Los economistas Leonardo Vera y Luis Zambrano S. presentan un trabajo donde analizan las reformas propuestas al FIEM. Para los autores una institución destinada a reducir la incertidumbre, originada en la dependencia petrolera de la economía venezolana, ha tenido una historia plagada de cambios en las reglas que la rigen.(1)
I. Introducción
Por su enorme dependencia de un recurso natural sometido a grandes fluctuaciones en los mercados internacionales, Venezuela es una de las economías más volátiles del mundo. Sin embargo, fue tan sólo a finales de 1998, en el contexto de una administración que terminaba su período y una economía afectada por un severo choque petrolero negativo, cuando pudo instituirse el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM), como un mecanismo destinado a reducir la inestabilidad y volatilidad del gasto público.
Irónicamente, una institución destinada a reducir la incertidumbre, originada en la dependencia petrolera de la economía venezolana, ha tenido una historia plagada de cambios en las reglas que la rigen. En efecto, cinco meses después de su creación en noviembre de 1998, se modificaron sensiblemente los objetivos, se incorporó un periodo transitorio que modificó las normas de aporte y de retiro del fondo y se instituyó un trato discriminatorio que favoreció el uso de los recursos por parte del Ejecutivo Nacional en desmedro de las entidades federales y PDVSA. Posteriormente, cuando se promulgó la nueva Constitución de 1999, se definieron unos lineamientos que determinan unos objetivos y otras características para el FIEM diferentes de los contenidos en la reforma de 1999. En marzo de 2000, en la oportunidad de la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP), se instituyó un marco general que debe regir al FIEM, que si bien es compatible y amplía las definiciones contenidas en la Constitución, no lo es del todo con el contenido en el Decreto Ley de 1999; con el agravante de que las nuevas disposiciones de la LOAFSP sobre la sostenibilidad de los gastos y su sostenibilidad intergeneracional entrarán en vigencia sólo cuando se apruebe por parte de la Asamblea Nacional y entre en vigencia una nueva Ley que regule y desarrolle el Fondo de Estabilización Macroeconómica y el Fondo de Ahorro Intergeneracional, cuyo proyecto debe ser enviado, de conformidad con lo establecido en el artículo 192 de la LOAFSP, por el Ejecutivo Nacional a la Ásamela Nacional, evento que hasta ahora no ha ocurrido.
Por si fuera poco, a comienzos de octubre del 2001, en forma súbita, el Ejecutivo Nacional aprobó, en el contexto de la Ley Habilitante vigente, unas nuevas modificaciones al Decreto Ley de 1999 sustituyendo el régimen transitorio por uno nuevo que diferencia el período hasta el tercer trimestre del 2001, el cuarto trimestre del 2001, el año 2002, el período comprendido entre el 2003 y el 2007 y, finalmente, los años desde el 2008 en adelante. Por "error material", el 22 de octubre se publica una nueva versión de ésta reforma en Gaceta Oficial que "corrige", por no decir cambia, el alcance del artículo 28, incorporando al año 2002 dentro del grupo de períodos respecto de los cuales existen reglas de ahorro diferentes.
Como consecuencia de este marco normativo disperso e inestable, es tarea compleja y no exenta de equívocos formarse una idea clara de qué es y cómo funciona el FIEM. A pesar de estas limitaciones, en esta nota se intenta describir y explicar el carácter de las más recientes modificaciones que ha sufrido el Fondo y que están contenidas en el Decreto Ley de fecha 4 de octubre de 2001, así como la naturaleza de otras disposiciones que rigen al FIEM y que permanecen vigentes.
II. Sobre el Objeto del FIEM
Según la Ley que crea el Fondo de Estabilización Macroeconómica en Noviembre de 1998, el objeto del mismo es "procurar que las fluctuaciones del ingreso petrolero no afecten el necesario equilibrio fiscal, cambiario y monetario del País" (Artículo 1). Este objeto no ha cambiado en las dos sucesivas reformas. Por su parte, el Artículo 321 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, texto al cual debe ajustarse la Ley que crea el Fondo de Estabilización Macroeconómica, señala que el Fondo está "destinado a garantizar la estabilidad de los gastos del Estado en los niveles nacional, estadal y municipal, ante las fluctuaciones de los ingresos ordinarios." Tal disposición se reproduce literalmente en el Artículo 150 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP).
Siendo entonces el objetivo final del Fondo la consecución de un flujo de gasto público estable, se requiere que acumule solamente una cantidad de recursos que no comprometa la gestión de gastos y que permita cubrir, en condiciones adversas del mercado petrolero, las diferencias temporales entre un ingreso volátil y una estructura inflexible y pre-asignada de gastos públicos.
Es importante insistir que el FIEM tiene como objetivo estabilizar el gasto público y que su propósito no es ahorrar a cualquier costo, menos aún cuando la gestión fiscal es claramente deficitaria. Es común confundir los objetivos de un fondo de estabilización con los de un fondo de ahorro. Los ingresos acumulados de origen petrolero deben ser utilizados frente a un choque petrolero adverso para evitar la ampliación de los déficit fiscales y un incremento de los niveles de endeudamiento. Ahorrar cualesquiera sean las condiciones del fisco, como se dispone por un período transitorio en la nueva reforma, es definitivamente una pésima decisión de política económica, ya que a la par de transferir montos considerables de recursos del Fondo al sistema financiero internacional, incluso en presencia de un choque negativo en los ingresos de origen petrolero, puede implicar, como de hecho sucede, la contratación de más deuda para cubrir la brecha fiscal, creando condiciones para un proceso de insostenibilidad de las cuentas públicas.
Naturalmente, la existencia misma de un Fondo de Estabilización y la definición expresa de su objeto no constituye una garantía automática de estabilidad. Si las reglas de acumulación y de retiro del fondo quedan abiertas a la intervención regular y a un diseño defectuoso o contradictorio, la inestabilidad puede ser fácilmente el resultado final. Por esa razón es conveniente revisar en qué estado quedan las reglas de acumulación y retiro del FIEM con las modificaciones en el Decreto-Ley del 15 de octubre del presente año.
III. Modificaciones de las Reglas de Aporte al FIEM
Las modificaciones, bastante poco claras y deficientemente redactadas por cierto, a la Ley que crea el Fondo para la Inversión y la Estabilización Macroeconómica se concentraron en las reglas que regulan los aportes durante el cuarto trimestre del 2001, el año 2002, el régimen que prevalecería entre el 2003 y el 2007 y las reglas que regirán a partir de 2008.
a) Régimen de aportes para el cuarto trimestre de 2001:
Para este período se señala que no se causarán ingresos para el FIEM, con lo que se quiere decir que durante el primer trimestre del año 2002 no se harán los aportes que corresponderían si estuviesen vigentes las actuales reglas que obligaban a hacer depósitos de fondos con base en el comportamiento del precio y de los ingresos petroleros. Esto afecta no sólo a los aportes del Gobierno Central sino también a las entidades federales y a PDVSA. La justificación formal que se declara en el texto del Decreto Ley según la cual la suspensión de los aportes al FIEM se debe a los ajustes que se deben realizar para aplicar el nuevo régimen al 2002 carecen, a nuestro juicio, de todo fundamento. Es mucho más plausible defender e interpretar este cese transitorio en los aportes al FIEM como el producto de decisiones tomadas sobre un contexto fiscal que se va haciendo mucho más delicado y complejo. El FIEM corre el riesgo de convertirse en una regla inestable y condicionada a aspectos coyunturales de la gestión fiscal.
Es de notar que esto no implica que no se deberían hacer aportes al FIEM durante este último trimestre de 2001. Hasta el 30 de octubre el régimen vigente es el establecido en junio de 1999 y según esta normativa el Gobierno Central, las gobernaciones y PDVSA deben hacer aportes al FIEM durante el trimestre posterior al cual se causó el ingreso conforme a las reglas y procedimientos contemplados en la Ley que crea el FIEM, y dado que los ingresos de origen petrolero durante este año han excedido con creces los parámetros establecidos, durante el cuarto trimestre deberán enterarse en el FIEM los ingresos causados durante el tercer trimestre. Igualmente, como hasta ahora el Gobierno Central no ha realizado los aportes legales causados en los dos primeros trimestres de 2001, es de esperar que los entere al FIEM, aún al margen de los plazos previstos en la Ley, a más tardar durante el cuarto trimestre.
b) Régimen para el año 2002:
Las reglas que regirían para el próximo año no estaban explícitas en el nuevo Decreto Ley. Por esa razón en Gaceta Oficial del día 22 de octubre se publica una reimpresión del Decreto donde se introducen cambios en el artículo 28 y se "corrige" dicho texto. El cambio establece que tampoco se causarán ingresos al FIEM en el ejercicio fiscal del año 2002. De no haber introducido éste cambio de última hora, resultaba claro que las reglas de aporte que regían para el cuarto trimestre del año 2001 no contaban para 2002 como tampoco las mismas que estaban previstas para el período 2003 – 2007.(2) De esta manera, la conclusión que se hizo pública, según la cual no habría aportes durante el 2002, sólo podía sustentarse en la consideración de que el ingreso petrolero (y a los efectos de PDVSA, también el precio petrolero) estaría por debajo del promedio de los últimos cinco años. De no ser así, habría que hacer nuevos aportes con base al régimen que rige a partir de 2008, aunque esto tampoco estaba claro.
c) Régimen entre 2003 y 2007:
Las reglas que se anuncian estarán vigentes para estos años se establecen en los artículos 24 y 25, que sustituyen al régimen transitorio establecido en la anterior modificación de junio de 1999.
En principio estos artículos deberán ser reformulados ya que es evidente que contienen errores en su redacción.
En primer lugar, la formulación contenida en dichos artículos adolece de una evidente imprecisión, al contemplar simultáneamente, por una parte, que durante los años 2004 al 2007 el ahorro a realizar será equivalente al 6% de los respectivos ingresos, y, por la otra, que durante dichos años el ahorro será equivalente al resultado de adicionar al porcentaje inicial de 6% establecido para el año 2003, un punto porcentual en forma anual y progresiva hasta alcanzar en el año 2007 un 10%.
En segundo lugar, la nueva normativa tiene sentido si el artículo 24 se refiere a los aportes del Gobierno Central y las entidades federales; sin embargo en el Decreto Ley se incluye indebidamente a PDVSA, al hacerse referencia al artículo 6 de dicha Ley. Contrariamente, el artículo 25 tiene sentido sí sólo se refiere a PDVSA; al incluir solamente, mediante referencia a los artículos 4 y 5 de dicha Ley, a la República y a las entidades federales la regla pierde toda racionalidad.
Obviando estos problemas, que suponemos se deben a un error de forma, entendemos que el régimen de aportes que se aplicará para este período es el siguiente:
- Para la República y las entidades federales se destinan los porcentajes siguientes del ingreso fiscal de origen petrolero.
o 2003: 6%
o 2004: 7%
o 2005: 8%
o 2006: 9%
o 2007: 10%
- Para PDVSA se destinan los porcentajes siguientes de los ingresos generados por las exportaciones de hidrocarburos (inferimos que se incluyen crudos y productos) después de deducir las contribuciones fiscales:
o 2003: 6%
o 2004: 7%
o 2005: 8%
o 2006: 9%
o 2007: 10%
Es de notar que estos aportes se realizarán independientemente de cuál es el estado del ciclo petrolero, del nivel del gasto público y de los costos y el programa de inversiones de PDVSA. La falta de consideración sobre estos aspectos, obviamente, desvirtúa los objetivos del FIEM como mecanismo de estabilización al aplicarse reglas de ahorro forzoso.
Así mismo, al establecerse parámetros distintos para el ahorro y para el des-ahorro, pudiese llegarse a la absurda situación de que, en un mismo período, conforme a una de dichas reglas se tengan que hacer aportes al FIEM, mientras que conforme a la otra el FIEM deba hacer desembolsos a los entes que aportan recursos a dicho fondo.
d) Régimen 2008 en adelante:
Después del año 2007 se supone que terminaría el período transitorio y se retomarían las reglas permanentes de aportes al FIEM, las cuales están establecidas en los artículos 4 (República), 5 (entidades federales) y 6 (PDVSA). En estos artículos se establece que la República y las entidades federales aportarán al FIEM cuando sus ingresos fiscales vinculados a la actividad petrolera excedan el ingreso promedio de los últimos cinco años.
En el caso de PDVSA, esta deberá aportar al FIEM el exceso de los ingresos por exportación de hidrocarburos y sus derivados originados del aumento del precio por encima del precio promedio de los últimos cinco años. Estas reglas fueron las que se concibieron originalmente pero nunca han estado en funcionamiento, no tanto porque no se han cumplido sus condicionantes, sino debido a los sucesivos cambios y modificaciones que el régimen que regula al FIEM ha sufrido.
IV. Las Reglas de Retiro
Entre las modificaciones que se incluyeron en el decreto del 15 de octubre ninguna está referida a las reglas de retiro, por lo que los cambios introducidos en la modificación de abril del año 1999 están plenamente vigentes. Tal como ha quedado, el FIEM funciona entonces con las mimas tres reglas de retiro que se modificaron o introdujeron en la reforma del año 1999.
La primera regla establece que la República y las Entidades Estadales podrán hacer retiros del FIEM cuando los ingresos fiscales por concepto del aporte petrolero se colocan por debajo del promedio reportado en los últimos cinco años. En el caso de PDVSA, ésta puede ejercer retiros como consecuencia de la disminución del precio de exportación de hidrocarburos por debajo del promedio de los últimos cinco años. Además, la reforma del FIEM del año 1999 obligó a la República a destinar el 40% de sus retiros al Fondo Unico Social.
Una segunda regla indica que cuando el stock de recursos en el FIEM excede el ochenta por ciento (80%) de las exportaciones petroleras de los últimos cinco años, el excedente debe ser distribuido de acuerdo a unas pre-asignaciones.(3) En el caso de la República, ésta debe distribuir su cuota destinando 40% al Fondo Unico Social, 25% al Fondo de Rescate de la Deuda Pública de Venezuela y 35% al Fondo de Inversiones de Venezuela. Las Entidades Estadales deben asignar su excedente a la realización de gastos de inversión, en tanto que PDVSA transferirá su parte al destino que determine el Ejecutivo.
La tercera regla, que se conserva aún con la nueva modificación del FIEM, indica que hasta el año 2004 el Presidente de la República en Consejo de Ministros puede autorizar retiros discrecionales del FIEM aún antes de que éste acumule recursos por debajo del tope de 80% de las exportaciones de hidrocarburos.
Cada una de estas reglas de desembolso merece un comentario, no sin antes apuntar la importancia que tienen las mismas en la consecución del objetivo de estabilización del gasto, tal como lo indica la Constitución de 1999.
La primera de las reglas conserva la intención original de la primera Ley del Fondo de Estabilización que definía al promedio móvil de los últimos 5 años como el mejor parámetro de referencia para lograr estabilizar los ingresos fiscales petroleros, impidiendo así la realización de ajustes bruscos en el gasto público. La reforma del año 1999, sin embargo, estableció que al activarse algún retiro de la República, éste debe destinarse en un 40% al FUS, dando por descontado desde un inicio que la corriente de ingresos y gastos públicos que se va afectada por un choque adverso es la destinada a esta institución, lo cual no es necesariamente cierto. A decir verdad, las corrientes deficitarias pueden presentarse, desde el punto de vista institucional, en cualquier espacio del sector público; por ello, en un choque negativo luce más idóneo destinar el 100% de los retiros del FIEM a la Tesorería para hacer frente a las diversas necesidades institucionales de recursos fiscales.
La segunda regla de retiro, presenta importantes dificultades. Por un lado, el FIEM está destinando recursos en exceso al 80% del monto de exportaciones petroleras de los últimos cinco años hacia dos instituciones cuya existencia no es clara. El Fondo de Inversiones de Venezuela desapareció con la creación del Banco de Desarrollo y el Fondo de Rescate de la Deuda, según la LOAFSP, dejaría de existir una vez entre en vigencia la nueva Ley que crea el Fondo de Estabilización y el Fondo de Ahorro Intertemporal. Pero al margen de estas dificultades de orden práctico y legal, destinar este exceso de recursos al gasto interno (cuando se transfieren los recursos al FUS y al FIV) añade una fuente de inestabilidad que es precisamente lo que se pretende combatir con el FIEM. Como contraparte, al mermar la cuota de estos recursos que van al Fondo de Rescate de la Deuda, prácticamente, se elimina una fuente de estabilización del gasto público en el largo plazo pues la esterilización de estos excedentes, en la realización de operaciones que conllevan a una reducción permanente de los pasivos y del gasto de servicio de la deuda del sector público, apuntan hacia el objetivo de sostenibilidad y estabilidad del gasto público.
La tercera regla constituye una norma en extremo discrecional. En la práctica lo que se está haciendo es agregar mayor incertidumbre y poca transparencia a la gestión fiscal, resultados que atentan contra los objetivos de estabilización y de mejor señalización a los mercados. En otras palabras, no hay una garantía de que el gasto público no pase a ser aún más volátil e inestable que en ausencia del Fondo.
Un aspecto adicional y altamente controversial, que tiene esta facultad del Ejecutivo de hacer retiros a su discreción, es que contradice lo que expresamente señala la Constitución de 1999 con relación a que "las reglas de funcionamiento del fondo tendrán como principios básicos la eficiencia, equidad y no discriminación entre las entidades públicas que aporten recursos al mismo" (Artículo 321). Es decir, si esta regla, como parece ser, introduce un elemento discriminatorio contra las Entidades Federales y PDVSA (entes impedidos de hacer retiros discrecionales), estaría contraviniendo una disposición constitucional.
V. Otras Consideraciones
Un tema, objeto de alguna confusión entre analistas, es el referido al manejo de los recursos del FIEM por parte del Banco Central de Venezuela. En ocasiones, bajo un concepto de activos externos netos, se ha querido hacer ver que los recursos del FIEM constituyen parte de las reservas internacionales del país. Esta apreciación es absolutamente incorrecta. Los recursos del FIEM no forman parte del activo del Banco Central, no pueden ser usados en defensa de una paridad cambiaria y, en consecuencia, no tienen capacidad de modificar la cantidad de dinero primario de la economía mediante una actuación directa e inmediata del Banco Central. La ley del año 1998 y sus dos respectivas modificaciones han dejado muy claro este aspecto al señalar que "los recursos del Fondo no formarán parte de las reservas internacionales" (Art. 18 de la ley vigente).
Un aspecto que llama la atención, que ha quedado plasmado en la primera reforma e inalterado en la segunda reforma a la Ley del FIEM, es aquel referido a la estimación de los ingresos fiscales petroleros en la Ley de Presupuesto. En el artículo 17 de la Ley (vigente) se establece que, a los efectos de la estimación de ingresos en la Ley de Presupuesto, aquellos ingresos por concepto de regalía de petróleo y gas, por impuesto sobre la renta sobre la actividad y por dividendos de PDVSA, deben ser estimados con base al promedio de los mismos en los últimos cinco años calendario. Independientemente de si esta regla de estimación basada en observaciones pasadas es mejor o no que una estimación fundamentada en expectativas sobre el comportamiento del precio y los volúmenes de exportación, su vigencia tiene una consecuencia directa en la formulación del presupuesto. La implicación es que el Ejecutivo no puede presentar estimación alguna de los aportes al FIEM, como lo indica el artículo 178 de la LOAFSP. Cuando la estimación de los ingresos fiscales petroleros se hace de acuerdo al promedio de los últimos cinco años, es imposible que de manera ex-ante se puedan establecer aportes al fondo. Los aportes son estrictamente ex-post. Sobre este punto, quizás la posición más sensata es pensar que el referido artículo 17 fue derogado por la LOAFSP, para así poder superar los inconvenientes a la que conduce una interpretación diferente a ésta. En todo caso, ha podido aprovecharse la reforma para resolver no solo este aspecto sino otros que ameritan corrección.
Adicionalmente, debe acotarse que el Ejecutivo Nacional aún no cumple con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (Art. 192) según la cual éste debe presentar un nuevo proyecto de ley que incluya tanto al Fondo para la Estabilización Macroeconómica como al Fondo de Ahorro Intergeneracional. Además, hay que resaltar que la reforma realizada no hizo nada en el sentido de ajustar la Ley del FIEM tanto a la Constitución como a la LOAFSP. En efecto, sigue pendiente de ser cumplido por parte del Ejecutivo la obligación contenida en el artículo 192 de dicha Ley de enviar a la Asamblea Nacional un Proyecto de Ley que sí se ajuste a las disposiciones de ambos textos normativos. Igualmente, la Ley del FIEM reformada sigue presentando contradicciones con la Constitución y la LOAFSP en lo que se refiere a la variable objeto de estabilización por parte del FIEM y al carácter no discriminatorio que deberían tener las reglas para su administración y funcionamiento.
Finalmente, es necesario resaltar que las sucesivas modificaciones en el marco legal que
rige al fondo de estabilización, la redacción confusa y poco transparente de la normativa y la falta de un reglamento que detalle y desarrolle las reglas y procedimientos referidos al FIEM, atentan contra los objetivos finales de contar con un mecanismo de estabilización sencillo, transparente y creíble. Estos son aspectos esenciales en el papel que juega el FIEM como un mecanismo de conformación de expectativas del público y para reducir la incertidumbre.
Notas:
(1) Los autores quieren agradecer los útiles comentarios de Luis Alberto Fernandes y de Francisco Vivancos en la elaboración de ésta nota.
(2) Por descarte se interpretaba qu
e el régimen vigente durante los cuatro trimestres de 2001 sería el mismo que se aplicaría a partir del año 2008.
(3)En la primera Ley que creo el FIEM, en el año 1998, se determinó un nivel máximo de acumulación de recursos o techo que tomó como punto de referencia el costo promedio de un choque petrolero adverso para el país. En su momento se determinó que en promedio éste choque podía ser de 7% del PIB, para lo cual se pensó que la acumulación en el Fondo de un stock máximo de recursos equivalente a dos veces la cantidad que en promedio se contraen los ingresos en un choque, constituía una protección suficiente. De esta manera se determinó que cuando los recursos superarán el 80% del monto de las exportaciones petroleras del quinquenio anterior, las instituciones aportantes (la República, las Entidades Estadales y PDVSA), podían hacer retiros de ese excedente. En el caso de la República estos excedentes se destinaban al Fondo de Rescate de la Deuda y en el de los Gobiernos Estadales a cualquier gasto de inversión.
Leonardo Vera. Economista Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela Unidad de Investigación Económica, Banco Mercantil E-mail:lvera@cantv.net
Luis Zambrano S. Economista Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela Escuela de Economía, Universidad Católica Andrés Bello Unidad de Investigación Económica, Banco Mercantil E-mail:lzambra@ucab.edu.ve
