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Reflexiones en torno a la Ley de Tierras Urbanas de Agosto 2009[1]

Martes, 1 de septiembre de 2009

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“La clave de la democracia no es la existencia de un Estado democrático sino de una sociedad democrática”

Germán Carrera Damas, El asedio inútil

                Digamos de entrada que la Ley de Tierras Urbanas aprobada en agosto de este año por esa caricatura de parlamento llamada Asamblea Nacional es un documento lamentable, lo suficientemente ambiguo como para generar más problemas que soluciones (incluso las que eventualmente hubieren imaginado sus redactores), contradictorio con la Constitución promocionada en su momento por Hugo Chávez como “la mejor del mundo”, conceptualmente desfasado, plagado de prejuicios y lugares comunes y pésimamente redactado. Nada de lo cual debe sorprender si se tiene en cuenta que fue aprobado de manera poco menos que clandestina, sin debate ni siquiera en el seno de esa misma obsecuente Asamblea. Sin embargo, no hay que hacerse la más mínima ilusión en cuanto a que ella pueda ser modificada: a quien escribe no le cabe la menor duda en cuanto a que el Ejecutivo la mantendrá a trancas y barrancas en la medida en la cual parecen convencidos de que por ahí pasa el camino hacia el muy sui generis socialismo del siglo XXI. Prueba indirecta de ello es la terquedad y cinismo con que sostienen el también atropelladamente aprobado esperpento conocido como Ley Orgánica de Educación, que toca aspectos aún más evidentemente sensibles y puede generar costos políticos todavía más altos.

                Lo anterior obliga entonces a preguntarse cuál es el sentido de entrar a discutir un instrumento legal cuya reversión e incluso mera reforma será inviable mientras el poder político siga estando en las mismas manos en que está en la actualidad: ¿afán testimonial o gusto por las discusiones bizantinas? Nada de eso: creemos que la discusión es absolutamente pertinente porque, por muy mala que sea, dicha Ley devela en definitiva parte de las graves distorsiones que por décadas han venido signando la expansión de nuestras ciudades y que en gran medida explican la dinámica que ha llevado a la sociedad venezolana a encallar en estos arrecifes del “socialismo del siglo XXI”. Y tiene sentido sobre todo para comenzar ya a pensar en el futuro, en el momento en que hayamos logrado sacudirnos este anacronismo y emprendamos el ineludible esfuerzo de reconstrucción de la sociedad sobre bases más firmes y profundamente democráticas que en el pasado. Porque como ha afirmado Enrique Krauze, “Chávez no es el único protagonista de esta historia. Hay otro protagonista soberano”,  el “pueblo de Venezuela: plural, diverso, pacífico, generoso”.

Las responsabilidades de la democracia

                Hay que comenzar destacando dos hechos que no por conocidos deben descuidarse. Por un lado, que hoy por hoy Venezuela es tal vez el país con el más alto índice de urbanización de América Latina, donde dos de cada tres pobladores viven en áreas metropolitanas de más de 100 mil habitantes; por otro, que esa urbanización ha ocurrido de tal manera que alrededor de la mitad de los habitantes de nuestras ciudades se localiza en lo que se ha dado en llamar asentamientos informales, es decir en sectores que originalmente presentaban restricciones de distinto tipo para ser ocupados por actividades urbanas y que crecieron con graves carencias en servicios y equipamientos, agravando muchas veces las restricciones originales.

                Que de manera más o menos acentuada este último fenómeno se haya repetido en todos los países de la región no nos exime a los venezolanos de responsabilidad porque ciertamente, como lo demuestran muchas experiencias asiáticas recientes donde los procesos de urbanización han sido aún más rápidos, eso no era inevitable, al menos no en la magnitud en que ha ocurrido; además, al contrario de lo que pasa entre nosotros, en las últimas décadas importantes ciudades latinoamericanas han sido capaces de reorientar sus políticas corrigiendo muchas de las deformaciones del pasado. Es así que debemos comenzar por reconocer que nuestra urbanización ha ocurrido y sigue ocurriendo causando gravísimos problemas de exclusión, dejando fuera de sus beneficios cuando menos a la mitad de los habitantes de las ciudades que, contrariamente a lo que se pensó en algún momento e independientemente de que su nivel promedio de educación formal sea bajo, de ninguna manera pueden considerarse “marginales”.

                Dejando de lado las malformaciones estructurales de nuestra economía, que no nos corresponde discutir aquí, mencionaremos rápidamente entre las causas de esa situación las distorsiones en los procesos de creación de suelo urbano. Como es bien sabido, el suelo urbano es creado por la sociedad en su conjunto, no por los propietarios de la tierra, a través de dos procesos fundamentales: la asignación de usos, por lo general responsabilidad de las autoridades municipales, y la construcción de la infraestructura y los equipamientos básicos, responsabilidad de distintos órganos de gobierno y eventualmente de algunas industrias privadas. Como también es archisabido, en ese proceso los precios originales de los terrenos se elevan exponencialmente sin que, en el caso de nuestro país, ellos reviertan ni siquiera en una mínima proporción hacia quienes han originado la valorización ‑fundamentalmente las autoridades urbanísticas- sino poco menos que exclusivamente hacia los privados vinculados a la propiedad del suelo y a su desarrollo puntual. El efecto negativo de esta dinámica es doble: por una parte la exagerada incidencia del valor del suelo en el precio del bien final, en particular de la vivienda, generando un primer proceso de exclusión por ingresos; por otra el progresivo agotamiento de la capacidad de gasto e inversión en urbanismo del sector público, que no sólo se ve crecientemente limitado para apoyar a los sectores más desprotegidos, sino que termina encontrándose frente a una situación, más que paradójica ridícula, cuando decide adquirir, así sea por vía de expropiación, algún terreno urbano para el desarrollo de sus programas: tiene que pagar al propietario el mayor valor que él mismo generó.

                Como dramáticamente lo demuestra la experiencia del Litoral Vargas, en los últimos diez años, ante el creciente deterioro del sector privado y la ineptitud y corrupción de una parte sustantiva del sector público, esas distorsiones se han acentuado hasta niveles sin precedentes: no se puede dejar de reflexionar sobre el hecho de que todos los estudios colocan hoy a Caracas como una de las ciudades de peor calidad de vida en el mundo, incluso entre sus pares latinoamericanas, pero también, paradójicamente, como una de las más caras, al extremo de que los precios unitarios de la vivienda resultan comparables a los de París o Nueva York, que se cuentan entre las ciudades de más alta calidad de vida. Estas circunstancias convierten a nuestras ciudades en auténticos barriles de pólvora, alimentando la idea de que la gobernabilidad sólo puede garantizarse por medio de la represión. Y todos sabemos que, al menos en las sociedades modernas, la represión no puede sostenerse indefinidamente.

La Ley de Tierras Urbanas: un desorden inconstitucional

                Sin ahondar en lo estrictamente jurídico, que no nos corresponde, es evidente que con esta nueva Ley se persigue alcanzar al menos dos de los objetivos pautados por el llamado proyecto de Reforma Constitucional que los venezolanos rechazamos en el referéndum de diciembre de 2007 pero que el Gobierno se ha empeñado en meter de contrabando por distintas vías: por una parte se orienta a minar el poder municipal, fortaleciendo en paralelo el inconstitucional Estado centralista, mientras que por otra construye todo un parapeto dirigido a propiciar la virtual confiscación de la propiedad privada de una buena porción de los suelos urbanos.

                Ya desde el Artículo 1 anuncia que su objeto es “regular el uso” de lo que la misma Ley llama “tierras urbanas aptas para el desarrollo de programas sociales de vivienda y hábitat”, usurpando descaradamente competencias típicas del poder municipal y propiciando el desorden al introducir un evidente conflicto de competencias; es significativo que a lo largo de todo el texto los “poderes municipales y estadales” sean mencionados sólo tres veces (Artículos 9, 22 y 23) y ello exclusivamente para ordenarles canalizar hacia el poder nacional “las denuncias formuladas por las comunidades organizadas dentro de sus respectivas jurisdicciones”. No hay en cambio ninguna mención a alcaldías y gobernaciones.

                Ratificando la vocación centralizadora del régimen y contrariando el Artículo 4 de la Constitución (“La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado”) establece que los planes correspondientes se harán “atendiendo a las directrices emanadas de la planificación centralizada”, pero además introduce (Artículos 10 y 11) una figura, los “Planes Básicos de la comunidad”, que no existe en ninguna normativa ni se define en la Ley.

                En lo relativo a las zonas eventualmente en riesgo (Artículos 12 y 13), donde las competencias son sin duda concurrentes, la Ley mantiene un tono ambiguo al hablar de “las autoridades competentes”, pero en el Artículo 14, relativo al eventual desalojo de la zona y demolición de las construcciones, la responsabilidad, en clara usurpación de las competencias municipales, se atribuye en exclusiva al Ejecutivo Nacional, lo mismo que la sustitución de las construcciones demolidas (Artículo 15). El Artículo 16, redactado confusamente, contiene una notable curiosidad: la inclusión entre las tierras urbanas a enajenar aquellas “ocupadas con edificaciones… que superen sesenta años de haberse construido”, es decir, ¡todas las ocupadas desde el principio de los tiempos hasta 1950!

                Además de la referencia a figuras inexistentes en la legislación, la Ley se caracteriza por importantes ambigüedades, entre las cuales vale la pena destacar las menciones a “la función social a la que están destinadas” las tierras urbanas, sin precisión en cuanto a cuál es dicha función social o quién la establece, o también la constante remisión a un no mejor definido “órgano o ente con competencia nacional para la regularización de la tenencia de la tierra urbana” o a una etérea “comunidad organizada”, convertida no obstante en el principal actor en los procesos de ocupación de las tierras.

                Por último, la mitad del articulado (Artículos 17 a 36) se destina a describir los mecanismos a través de los cuales se procederá a la enajenación de las tierras, lleno de lagunas y contradicciones que corresponderá analizar a los especialistas pero donde todo suena a confiscación.

Qué hacer

                La esencia de esta Ley resulta clara: ella se propone abordar los problemas de un área especialmente sensible del desarrollo urbano recurriendo a la planificación centralizada y al control de la propiedad por parte del Estado, una estrategia que registra una centenaria secuela de fracasos, desde la Unión Soviética hasta Cuba pasando por la República Popular China. Conviene recordar que en 2007 el Presidente de la República creó una a nuestro juicio inconstitucional Comisión Central de Planificación que, bajo la dirección del Vicepresidente de la República, debía “integrar todos los planes que desarrollan las alcaldías, gobernaciones y otros entes gubernamentales”. De ella no se había sabido nada más hasta la fecha, y si bien el proyecto de Ley no la menciona no parece casual que este sea firmado por quien, según aquel decreto presidencial, debía dirigirla.

                En las últimas décadas muchas ciudades latinoamericanas, algunas de las cuales habían sido prácticamente desahuciadas, han conocido un esplendoroso renacimiento, pero siguiendo la receta exactamente contraria: fortaleciendo su autonomía sin descuidar la cooperación y concertación con el gobierno central, incorporando de manera efectiva a la población en los procesos de toma de decisión y estableciendo reglas del juego claras, basadas en un transparente sistema de premios y castigos, con el sector privado.

                Como se dijo al inicio, no creemos que haya la suficiente disposición al diálogo por parte del gobierno central como para lograr una reforma significativa de esa Ley; pero pensamos además que ella está equivocada en sus bases conceptuales, por lo que tampoco una reforma parcial podría otorgarle las virtudes de las que carece. Más bien, como ya se dijo, lo urgente es comenzar a pensar el futuro de nuestras ciudades en el marco de una democracia renacida, y al respecto creemos que conviene empezar a discutir desde ahora mismo algunos aspectos claves, imprescindibles de resolver si es que se quieren atacar las causas de las malformaciones de nuestro desarrollo urbano, que, insistimos, son una de las mayores amenazas para construir una sociedad inclusiva y reconciliada. Sin que pretendamos que se trata de un listado exhaustivo, ellos tienen que ver con temas como el control democrático de la especulación del suelo urbano, el establecimiento de mecanismos que le permitan al sector público una recuperación razonable de la valorización del suelo generada por sus actuaciones, el desarrollo de mecanismos de transferencia de derechos urbanísticos que posibiliten el adecuado equipamiento de las ciudades sin perjudicar a los privados ni obligar al sector público a inversiones desmesuradas que seguramente, por eso mismo, no realizará, con el consiguiente perjuicio de la calidad de vida urbana sobre todo en los sectores económicamente más débiles.

                Hasta ahora, entre nosotros, los planes urbanos han sido una suerte de lista de buenos deseos que nadie sabe cómo ni en qué plazos satisfacer; en el futuro cercano de una sociedad plenamente moderna y democrática ellos deben convertirse en una carta de navegación, donde la ruta puede irse modificando de acuerdo a las circunstancias, pero sabiendo con precisión cuál es el puerto de destino y cuáles son las tareas que debe cumplir la tripulación ‑gobiernos, empresarios privados y ciudadanos- para alcanzarlo. Algo muy distinto del verticalista y rígido cartabón que se intenta imponer con la Ley comentada.  

[1] Como quiera que al momento de elaborarlo no estaba disponible el texto aprobado por la Asamblea Nacional, este ensayo está redactado a partir del proyecto que a la misma presentara el Vicepresidente Ejecutivo de la República.