisión y posteriormente sometido a “consulta” a través del denominado “parlamentarismo de calle”.

Frente a lo sucedido y frente al articulado que aún se encuentra en debate, es importante hacer algunas consideraciones -sobre la forma y sobre el fondo-, una exigencia y una propuesta. Dado lo extenso de las consideraciones, comenzaremos por la exigencia y la propuesta. Adicionalmente, se aclara que esta es una primera entrega, en la que se hacen las consideraciones sobre la forma en que se está desarrollando el proceso, pero se tocan los aspectos de fondo de los primeros artículos, dejando para próximas entregas, las demás consideraciones.

I. La exigencia: Dado que el proceso de conversaciones sostenidas por la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional con algunos representantes de diversos sectores del país, se hizo sin tener el documento del informe para la segunda discusión elaborado, y que, de acuerdo a lo afirmado por los miembros de la Comisión, la revisión que se inició ayer dará como producto un texto que se someterá al denominado “parlamentarismo de calle”, es imperativo que la mencionada comisión, publique y distribuya a nivel nacional el texto del informe para la segunda discusión, una vez sea terminada su elaboración y con él, se de a conocer y se distribuya el cronograma de consulta al que será sometido, incluyendo los diversos mecanismos de participación que se estipulen para ella. También es imperativo que el lapso para realizar la consulta cuente con el tiempo suficiente para permitir la participación y el intercambio de todos los sectores sociales interesados y de la ciudadanía en general y que los mecanismos sean incluyentes, esto es, que permitan la más amplia participación de los ciudadanos y las organizaciones, garantizando que no exista ningún tipo de discriminación.

II. La propuesta: Dada la naturaleza estratégica de la ley que está en discusión, se requiere que no solamente los Diputados de la Comisión de Educación conozcan los diversos puntos de vista que tengan los distintos actores sociales con respecto al texto propuesto, por tanto, se propone que se programen, como parte del proceso de consulta en el marco de la elaboración del informe para segunda discusión, una serie de debates en los que se presenten los diversos puntos de vista y que éstos sean transmitidos por radio y televisión para garantizar su mayor conocimiento y difusión a nivel nacional.

III.1. Las consideraciones: en cuanto a la forma

El documento que se está discutiendo no toma como base el proyecto aprobado en primera discusión, tal como se establece en la técnica legislativa. Un informe para segunda discusión debe contener el proyecto aprobado en primera discusión y hacer las modificaciones al articulado propuesto, a partir del ya aprobado. Esta no es la forma que tiene el texto que se está discutiendo actualmente en la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional.

La propuesta, en primera instancia, hace un cambio de espíritu que no estaba contemplado en el proyecto aprobado en primera discusión, ya que convierte a una Ley Orgánica que norma los aspectos de definición y funcionamiento del sistema educativo, en una Ley Marco que contiene unas disposiciones generales y deja el desarrollo de la normativa en manos de leyes especiales y si bien, las leyes especiales también deben ser aprobadas por la Asamblea Nacional, como instrumentos jurídicos no tienen el rigor de las leyes orgánicas, específicamente en cuanto al quórum que requieren para aprobar el articulado.

En cuanto a los detalles de forma, es importante resaltar la observación hecha por la Diputada Medina. El documento se entregó a los diputados, sin la antelación correspondiente que les permite estudiarlo para poder participar con propiedad en la discusión, lo cual viola el reglamento de interior y de debates de la Asamblea Nacional.

Y finalmente sobre la forma, es importante precisar que es más que obvio que el proyecto entregado a la Comisión de Educación, es un borrador de trabajo. Esto se nota claramente en su estructura, en la que se omiten, al menos, el Capítulo I del primer título y el Título II completo. Además, en la versión que pude conocer, hay unos elementos agregados y resaltados en rojo, lo que denota que está siendo sujeto a revisión y modificación.

III.2. Las consideraciones: en cuanto al fondo

El documento, como era de esperarse, plantea en su primer título algunos conceptos y principios que permiten definir a la educación y al sistema educativo. Sobre algunos de ellos es importante precisar que:

Se establece el objeto de la ley, el cual, en términos generales se ajusta al ámbito que le compete a un texto de esta naturaleza. Sin embargo, parece tener un problema de redacción, ya que la ley puede desarrollar los principios rectores de la educación y decir que el Estado la asume “como función indeclinable y de máximo interés” (frase tomada textualmente del artículo 102 de la Constitución), pero no puede decir que desarrollará los derechos, garantías y deberes de la educación, sino que desarrollará los derechos, garantías y deberes educativos de los ciudadanos, ya que son los ciudadanos los sujetos de derecho y no la educación, esta es sólo una materia en la que se establecen derechos, garantías y deberes en el texto constitucional que deben ser desarrollados en la ley orgánica que rige la materia.
Adicionalmente, en la definición del objeto de la ley se establece que ésta se desarrollará “de acuerdo a los principios constitucionales y orientada por valores éticos humanistas para la transformación social”. Al respecto, es importante precisar que es absolutamente correcto decir que la ley desarrollará los principios y los derechos, garantías y deberes relativos a la educación de acuerdo con los principios constitucionales, pero no lo es, afirmar que ellos se orientarán “por valores ético humanistas para la transformación social”, ya que, los valores que deben orientar lo que establezca esta ley, son los contenidos en el texto constitucional en su primer título que es el que recoge los “principios fundamentales” (artículos del 1 al 9) y en los artículos del capítulo relativo a los “derechos culturales y educativos”. En ninguno de esos artículos se hace mención específica a los “valores ético humanistas para la transformación social” y si se mencionan explícitamente como “valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación (del Estado venezolano), la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político” (artículo 2). Este último, el pluralismo político, es desarrollado en el marco de los “derechos culturales y educativos”, específicamente en el artículo 102, cuando se establece que la educación “está fundamentada en el respeto a todas las corrientes del pensamiento”. Esta precisión se hace imprescindible, debido a que, puede sonar muy bonito o ser un propósito muy noble el que la educación sea orientada “por valores éticos humanistas para la transformación social”, incluso, puede formar parte de la tradición de un grupo de educadores del país, pero se trata de una disposición que circunscribe a la educación a un ámbito de ideas específico, lo cual resulta violatorio de lo establecido en el texto constitucional.
Se registra un cambio en el ámbito de aplicación de la ley, con respecto a lo aprobado en la primera discusión, ya que este se amplía de las instituciones y organismos que conforman al sistema educativo a toda la sociedad en su conjunto, lo cual es absolutamente natural, debido a que en el texto se regulan aspectos que atañen a instituciones, organismos y personas que no forman parte directa o formal del sistema educativo.
Es importantísimo señalar, en este artículo (2), que se retoma la lógica estructura del Estado establecida en la Constitución reconociendo a las instancias estadales y municipales con las escuelas bajo su dependencia, así como la existencia de las instituciones educativas de gestión privada.
En el artículo 3 de la propuesta, el relativo a los principios y valores rectores de la educación, en lugar de presentarse un enunciado claro y estructurado de principios y valores, se presenta un listado de términos, sin orden ni estructura, de diferente naturaleza, que parece lista de mercado. Esto lo señalo con toda seriedad. La naturaleza de lo que se pretende recoger en este artículo amerita más trabajo y mejor definición. Además, amerita la selección de aquellos principios y valores que se consideren efectivamente como los rectores de la educación y los principios deben estar redactados como tales y no como un puñado de términos inconexos.
El artículo 4 presenta una definición de Estado Docente, que, como se deduce de las notas resaltadas en el texto, aún se encuentra en debate y por tanto, se espera que no tenga esa redacción como definitiva, ya que, poniendo a un lado los comentarios que se puede hacer sobre el fondo, el mismo requiere que la redacción sea corregida y no se trata de una corrección de estilo precisamente. En este se define a la educación como un derecho humano universal, como un deber social fundamental, inalienable e irrenunciable y como un bien público. Estas definiciones deben pasar a formar parte de un artículo precedente que bien podría ser el que recoge los principios rectores, pero no debe formar parte de la definición que se haga del Estado Docente. Sin embargo, sobre ellas, específicamente sobre las dos primeras, cabe decir que lo establecido en la constitución es que la educación es “un derecho humano universal” y “un deber social fundamental”, los adjetivos asociados a estos términos resultan redundantes en materia de derechos humanos y pueden ser suprimidos.
Con respecto a la definición de Estado Docente contenida en este artículo, se establece el carácter rector del Estado en la educación y que éste, su carácter rector, se expresará garantizando las condiciones de desarrollo del proceso educativo en las instituciones oficiales y velando por el cumplimiento de las mismas en las instituciones privadas. Esta es una definición que se ajusta no sólo a lo establecido en la Constitución sino que es la misma que se encuentra en la Ley Orgánica de Educación vigente. Sin embargo, se queda corta con respecto a lo establecido en la Constitución en su artículo 103 que adicionalmente compromete al Estado a crear y sostener instituciones educativas con el propósito de garantizar tanto el acceso, como la permanencia y la culminación en el sistema educativo. Esta precisión es sumamente importante, debido a que, como es por todo el país conocido, la oferta educativa actual, no permite que se cumpla con la obligatoriedad de la educación, ya que, a medida que se avanza en el sistema educativo, se restringe la oferta, resultando que quiénes culminan con éxito el sexto grado tienen restricciones de acceso por déficit en la oferta educativa, en el séptimo grado y lo mismo sucede en el paso entre el noveno grado y el primer grado de educación media.
Por otra parte, la definición de las responsabilidades del Estado con respecto a las instituciones educativas oficiales, presenta un problema conceptual. En el texto se dice que los servicios educativos deben asegurar a todos “igualdad de condiciones y oportunidades” y es más que evidente que si se asegura la igualdad de condiciones, no se logrará la igualdad de oportunidades y viceversa, si se asegura la igualdad de oportunidades, esta no corresponderá a un servicio que se brinde en igualdad de condiciones. Sin embargo, esta contradicción del texto de la propuesta, es heredada de la misma contradicción presente en el artículo 103 de la Constitución. Por lo que, al tener un problema de origen, el texto de la Ley debe tratar de desarrollar lo establecido a nivel Constitucional, preservando el derecho de una educación integral, de calidad y permanente para todos que es el propósito del enunciado de ese artículo, en lugar de repetir la redacción conservando el contrasentido de la frase.
Finalmente, en este artículo se establece como parte de las garantías que corresponden al Estado en su función rectora “la promoción de la participación protagónica de las familias, la comunidad educativa y las organizaciones comunitarias, de acuerdo a los principios que rigen la presente Ley”. En este enunciado no queda claro a qué se refiere la promoción de la participación protagónica de las organizaciones comunitarias en las instituciones educativas oficiales, ya que, en los principios constitucionales esta no se establece, tampoco se establece en los artículos relativos a los derechos culturales y educativos y ni siquiera se puede deducir del listado de principios y valores rectores que contiene el proyecto en su artículo 3.
El artículo 5 que contiene las competencias del Estado, es uno de los puntos centrales de atención de esta propuesta. En él se establecen los límites de la actuación del Estado a través de los diversos órganos que tengan competencias en educación. En este caso, cabe resaltar que se mantiene la idea de una estructura que respete el carácter descentralizado que establece al Estado la Constitución nacional. Sin embargo, se trata de un artículo largo, complejo y abundante en verbos que merece ser analizado con mucho detenimiento. Como parte de las competencias del Estado, se establecen algunas cosas que éste debe garantizar, otros que regula, supervisa y controla, más otros que planifica, ejecuta y coordina, pero también se precisa su rol como promotor y facilitador de la participación social y como promotor de la integración regional y “universal”. Como se trata de un artículo muy largo y complejo, sólo llamaré la atención sobre algunos de sus ordinales:

i. En su primera parte, se establece que el Estado debe garantizar el pleno ejercicio del derecho a una educación integral, permanente y de calidad, sin discriminación y que será gratuita en todas las instituciones oficiales. Los ordinales en los que establecen esto parecieran apuntar a garantizar la inclusión total en el sistema educativo. Sin embargo, el ordinal siguiente, está dedicado a garantizar la permanencia de las misiones educativas “como una estrategia de inclusión social”. ¿Esto significa que, no importan todos los esfuerzos que se hagan en el sistema para garantizar educación de calidad para todos, la exclusión será una constante del sistema educativo, para lo que se requiere de un mecanismo compensatorio o sistema paralelo que permita solventar parcialmente, pero de forma permanente, una presunta falla estructural del sistema? ¿Esto también significa que los primeros ordinales de este artículo, nunca van a apuntar a que el país asuma como metas 100 % de cobertura y reducir la expulsión del sistema a 0, porque el Estado no podrá asumir los compromisos que surgen en consecuencia, porque este debe garantizar la permanencia de las misiones? El empeño de algunos funcionarios del gobierno por dar reconocimiento y rango legal a las misiones, hacen que se planteen disposiciones que rayan en lo absurdo, como esta.

ii. Entre las cosas que el Estado debe garantizar, se encuentra una que, tal como está redactada, puede utilizarse para violar el derecho a la protesta de estudiantes y docentes. Lo copio textual para que lo vean: La continuidad de las actividades educativas, en cualquier tiempo y lugar, en las instituciones, centros y planteles oficiales nacionales, estadales, municipales, entes descentralizados y las instituciones educativas privadas.

iii. El ordinal relativo a los medios de comunicación en la sección de las cosas que debe garantizar el Estado, mejora con creces lo establecido en la Ley Orgánica vigente. (Las condiciones para la articulación entre la educación y los medios de comunicación, con la finalidad de desarrollar el pensamiento crítico, la capacidad para hacer preguntas y construir mediaciones de forma permanente entre las familias, la escuela, y la comunidad) Claro, esto está matizado en el ordinal “c” de la sección 4, cuando habla de que este rol del Estado se desarrolla también “universalizando y democratizando el acceso a los Medios de Comunicación”

iv. Si bien, en la primera parte de este artículo, es decir, la que establece lo que el Estado garantiza, se habla del pleno ejercicio del derecho a una educación integral, permanente y de calidad, no se establece por ninguna parte la obligatoriedad del Estado a prestar el servicio o a garantizar que se preste en cantidad suficiente acorde con la magnitud de la población, pero en la segunda sección, en la que se establece lo que el Estado regula, supervisa y controla, el primer ordinal está dedicado a decir que éste establecerá los mecanismos para “exigir” que “la comunidad, familias, padres, madres y representantes”, cumplan con el deber social. Y está muy bien que el Estado vele por el cumplimiento de ese deber, pero primero tiene que garantizar el derecho, si no lo garantiza en cantidad suficiente como para que toda la población pueda disfrutar del mismo, no puede obligar a nadie a cumplir con él.

v. En este mismo orden de ideas, en un próximo ordinal, en esta misma sección, el Estado regula, supervisa y controla, la creación y funcionamiento de las instituciones educativas, pero no garantiza su creación y funcionamiento en cantidad suficiente de acuerdo a la demanda de la población.

vi. En sus competencias, este artículo, añade a las existentes, varias que restringen la libertad de gestión de las instituciones educativas privadas, así como el poder de los padres para tomar decisiones en materias relativas al financiamiento y por tanto, características de la oferta educativa de ese tipo de organizaciones. Resaltan: la regulación, supervisión y control de los procesos de ingreso, permanencia, ascenso, promoción y desempeño de los docentes, la idoneidad académica de los mismos, en el Subsistema de Educación Básica, la gestión de estas instituciones “con la participación protagónica de toda la comunidad educativa” y “el régimen de fijación de matrícula, monto, incremento, aranceles y servicios administrativos que cancelan las estudiantes y los estudiantes o sus representantes en las instituciones educativas privadas” prohibiendo la existencia de figuras complementarias a la organización educativa, ya que las mismas son vistas y previamente catalogadas como, mecanismos “para ejercer coerción, en la cancelación de montos superiores a los establecidos por el órgano rector y demás entes que regulan la materia”

vii. En la sección siguiente, la relativa a la planificación, ejecución y coordinación de políticas y programas se hace un listado de todas las cosas que el Estado planifica, pero se mezcla con el concepto que esperan tengan algunos de los programas que éste adelantará. Esto incluye la actualización curricular, en la que no se menciona la participación de la sociedad en la discusión de la misma (no se menciona en esta sección ni en la siguiente, relativa a la participación); los términos del tipo de formación que se persigue, en los que se habla de la incorporación de las personas al trabajo “productivo, coorperativo y liberador”, prefigurando una cualidad del trabajo productivo restringida a esquemas de organización cooperativos; la mención a un nuevo modelo de escuela que está “definido” como un espacio “abierto” para una gran cantidad de cosas que si se hacen como derivación del trabajo pedagógico, pudieran tener cabida, al menos parte importante de ellas, pero que si ellas son el punto de partida para definir el rol de la escuela, harían que se perdiera el centro educativo que debe tener este tipo de organización. De igual manera se incluye entre los ordinales de esta sección, uno que contiene una extensa lista de términos con los que se pretende describir el tipo administración educativa que se quiere alcanzar, pero como en las otras disposiciones en las que lo que se establece es una larga lista de cosas, esta carece de orden y concierto y debería reducirse y expresarse de forma más concreta para que sirva realmente como referencia útil para su instrumentación.

viii. En esa misma sección se establece como competencia del Estado la formación de los docentes, pero también de todas las organizaciones que participan en la educación (esta disposición no se entiende, salvo que se trate de establecer un programa de formación permanente, por ejemplo, de los padres, o de los medios de comunicación, que son personas y organizaciones que participan en la educación, tal como se precisa en ese ordinal); el establecimiento con rango de ley de la municipalización de la educación universitaria y el ingreso de los estudiantes de las instituciones oficiales y privadas en este nivel del sistema (por cierto, que llama la atención el que se hable, en el ordinal relativo al ingreso de los estudiantes, de instituciones “nacionales” en lugar de oficiales, dado que se apuesta por la política de “municipalización”.

ix. Finalmente, en esa sección se encuentra un texto, resaltado en rojo (en la versión que a mi me llegó) que dice al final “revisar” en la que se establece que el Estado llevará a cabo programas y políticas que “que desarrollen el proceso educativo en instituciones oficiales y privadas, nacionales, estadales, municipales, entes del Poder Público, medios de comunicación, instituciones universitarias públicas y privadas, centros educativos que funcionen en entes descentralizados e institutos autónomos”, que, honestamente, y muy respetuosamente, no dice nada y puede decir cualquier cosa, por lo que se requiere, que en la revisión que se sugiere entre paréntesis, se incluya la precisión de esta disposición.

x. La promoción y facilitación de la participación social, que está desarrollada en la cuarta sección de este artículo, se restringe a la gestión educativa, se desarrolla a partir de las instituciones educativas, e incluye la contraloría del funcionamiento del sistema, pero no incluye la formación de las políticas públicas tal como reza en el artículo 62 de la Constitución.

xi. En su última sección, este artículo desarrolla las competencias del Estado en materia de integración cultural y educativa, en los ámbitos regionales y “universales”(¿?) En ella, establecen algunos elementos que llaman poderosamente la atención. El primero de ellos es que se promueve el intercambio, para fortalecer la identidad de nuestros pueblos “latinoamericanos, caribeños y africanos”. Además, se habla de la integración privilegiando “una relación geoestratégica con el mundo” y de la creación de un “nuevo orden comunicacional para la educación”. Obviamente, cónsona con la visión que tiene actualmente el gobierno, de su rol estratégico en la integración regional y en la creación de un nuevo orden mundial, se colocan frases en la ley que pudieran facilitar algunas iniciativas del gobierno en ese campo, pero que se encuentran totalmente descontextualizadas en esta propuesta de ley.

Hasta aquí los comentarios de esta primera entrega. En unas horas, un nuevo avance.

Olga Ramos7 agosto, 2009