Caracas, Jueves, 17 de abril de 2014

Sección: Enfoque Económico

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Nueva ley de la actividad aseguradora

Rafael González

Sábado, 25 de septiembre de 2010

El Fracaso del Seguro Social y de la Salud Pública

La nueva ley de la actividad aseguradora parece haber estado motivada en una legítima preocupación de interés público de garantizar el acceso a los servicios de salud para, si no la totalidad de los venezolanos, cuando menos una parte de estos –los que se encuentran actualmente asegurados-.

Sin embargo, el diseño de normativas regulatorias debe partir del entendimiento de la naturaleza y caracterización del sector a ser normado, para identificar si eventualmente existe una preocupación pública que se concrete en objetivos públicos específicos a ser protegidos u obtenidos a través de una política pública o normativa, con el menor costo institucional, el menor efecto colateral negativo e incluso la menor falla de gobierno.

El nivel o el stock de salud individual constituye un bien privado, la difusión o masificación de este bien podría constituir un bien público dado las externalidades positivas masificadas y la disminución de externalidades negativas y de males públicos –por ejemplo problemas de salud pública, beneficios del control de vectores, reducción de cargas a terceros, pérdida de valor económico por tiempo productivo y productividad pérdida, etc.-.

La disciplina conocida como economía de la salud advierte y desmantela un cliché que suele ser utilizado por Gobiernos populistas para justificar políticas públicas erradas en el sector salud: “el servicio de salud no es una mercancía”. Los servicios de salud deben ser desmitificados y si bien la salud como stock constituye no solo un bien público y privado importantísimo, no tendría por qué ser considerada distinta a productos, bienes o servicios como los alimentos. Si bien el servicio de salud como coadyuvante para mantener un stock de salud constituye un servicio importante, nunca podrá ser considerado más importante que los propios alimentos que mantienen con vida a los seres humanos; sin embargo, los alimentos son considerados productos, bienes y mercancías que se tranzan normalmente en los distintos mercados.

Así las cosas, debe identificarse cual podría ser la falla de mercado que justifique una intervención pública en este sector, e incluso primeramente identificar si el objetivo público, y privado de cada uno de los individuos que conforman la sociedad, es el acceso a los servicios de salud. En este caso, si el acceso a los servicios de salud constituye el objetivo a proteger, los precios no tendrían por qué constituir el problema, ni siquiera si el proveedor del servicio de salud es público o privado –en una primera instancia-. Un tema crucial en el sector de los servicios de salud es garantizar el financiamiento para hacer viable tales servicios y el acceso a los mismos. En este sentido, la solución para evitar tener que constituir fondos de ahorros precautelativos, desaparecer o trasladar el riesgo de una lesión patrimonial ante la ocurrencia de un evento que requiera de la demanda de servicios de salud y garantizar el financiamiento y acceso a los servicios de salud lo constituye el aseguramiento. Por medio del aseguramiento –pooling risk- se traslada el riesgo al administrador de los fondos sedimentarios o de las primas, perfeccionándose subsidios cruzados de los asegurados sanos a los asegurados que presenten eventos que requieran servicios de salud.

Por lo general a nivel mundial los distintos sistemas de salud que existen se caracterizan por la complementariedad entre los proveedores privados y públicos, tanto en el financiamiento como en la prestación de los servicios de salud. Esta caracterización responde a la necesidad de la coexistencia de lo público y lo privado. Tal caracterización básicamente responde a dos motivos, el primero, que la mayoría de las intervenciones quirúrgicas constituyen estrictamente bienes privados, por lo que en un principio existiría incentivos privados para el aseguramiento privado y/o demanda privada de servicios de salud, así como la oferta de servicios privados; y segundo, porque existen bienes públicos y fallas de mercado que podrían justificar la intervención del Estado para garantizar la existencia de estos bienes públicos –por ejemplo, controles de vectores- y corregir la falla de acceso ante la existencia de eventos o enfermedades catastróficas por su nivel de costos o precios en el servicio de salud.

Así las cosas, la actividad de aseguramiento como actividad privada presta un servicio con un valor privado y social que permite el acceso a los servicios de salud, evitando la constitución individual de fondos de ahorro precautelativos ni lesión patrimonial ante la realización de un evento que requiera servicios de salud –permitiendo finalmente el acceso al servicio de salud-. Adicionalmente, la actividad de aseguramiento privado permite a un grueso de la población, ser corresponsables de los servicios de salud que requieren sin exigir al Estado o a la sociedad en su conjunto recursos y financiamiento para ello.

Sin embargo, la complementariedad entre el sector público y el privado radica en la existencia de bienes públicos y fallas de mercado por intervenciones catastróficas para cierto grupo de la población sin acceso a los servicios de salud privados o a la actividad del aseguramiento.

Ahora bien, los derechos a la vida y a la salud constitucionalmente consagrados en el artículo 43 y 83 de la Constitución de la República, exige del Estado el deber de garantizar estos derechos a sus nacionales. Lo anterior implica que es el Estado y no los privados, aquel que tiene la responsabilidad y el deber constitucionalmente establecido de garantizar la vida y asimismo la salud o el acceso a estos servicios por parte de sus nacionales, particularmente para aquellos servicios que no constituyen bienes privados sino bienes públicos o en aquellos casos considerados como catastróficos.

Sin embargo, la nueva Ley de la actividad aseguradora impone a las compañías aseguradoras la obligación de tener que responder a una serie de enfermedades preexistentes, pareciendo querer imponer una especia de obligación de servicio universal sobre el espectro de enfermedades de aquellos ciudadanos asegurados. Podría interpretarse como un reconocimiento por parte de la actual Asamblea Nacional del fracaso del sistema de seguro social y de la política de salud pública, así como un conformismo ante ello sin ponderarse el efecto dinámico negativo que tal imposición produce sobre la actividad aseguradora. Por definición el aseguramiento se realiza sobre un activo o bien subyacente con una características, que se encuentra en cierto estado y con un stock de calidad o de salud particular, protegiéndose hacia futuro -no sobre eventos o casos anteriores o preexistentes en este caso-. Las compañías de seguro se enfrentan a problemas de información del tipo selección adversa y riesgo moral, que atentan contra la propia sostenibilidad y existencia de la actividad de aseguramiento. Este tipo de exigencia legal exacerba el problema de selección adversa, toda vez que elimina uno de los mecanismos que hace viable a esta actividad, identificar e imputar el riesgo y en consecuencia la prima que corresponde a cada asegurado según su verdadero stock de salud y la respectiva probabilidad de ocurrencia de un evento. En esto radica el subsidio cruzado entre los asegurados. Sin embargo, la imposición de prestación de servicios o su financiamiento ante enfermedades preexistentes incrementará los costos, los eventos asumidos y el valor de las primas, reduciendo los incentivos para que los más sanos se aseguren e incrementando los incentivos para que los menos sanos se aseguren. Recordemos que todos los actores en este mercado, las compañías que desarrollan la actividad aseguradora y los clientes son privados, por lo que el efecto dinámico redundaría en una reducción de los incentivos para nuevos aseguramientos, buscar vías alternativas ex ante a la contratación para identificar al perfil de riesgo de los clientes, y desistir de asegurarse por parte de los individuos más sanos –poniendo en riesgo la viabilidad de la actividad aseguradora-.

Por otro lado, la prohibición absoluta que hace la Ley de la actividad aseguradora de las ventas vinculadas de productos de aseguramiento con cualquier otro tipo de producto financiero, bancario o con los activos subyacentes asegurados –en el caso de tangibles-, desconoce las buenas prácticas de políticas públicas y regulatorias en esta materia. Las ventas vinculadas gozan a nivel mundial, en las distintas jurisprudencias y doctrinas que hayan tratado esta práctica, de presunción de legalidad. Lo anterior resulta especialmente categórico cuando se trata de prácticas de ventas vinculadas o empaquetamientos denominados como mixed bundling. La presunción de legalidad de este tipo de prácticas se debe al hecho de que estas perfeccionan discriminación vía empaquetamientos que permiten expandir la oferta y la demanda satisfecha, incrementándose el bienestar colectivo y la eficiencia económica en el mercado en cuestión.

La prohibición de la banca-seguro constituye una pérdida de eficiencia por desaparición de economías de escala y de alcance, aparte de la pérdida de ahorros de costos transaccionales y de búsqueda de los que podrían disfrutar los clientes o potenciales asegurados.

La Ley de la actividad aseguradora adolece de errores que atentan contra el eficiente funcionamiento de esta importantísima y altamente pondera actividad económica privada. El Estado no puede desprenderse de sus responsabilidades, deberes y atribuciones a través de imposiciones que desconocen la naturaleza de la actividad económica aseguradora y que lesiona tan importante servicio privado. Los venezolanos terminamos cotizando para dos sistemas, el seguro social que de poco o nada nos sirve, y el aseguramiento privado que ha dado muestras de ser el que está respondiendo a las necesidades de los venezolanos, mal podría esta Asamblea Nacional aprobar un instrumento legal que atenta contra tan importante servicio privado y contra su difusión futura.

Lamentablemente la actual Asamblea Nacional no posee los intereses ni la experticia para producir leyes y normativas a favor del colectivo, con diseños y redacciones eficientes. Este constituye motivo suficiente para apostar a un cambio diametral en la composición de la actual Asamblea Nacional, a favor de una nueva Asamblea Nacional que realice análisis de las leyes, adelante análisis coste-beneficios, análisis económico del derecho, que convoque a la participación de los administrados y del resto de la sociedad, derecho constitucionalmente consagrado y establecido a lo largo de todo el entramado legal nacional.

enriquergp@yahoo.es

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