AR presenta una entrevista con el economista Carlos Granier sobre el “Decreto con fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos”, aparecido en la Gaceta Oficial No. 37.323, del 13/11/2001, la llamada Ley de Hidrocarburos que ha recibido una recepción negativa por parte de expertos petroleros. Para el Dr. Granier, las referencias de la ley son anacrónicas, está a contracorriente con la modernidad, favorece a los competidores de Venezuela y hace muy difícil que continúe el proceso de apertura.
Analítica Research (AR): El objetivo de la entrevista es analizar el “Decreto con fuerza de ley de la Ley Orgánica de Hidrocarburos”. ¿Cuál es su opinión?
Carlos Granier (CG): Una de las cosas que me sorprende de este nuevo decreto ley, es que más que hacer referencia a los cambios en la estructura de la oferta y la demanda petrolera mundial, se refiere como inspiración al famoso decreto del Libertador de 1829, cuando todavía la industria petrolera no existía
Las referencias legales son anacrónicas
El decreto de Quito es un decreto transitorio que tenía que dar paso posteriormente a una Ley de Minas. Es un decreto que recoge principalmente las ordenanzas de indias de Fernando VII y se formula en un contexto donde no existe una industria petrolera en el mundo. La industria petrolera comienza en Rusia (y no en los Estados Unidos como se cree comúnmente) en los campos de Bakú y posteriormente en 1853 comienza la explotación en Pennsylvania en Estados Unidos. De manera que las referencias legales de la actual Ley son completamente anacrónicas. El decreto del Libertador, además, se refiere a bitúmenes o alquitranes y contempla la posibilidad de la participación privada, del otorgamiento de concesiones a particulares, que por cierto, de haber vivido más tiempo posiblemente el Libertador hubiese sido uno de los beneficiarios de ese decreto ya que era propietario de minas en Aroa.
La Ley está a contracorriente con el desarrollo institucional petrolero mundial
La Ley a mi juicio, no toma en cuenta los cambios del sector petrolero mundial, sobre todo los cambios o las tendencias en la legislación fiscal en el del mundo. Por ejemplo, en el caso del régimen fiscal que contempla la Ley, el concepto de regalía que se está manejando es un concepto que está completamente a contracorriente de lo que viene ocurriendo en el resto del mundo. Países como Noruega, que hoy en día son productores con un nivel de producción más importante que el de Venezuela, eliminaron la regalía entre el año 94-95, en el caso de Inglaterra ocurre lo mismo. En el caso de países con regímenes con los cuales simpatiza el señor presidente, como China, la regalía oscila entre 0% y 12% dependiendo de la productividad de los pozos, y otros productores emergentes como el caso de Angola, tampoco tienen regalías.
La Ley favorece a los competidores de Venezuela
Una de las consecuencias más contradictorias de la nueva Ley de Hidrocarburos es que en definitiva favorece a los principales competidores del país, es decir a los países árabes y a los principales productores fuera de la OPEP que tiene regímenes fiscales mucho más flexibles que el que contempla esta Ley.
A mi juicio, la Ley es un retroceso con respecto a la Ley de Nacionalización y a la Apertura. Uno de esos retrocesos viene dado precisamente por la definición rígida del régimen fiscal según la cual, en el caso que se demuestre que un yacimiento es maduro o de petróleo extra-pesado, como es el caso de la Faja del Orinoco y como es el caso de la mayoría de las reservas del país, se establece una regalía de entre 20 y 30%. En contraposición con el régimen fiscal aprobado para los proyectos de la Apertura que es del 1%. Según la Ley, el caso de proyectos de mezcla de bitúmenes procedentes de la Faja Petrolífera del Orinoco se establece una regalía del 16 2/3% al 30%.
AR: El Ministro había indicado que la Ley contemplaría que los proyectos ya establecidos quedaban bajo las circunstancias anteriores. ¿Esta intención se refleja en la Ley?
CG: Esas fueron unas declaraciones del Ministro, pero no es lo que dice la Ley. Para que exista seguridad jurídica eso tiene que estar establecido al menos en una disposición transitoria en la Ley, que fue uno de los temas planteados en todas las Cámaras vinculadas al sector.
AR: ¿Cuál ha sido la respuesta por parte de las empresas privadas que llevan esos proyectos?
CG: Sin entrar en detalle respecto a las empresas específicas, en las reuniones donde yo he participado, que han sido esencialmente en la reuniones de CONAPRI, las reacciones que he observado son prácticamente de pánico.
Las reacciones del sector privado son de pánico
Uno de los operadores más exitosos, no en los proyectos de crudos extra-pesados de la Faja, sino en campos marginales nos comentaba, que la rentabilidad en el caso de esos campos marginales se reduce prácticamente a cero y que en ese caso ellos devolverían el campo. Y en el caso de uno de los operadores de la Faja, la reacción es la misma. Una de las consecuencias más graves que tendría la aplicación de este Decreto – Ley, con relación a los proyectos de la Apertura es que muchas empresas devolverían los campos que les fueron asignados y al entregar esos proyectos también estarían traspasando el endeudamiento que tienen con la banca extranjera. Estamos hablando de alrededor de 4.000 millones de dólares, en las actuales circunstancias, incluso desde el punto de vista puramente fiscal, el país no soportaría una carga financiera adicional como esa.
La Ley haría inviable proseguir la Apertura
El otro aspecto de la modificación del régimen fiscal y que no está contenida en el Decreto - Ley y que es, a mi juicio, una extralimitación de los poderes que se otorgaron en la Ley Habilitante, es que para estos proyectos se incrementa el ISLR de 34% a 50%. Se nos ha pretendido vender la Ley como una compensación entre el ISLR y la regalía, porque a PDVSA se le estaría bajando la carga tributaria del ISLR a 50%, pero a los proyectos de la apertura se les estaría incrementado de 34% a 50%.
Esto puede hacer inviables a todos esos proyectos. Incluso, suponiendo que se establezca posteriormente una disposición transitoria donde se excluya a los proyectos de la apertura de este régimen fiscal, el problema que esto plantea es que se hace absolutamente inviable proseguir con el proceso de apertura en el sector petrolero, ninguna empresa va a venir al país pagando este nivel de impuestos, teniendo regímenes fiscales más flexibles en otras regiones del mundo.
El tercer aspecto del cambio en el régimen fiscal, que me parece sumamente oneroso, es el cambio en el impuesto superficial el cual se establece en 100 unidades tributarias por cada año transcurrido y el cual se incrementa en un 2% durante los primeros 5 años y en un 5% en los años subsiguientes. Este impuesto se establece por cada kilómetro cuadrado, esto es un incremento simplemente brutal con respecto a lo que es el impuesto superficial vigente. A parte de eso se establecen impuestos de consumo propio e impuestos de consumo general.
No existió participación en la formulación de la Ley
En la formulación de esta Ley fue invitado solamente un representante de la Cámara Petrolera por el sector privado, y eso se ve reflejado en el texto definitivo de la Ley, la cual incorpora algunos artículos que benefician a la industria proveedora de partes y piezas nacionales. Pero es más que evidente que no fue una ley consultada y debatida nacionalmente, como ha tenido que ser. Además, no toma en cuenta las observaciones que hicieron organizaciones tales como VENAMCHAM, que agrupa a los principales inversionistas privados extranjeros, no incorpora las observaciones que hizo CONAPRI y tampoco las que hicieron diversas personas conocedoras del sector, como es el caso del Dr. Quiros Corradi, del Dr. Juan Carlos Sosa y muchos otros. Las discusiones que presencie en torno a la Ley fueron discusiones muy serias con la participación de calificados juristas sobre la materia y ninguna de estas observaciones fueron tomadas en cuenta.
Otra cosa que me gustaría comentar en cuanto al proceso de discusión y no sólo referente a esta Ley sino a todas las leyes para las cuales se facultó al presidente por medio de la Ley Habilitante, es que en el decreto de fecha 13 de noviembre, que era la fecha límite para legislar sobre todas las materias en efecto, aparecen 18 decretos leyes, sin embargo se publican sólo 4 de ellos, los otros 14 no se publicaron en esa fecha.
La Ley es un cambio radical con respecto a lo que fue la Ley de Hidrocarburos de 1943. En aquel entonces el Presidente Medina supo aprovechar la oportunidad para obtener una de las leyes modelo en el mundo en materia de hidrocarburos, al punto de que esa ley efectivamente fue el modelo a seguir para países como Irán, Irak y Arabia Saudita. El Dr. Manuel Egaña en una misión en el año 49 o 50 a Arabia Saudita, a Irán y a otros países del mundo árabe, hizo conocer esta ley y posteriormente sus leyes fueron moldeadas con base a Ley de hidrocarburos de Venezuela del año 1943. Esa Ley, aunque no fue consultada inicialmente con el país, posteriormente fue llevada al Congreso Nacional y los ministros del gabinete hicieron amplias exposiciones sobre el contenido de la Ley.
La participación del Estado en más del 50% creará una fuerte carga fiscal
Otro de los aspectos que me parecen inconvenientes del Decreto Ley es establecer rígidamente que el Estado debe participar en un 51% en cualquier tipo de empresa mixta. Esto es un absurdo y va a crear una carga financiera absolutamente innecesaria, porque no se requiere participar en más del 50% del capital de la empresa para tener un control sobre la misma. Hubiera bastado con establecer un mecanismo como una acción dorada o como aquellos que están previstos en los contratos de apertura vigentes. Esto crea simplemente una carga financiera que no tiene ningún sentido.
AR: ¿Cómo percibe el supuesto conflicto entre el Ministerio de Energía y Minas y PDVSA?
CG: La Ley obviamente refuerza los poderes y las atribuciones del Ministerio de Energía y Minas y reduce significativamente la autonomía de la empresa operadora, lo cual es otro contrasentido porque hasta ahora PDVSA ha venido desempeñándose en una forma bastante eficiente. En el año 97 se habían tomado decisiones para reestructurar a la empresa, que no fueron llevadas a sus últimas consecuencias por presiones del poder Ejecutivo, pero se había adoptado un programa de reestructuración que reducía los costos operativos de la empresa entre 10 y 12% y que permitían incrementar el valor potencial intrínseco de PDVSA en una cifra considerable. Con la nueva ley, la autonomía se reduce.
