A pesar de estas características la discusión pública del Proyecto de Ley ha sido escasa por no decir ninguna. A continuación adelantamos algunos comentarios sobre este importante tema que esperamos ayuden y animen el análisis de este importante y crucial tópico.

Las Estimaciones de Ingresos

La estimación de ingresos que se presenta en el proyecto de presupuesto del 2001 adolece de ciertos problemas ya presentes en el presupuesto del año 2000. Por una parte, hay una abierta subestimación de los ingresos fiscales petroleros que al contraponerse con la corriente inercial del gasto de los últimos años, obliga al fisco a cerrar la brecha bien sea sobrestimando algunos ingresos no petroleros, o abultando las partidas por ingresos extraordinarios (endeudamiento e ingresos no recurrentes.

Los ingresos petroleros estimados para el año 2001 son de 6,04 billones de bolívares (8.500 millones de US$), lo que representa apenas el 26,3 por ciento del total de 22,9 billones de bolívares de ingresos fiscales ordinarios y extraordinarios (ver Cuadro N°1). Lo que es claro es que el ejecutivo prevé una caída de los ingresos ordinarios con respecto al año en curso que se explica en gran medida por la subestimación del precio del petróleo. Para mantener un precio promedio del barril petrolero de 20 dólares, como se estima en el proyecto de presupuesto, y con un precio registrando a fin de este año alrededor de 29 dólares, la cesta tendría que cerrar en cerca de 11 dólares si el ajuste siguiera una tendencia lineal. Este desempeño del precio coincide con las previsiones más pesimistas.

Es de notar que más que una actitud conservadora en torno al desenvolvimiento del mercado petrolero, la subestimación de los ingresos petroleros responde a la manera peculiar como se está elaborando y "negociando" políticamente el presupuesto. La práctica ya es conocida para quienes siguen la cuestión fiscal venezolana: se subestima el ingreso petrolero, se sobrestima la tributación no petrolera, y se exageran las solicitudes de endeudamiento; al final, se termina autorizando un elevado nivel de gasto que se va resolviendo durante el año a través del mecanismo de los créditos adicionales financiados con la efectiva recaudación petrolera y, recientemente, con los retiros del FIEM y las utilidades cambiarias. Esta práctica convierte, de hecho, a la aprobación del Presupuesto en un acto formal con poca incidencia real e indicativa de lo verdaderamente será la política fiscal.

En todo caso, es muy significativo el hecho de que el aporte fiscal petrolero como proporción de los ingresos por exportación petrolera llega a ser de sólo 37% para el año 2001 (muy similar al aporte efectivo para este año), cuando en las bonanzas inmediatamente anteriores de los años 1996-1997 y 1991-1990 llegó a estar por encima del 60% y del 70% respectivamente. Este deterioro esperado de la contribución fiscal de la industria petrolera puede ser explicado de distintas maneras, bien sea por incrementos significativos en los gastos operativos, en gastos financieros y/o en los proyectos de inversión de la industria o por el ascenso de la producción de las empresas ligadas a la apertura cuya estructura tributaria es bastante menor. La otra razón es que se piense extraer recursos petroleros posteriormente a la aprobación del Presupuesto por la vía del reparto de dividendos. Cualquiera que sea la explicación seguirá siendo especulativa mientras las cuentas de la industria se mantengan ocultas.

Como ya se menciona, el proyecto de presupuesto manifiesta cierta sobrestimación en los ingresos por impuestos indirectos. Los ingresos por IVA, por ejemplo, se incrementan en un 48% en términos nominales con respecto al presupuesto del 2000 y en 34% en términos reales. Este aumento estimado en el IVA no se compagina con el moderado incremento en el nivel de actividad, con las decisiones recientes de reducir la tasa de 15,5% a 14,5%, con la exoneración del pago a varias zonas francas y puertos libres y con la debilidad institucional que viene mostrando el SENIAT desde hace varios meses.

Lo que parece más significativo es que aún sobrestimando los ingresos no petroleros, la participación de los ingresos ordinarios sobre el total de ingresos del presupuesto pone más que nunca en evidencia los peligrosos síntomas de fragilidad que arrastra la gestión presupuestaria en Venezuela. Si se incluyen los gastos sin asignación presupuestaria, los ingresos ordinarios alcanzan a cubrir sólo el 60% de los gastos del gobierno central, un problema ya latente en el presupuesto de este año (donde se aspira cubrir sólo el 75% del gasto con ingresos ordinarios) pero que se arrastra y se agrava en para el año 2001. Esta extremadamente baja presión tributaria en medio de una bonanza petrolera es atípica en Venezuela.

Nivel y estructura del gasto

Los gastos planeados del Gobierno Central se reducirían tanto en términos reales (-2%) como en proporción al PIB (-1,5%); como estos ajustes son menores que los esperados en los ingresos ordinarios se supone que tanto el déficit como los requerimientos financieros del gobierno se incrementaran.

De nuevo debe advertirse que un análisis más riguroso exige incluir las denominadas "erogaciones sin afectación presupuestaria" que se estima podrían ascender a casi 2 billones de bolívares. Considerando este concepto ampliado del gasto, el nivel del mismo podría alcanzar a casi 25% del PIB (ver Cuadro N° 1).

Si se examina con más detalle dónde el Ejecutivo Nacional esta proponiendo los ajustes fundamentales, se nota con claridad que estos se concentran en las transferencias corrientes y de capital a las regiones. Estas transferencias pasan a representar pasan a representar, en la propuesta del nuevo presupuesto, el 12,2% del PIB y 54,1% del total de gastos, en contraste con el presupuesto actual donde alcanzan el 15,1% del PIB y 62,5% de los gastos (sin incluir "erogaciones sin afectación presupuestaria")

Cabe destacar, adicionalmente, que los gastos corrientes aumentan su participación relativa en la estructura del gasto en detrimento de los gastos de capital. La inversión directa del Gobierno Central sigue siendo de relativa poca importancia con respecto a los gastos totales (4,2 %), aunque debe acotarse que en términos reales, de cumplirse los supuestos inflacionarios gubernamentales, se incrementaría en 29 %.

Muy probablemente el Ministerio de Finanzas tendrá que corregir al alza los aportes a las gobernaciones y alcaldías, así mismo el aumento salarial está muy por debajo de las expectativas del sector laboral. Téngase en cuenta que aquí tampoco se están incluyendo gastos adicionales que podrían financiarse con la transferencia de utilidades cambiarias desde el Banco Central de Venezuela ( BCV).

En síntesis, muy probablemente, los niveles de gasto del gobierno central durante el 2001 terminarán siendo muy similares a los de este año y bastante superiores a los que se alcanzaron en el anterior quinquenio.

El déficit fiscal y las necesidades de financiamiento

En el Cuadro N° 2 se presentan los resultados esperados de la gestión fiscal con base en las estimaciones oficiales. Tanto el déficit primario como el fiscal en el 2001 serían mayores en casi 1% del PIB a los que se calculan para el 2000. Si consideramos los gastos "sin afectación presupuestaria", el déficit fiscal podría elevarse hasta 7,5% del PIB. Este incremento del resultado deficitario es consecuencia, como ya se explicó, del insuficiente ajuste en el nivel de gasto ante la caída esperada en los ingresos ordinarios.

Como el Gobierno prevé pagos por amortización de deuda pública interna y externa que ascienden a los 3,5 billones de bolívares, sus requerimientos financieros estarían en el orden de 11,6% del PIB, superando en casi 3 puntos las ya históricamente elevadas necesidades del 2000.

Con el objeto de cubrir las necesidades de financiamiento previstas, el Gobierno se plantea recurrir al endeudamiento público por un monto equivalente a unos 11.400 millones de dólares, además de utilizar recursos acumulados en el FIEM por un monto de unos 2.300 millones de dólares. Aunque no se han establecido metas precisas con relación a cuanto obtener en el mercado interno y cuanto en el externo, se presume que la mayor presión se ejercerá en el mercado financiero nacional. Esta hipótesis se basa en la aún reducida accesibilidad que tiene el país al crédito externo a costos razonables. Venezuela sigue siendo castigada con una elevada prima por riesgo, si se tiene en cuenta el boom que están experimentando sus ingresos ante la favorable coyuntura petrolera y la mayor estabilidad política que se ha alcanzado una vez que finalizó la fase crítica del ciclo político electoral. Es importante señalar que el stock de deuda interna ha crecido en forma vertiginosa, esperándose que se multiplique su nivel por seis en apenas tres años. Esta situación está planteando serios retos a la gestión fiscal futura por la incidencia que tendrá el servicio (un gasto rígido), sobre el nivel de egresos. Sí consideramos que el Gobierno puede disponer discrecionalmente de recursos adicionales procedentes del FIEM e, incluso, hacer que el Banco Central le transfiera utilidades cambiarias acumuladas por el instituto emisor como reservas de capital, el nivel de endeudamiento podría ser finalmente bastante menor al previsto en el Proyecto de Ley de Presupuesto.

El papel y el destino del FIEM

La reversión de la bonanza de recursos petroleros es quizás el más temible de los riesgos con que se enfrenta el país en tiempos como estos. En el pasado la transmisión de la volatilidad petrolera hacia la gestión fiscal y las variables macroeconómicas se ha traducido en altos costos para la economía del país. El Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM), diseñado en un principio como un mecanismo institucional para atender y amortiguar las caídas y alzas del ingreso petrolero, se mantiene a la fecha con recursos muy por debajo de lo previsto por las reglas de acumulación estipuladas en la reforma de la Ley del año 1999. Estos recursos están además sometidos al uso discrecional del ejecutivo y una buena prueba de ello lo constituye la estimación que se hace en el proyecto de Ley de Presupuesto de financiar el déficit fiscal del año 2001 con parte de estos recursos, sin que existan aún las condiciones naturales de desembolso.

De acuerdo a la ejecución fiscal del segundo semestre del año 1999 (cuando entró en vigencia la reforma del FIEM) el fondo ha debido acumular recursos por el año 1999 en un monto cercano a los 2.800 millones de dólares. Adicionalmente, y tomando como cierto que el aporte fiscal petrolero para este año será de 11.580 millones de dólares (como ha anunciado el ejecutivo) y tomando el precio de 24,5 dólares por barril exportado y exportaciones de 2,8 millones de barriles diarios, el FIEM debería acumular por este año cerca de 6.683 millones de dólares. Es decir, de acuerdo a las reglas de acumulación que el mismo ejecutivo modificó en la Ley Habitante que se pidió en 1999, para diciembre del año 2000 el FIEM debería acumular cerca de 9.500 millones de dólares (ver Cuadro N°3)

Es evidente que la regla ha resultado excesivamente frugal y la realidad es que hasta la fecha el FIEM sólo cuenta con recursos por 2.919 millones de dólares. Ya el ejecutivo ha anunciado que retirará 2.299 millones para atender las necesidades de financiamiento del presupuesto 2001.

De acuerdo a la ejecución presupuestaria de este año los aportes al FIEM estarían haciéndose paralelamente a la colocación de deuda pública interna, lo cual es un contrasentido si se comprende que un mecanismo como el FIEM lo que busca es precisamente evitar que ante cambios en los ingresos petroleros se recurra a ajustes bruscos en el endeudamiento o en el gasto.

Si bien sabemos cuanto espera el ejecutivo sacar del fondo el próximo año, no conocemos cuanto estima aportar. De hecho no hay información en el Proyecto de Ley de Presupuesto sobre los resultados esperados del FIEM para el año 2001. Téngase en cuenta que en un escenario petrolero adverso, dónde no se den nuevos aportes al fondo, el país contaría con sólo 620 millones de dólares para enfrentar tal choque.

En conclusión del Proyecto de Presupuesto preocupan, fundamentalmente, los siguientes aspectos: la insinceridad en el cálculo de los ingresos ordinarios y extraordinarios, la rigidez del gasto y la evidente insuficiencia de los ingresos ordinarios para cubrir estos requerimientos, la velocidad a la que se esta acumulando la deuda interna y los evidentes errores de diseño del FIEM, Todos estos elementos siguen arrojando dudas sobre la sostenibilidad del equilibrio fiscal y ponen en tela de juicio la capacidad fiscal para afrontar un, muy probable, shock petrolero adverso.