Caracas, Jueves, 24 de abril de 2014

Sección: Política

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M.as que una revolución, otra deuda pendiente

La transformación del Estado en Venezuela

Miguel González Marregot

Jueves, 10 de marzo de 2005

Una de las promesas básicas del actual gobierno revolucionario es la creación de una nueva institucionalidad pública, lo que supondría una reforma del Estado. Esta propuesta que no es novedosa en Venezuela, no deja de ser desafiante y comprometedora, en grado suficiente para medir la auténtica vocación política y determinar la capacidad técnica del gobierno en torno al reto de construir una institucionalidad cercana al ciudadano. En nuestro caso, y por ahora, pareciera que la acción gubernamental se debate en un laberinto de mandatos constitucionales, nuevas leyes, nuevos planes y sus contradicciones operativas.

Algunos antecedentes históricos

Con la implementación en Venezuela del sistema político democrático en el año 1958 y hasta el presente, el sector público nacional ha venido siendo objeto –progresiva y constantemente- de diferentes intentos y procesos de cambio institucional, dirigidos hacia la maximización de su capacidad de gestión.

Han sido diversas las iniciativas y los enfoques teóricos con que ha sido abordada la programación y la ejecución del cambio institucional en Venezuela. Estos procesos evolucionaron de lo simple a lo complejo. Y si tomamos como referente a las distintas comisiones encargadas del tema en cada gobierno, encontraremos que poseemos una experiencia muy rica en los últimos 45 años.

Dentro del marco de la democracia representativa, la primera iniciativa emprendida para estructurar la administración gubernamental con un sentido moderno, correspondió a la Comisión de Administración Pública, creada en el año 1958. La gestión de la CAP estuvo centrada en la formalización de los sistemas, métodos y procedimientos empleados en las agencias estatales. Hacia 1969, se formula en Venezuela, el primer Plan de Reforma Administrativa; bajo la responsabilidad de la Oficina de Planificación y Coordinación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN). Esta dependencia creada también en 1958, terminó por asimilar a la CAP y por convertirse en el organismo rector de las políticas institucionales del Estado venezolano, hasta su eliminación en el año 1999. Cabe señalar; sin embargo que, aquel Plan de Reforma Administrativa elaborado en CORDIPLAN no fue implementado; quedando tan sólo como una referencia técnica. Posteriormente, fue creada la Comisión Presidencial para la Reforma Integral de la Administración Pública (CRIAP), en 1974. La actividad de la CRIAP hizo énfasis en la reorganización del nivel descentralizado de la administración pública nacional (institutos autónomos y empresas estatales) buscando su maximización económica. La Comisión para la Reforma Fiscal (1979), constituyó otra iniciativa emprendida que, desde una óptica fiscal propuso una serie de recomendaciones técnicas orientadas a mejorar las operaciones de la administración pública. Empero, quizás el momento más interesante del proceso de reforma institucional en Venezuela, lo representa la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) en el año 1984. De hecho, esta instancia fue la última en su especie. La COPRE constituyó un “thinks tanks” destinado a repensar la sociedad venezolana y la calidad de sus instituciones gubernamentales. Es más, para algunos especialistas e investigadores muchas de las ideas expuestas y debatidas en el reciente proceso constituyente venezolano tuvieron su origen allí, en la COPRE.

Bajo otra lectura histórica, es posible identificar tres grandes estrategias de cambio institucional empleadas en Venezuela; a saber: la reestructuración de entes públicos, la descentralización y transferencia de competencias y la privatización. Y en realidad, estas estrategias de reforma institucional fueron aplicadas bien como medidas complementarias entre sí, destinadas a incrementar la eficiencia y la eficacia de la administración pública.

Bajo la rectoría de CORDIPLAN, la reestructuración de organismos públicos; por ejemplo, fue la estrategia de reforma más utilizada en los procesos de modernización y cambio de la administración pública nacional (central y descentralizada). Durante todo el período democrático, el aparato gubernamental venezolano fue reorganizado o reestructurado buscando básicamente tres objetivos: la racionalización de su ámbito de gestión, la reducción del gasto corriente utilizado para su funcionamiento y la optimización de su rendimiento operativo.

La descentralización y transferencia de competencias del poder nacional hacia los estados (provincias o regiones) se inició en firme a partir de 1989. Esta estrategia perseguía la democratización de la gestión pública; así como también el fortalecimiento de los gobiernos locales y la regionalización de las políticas públicas. En su aplicación se observó una amplia iniciativa de los gobiernos estadales en contraposición con cierta resistencia del Poder Nacional. La descentralización estuvo centrada en sectores del área social; tales como: la salud, el deporte, la atención a la infancia y la educación. Y la estrategia muestra éxitos inocultables. Incluso instituciones académicas nacionales y organismos multilaterales como el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) o el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), han destacado los avances de la descentralización.

La tercera estrategia fue la privatización de entes públicos. Esta estrategia puede ubicarse como un intento por “liberalizar” al Estado venezolano de ciertas responsabilidades consideradas como no-estratégicas. La privatización se orientó hacia la reducción del tamaño del Estado, el fortalecimiento del sector privado de la economía y, por último, hacia la disminución del gasto y del déficit fiscal. Luego de un inicio incierto en los años 90 y con serias oposiciones; tanto gremiales como ideológico-políticas, la ejecución de esta estrategia ofreció logros concretos. Por ejemplo, hasta el año 1998 y, a través de la gestión del Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV), se transfirieron al sector privado cuarenta y cuatro (44) entes públicos y otros activos; mediante la venta de acciones y el otorgamiento de concesiones que, -según informaciones de ese mismo organismo-, significaron ingresos al Estado venezolano por la cantidad de $ 4.740.8 MM y la transferencia al sector privado de unos 50 mil trabajadores; aproximadamente.

¿Hay una nueva institucionalidad propuesta?

Indudablemente que si la hay. Tal propuesta implica la expansión funcional del Estado, la redefinición de cualidades de la administración gubernamental y la inclusión de la participación ciudadana en la gestión pública. Veamos algunos de los temas más relevantes.

Primero, la presencia funcional del Estado se ha expandido aunque de manera desigual. La división clásica de poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial) fue incrementada con dos poderes más: el Poder Moral que suma a su vez la Fiscalía General de la República, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo; y el Poder Electoral, edificado sobre el Consejo Nacional Electoral. Cabe apuntar que el Poder Legislativo fue reducido drásticamente, al ser eliminada la Cámara del Senado. Mientras el Poder Ejecutivo concentró una amplia gama de competencias en materia de organización administrativa que antes no tenía. Además el Ejecutivo puede incluso legislar mediante un proceso habilitante, sin mayores controles. Fueron creados la Vicepresidencia Ejecutiva y el Consejo de Estado.

Segundo, las cualidades de la administración y de la función pública son tratados con precisión en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, el artículo 140 determina la responsabilidad patrimonial del Estado ante los particulares, si su acción u omisión han provocado lesiones. Por otra parte, el artículo 141 indica como principios fundamentales de la administración estatal, la honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública. El artículo 143 consagra el derecho de los ciudadanos a la información sobre el estado de los asuntos que les interesen directamente. En cuanto a la función pública, la nueva constitución establece un conjunto de características destinadas a normar el régimen de la función pública. Entre otros artículos mencionaré: el artículo 144 que indica el establecimiento del Estatuto de la Función Pública, el artículo 145 que establece “la neutralidad” del funcionario público, en atención a que se encontraría al servicio del Estado y no de parcialidad política alguna y, el artículo 146 que determina los tipos de cargos de la administración pública; tales como: de carrera, aquellos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, y las obreras y obreros.

Tercero, hay otros preceptos constitucionales estratégicos que determinan la participación ciudadana en la administración pública. Entre ellos, podemos mencionar muy rápidamente, el artículo 62 que consagra la intervención de la población en la formación, ejecución y control de los asuntos públicos; el artículo 184, que manda la transferencia de la prestación de un conjunto de servicios y actividades hacia las comunidades y entidades no estatales, de parte de los gobiernos subnacionales (estados y municipios) y, el artículo 315 que prescribe la rendición de cuentas y los indicadores de desempeño con base al presupuesto público de gastos. Sobre ese mismo tema, no podemos olvidar el mandato constitucional, que crea una red de mecanismos institucionales representativos destinados a propiciar la participación ciudadana en la gestión pública; tales como: el Consejo Federal de Gobierno, los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, los Consejos Locales de Planificación Pública; y aún más micro-localizados los Consejos Parroquiales y los Comunales. También el nuevo marco constitucional determinó la creación de la Vicepresidencia Ejecutiva y la del Consejo de Estado, como instancia de asesoría, deliberación y consulta en materia de desarrollo institucional.

Cuarto, por otra parte, las propuestas del nuevo aparato gubernamental poseen una plataforma técnica muy importante en el Plan de Desarrollo Económico-Social 2001-2007. Y en efecto, en dicho documento se concibe a la nueva administración pública como un mecanismo estratégico para alcanzar la “democracia bolivariana”. Esto mediante la construcción del Estado Federal descentralizado, la creación de un sistema nacional de planificación, la institucionalización de los compromisos de gestión y la rendición de cuentas y, la construcción de un nuevo esquema funcional para el aparato público; entre otras.

Quinto, otro referente técnico es el enfoque denominado “nueva gestión pública” o “reforma gerencial” que pretendería dotar al Estado de una serie de capacidades institucionales y operativas que permitan a sus administradores enfrentar con éxito las deficiencias o perversiones del mercado, por razones de equidad. El enfoque de la “reforma gerencial” propondría asimismo hacer más eficiente al Estado para atender la demandas de los ciudadanos, con base a su mayor eficiencia y gestión democrática. Bajo este enfoque la nueva institucionalidad pública venezolana se basaría en los siguientes principios:

• delimitar las responsabilidades propias del Estado frente a la sociedad civil,
• promover una gestión gubernamental transparente y responsable; mediante la gestión por resultados y la rendición de cuentas,
• involucrar a la ciudadanía a la acción de gobierno mediante la participación,
• descentralizar la ejecución de los servicios públicos y,
• promover la profesionalización de la burocracia pública, como un elemento básico de la nueva institucionalidad.

Y sexto, debe mencionarse que la responsabilidad ejecutora de este vasto proceso de cambio institucional recayó fundamentalmente en el Ministerio de Planificación y Desarrollo, el cual sustituyó a las antiguas Oficinas Centrales de la Coordinación y Planificación (CORDIPLAN) y de Personal (OCP) que compartían responsabilidades operativas en el tema. Por último, también en el año 2002, se creó como en el pasado una entidad encargada de la reforma estatal denominada esta vez, Comisión Presidencial para la Transformación de la Administración Pública; y que por cierto, ya tendría que estar ofreciendo resultados específicos de su gestión.

¿Se han realizado cambios en la estructura del Estado venezolano?

En efecto, se han producido una serie de nuevas situaciones en el ámbito operativo y funcional del sector público. Y no cabe duda, que con el proceso constituyente realizado en el año 1999, se transformó de manera formal el marco legislativo, orgánico y funcional del Estado venezolano. En consecuencia (y resulta innegable), que se ha producido en el país un inusitado interés de parte de amplios sectores poblacionales en involucrarse en los procesos vinculados a la ejecución de ciertas políticas públicas. De hecho, existe un amplio desarrollo legislativo posterior a la promulgación de la Constitución de 1999, en el cual destaca un fuerte componente dedicado a propiciar (al menos, en el papel) la participación ciudadana. Citaré algunos casos como: la Ley Orgánica de Administración Pública (2001), la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), y la Ley Orgánica de Planificación (2002); entre otras.

Todo lo anterior es cierto. Empero, de otra parte, que la burocracia estatal se ha incrementado de manera notable en su complejidad y, lo que es peor ha bajado su credibilidad. Por ejemplo, en la opinión pública venezolana hay señalamientos serios sobre la calidad, objetividad, e imparcialidad de los servicios que vienen prestando los organismos componentes del Poder Moral y del Poder Electoral. Otro caso es la reforma del Poder Judicial. Ésta concebida como un objetivo central en el presente período, luego de seis años, ha quedado hasta ahora sólo en el papel, desaprovechándose incluso la ayuda proveniente de agencias multilaterales de cooperación técnica.

Otro punto oscuro en este proceso de cambio es el eventual debilitamiento de la descentralización en el país. Y en efecto el alto gobierno venezolano (según sus propios documentos políticos más recientes) visualiza a la descentralización como un elemento que afectaría la unidad nacional. Este es un craso error conceptual porque la descentralización y la desconcentración acercan la gestión pública al ciudadano, propiciando de esta manera su participación y protagonismo y por ende, fortaleciendo una gestión corresponsable entre el Estado y la sociedad civil.

El debilitamiento de la descentralización se contrapondría a los Artículos 156, 157 y 184 de la nueva Constitución Bolivariana, que establecen mandatos claros y terminantes hacia una gestión descentralizada del gobierno. A esta situación se le suma el retraso de la aprobación definitiva de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal, devuelta por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional; y también la Ley del Consejo Federal de Gobierno, que constituiría un pivote para el impuso de la descentralización en el país. La creación de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas ha sido lenta (tan sólo cuatro funcionan en el país). Y si bien, la instalación de los Consejos Locales de Planificación Pública ha avanzado con mayor rapidez; tales instancias aún son frágiles y, en muchos casos han sido secuestradas por factores políticos (de todos los matices) que aún se resisten a su presencia, como mecanismos de participación ciudadana.

Un nuevo elemento importante en la conformación de la “nueva institucionalidad gubernamental bolivariana” es el crecimiento desmesurado de las entidades gubernamentales. De hecho, producto de una serie de cambios y re-cambios, la red gubernamental ha venido incrementándose en forma progresiva y ya posee hasta unos veintiséis ministerios, sin contar los vice-ministerios (figura administrativa nueva) y los entes descentralizados funcionalmente.

A lo anterior se le debe agregar la “nueva modalidad” que se ha consolidado en el gobierno de turno, de ejecutar políticas públicas; mediante estructuras paralelas a las existentes. Así ocurrió en el caso del “Plan Bolívar 2000” con los resultados conocidos, y ahora más recientemente con las denominadas Misiones (Rivas, Sucre, Robinson, Barrio Adentro, Vuelvan Caras; entre otras). Estos programas independientemente de los beneficios otorgados a los sectores más vulnerables de la sociedad venezolana, han venido complicando la operatividad de la trama institucional del aparato público. Por ende, y sin los correctivos pertinentes este paralelismo terminará conspirando contra el cumplimiento efectivo de los propios objetivos asignados a cada programa. En síntesis, el excesivo crecimiento de los entes estatales y el paralelismo institucional se han convertido en dos de los principales adversarios de la estabilización de un aparato público acorde con las metas previstas por el mismo gobierno.

Por lo demás, en el ámbito del Ejecutivo Nacional, la creación de la figura de la Vicepresidencia ha sido un innegable acierto, opacado sin embargo, por su designación digital (el cargo debería ser de elección popular), el retraso en la aprobación de la Ley del Consejo Federal de Gobierno -ya mencionada-, y la inexistencia del Consejo de Estado.

Ahora bien y, aunque parezca curioso (en atención al discurso anti-liberal y ahora también socialista del gobierno), la posibilidad de privatizar la prestación de ciertos servicios públicos ha sido consagrada en la nueva legislación bolivariana. Y esto es importante porque podría convertirse en un elemento dinamizador para el protagonismo ciudadano; así mismo como un cambio institucional importante en el modelo de gestión pública. En efecto, la Constitución Bolivariana, establece a lo largo de su articulado distintas posibilidades de cogestión entre el sector público y privado para la operación de servicios públicos. Una muestra de esto es la inclusión del sector privado en la administración de los centros penitenciarios (Artículos 279). Otra posibilidad es la participación de capital privado en el manejo de las empresas filiales y asociaciones estratégicas vinculadas al negocio petrolero (Artículo 303) y, ciertamente, el presente gobierno se ha entendido muy bien con las grandes empresas trasnacionales en materia de gas y petróleo. También sobre este tema, la Ley Orgánica de la Administración Pública, determina que se pueden transferir al sector privado o a las comunidades, la prestación de ciertos servicios en atención a razones de economía y eficiencia (Artículo 20).

Un comentario adicional sobre las posibilidades de privatización debe referirse hacia las cooperativas como modalidades asociativas no estatales (y por lo tanto privadas) que podrían encargarse de operar ciertas áreas reservadas por ahora al sector público. Y de verdad el desarrollo de las cooperativas pudiera traducirse en un mecanismo interesante para el fortalecimiento de la pequeña y mediana empresa. Sin embargo, hay mucha incertidumbre sobre todas estas iniciativas por la baja confianza de los particulares, ante la posibilidad de un predominio del clientelismo y la falta de transparencia en la negociación de estos procesos.

Otro aspecto indispensable para una nueva institucionalidad pública es el relacionado con la “responsabilización” del gobierno, el sistema de gestión por resultados y la rendición de cuentas ante la ciudadanía. Sin embargo, en estos temas se ha avanzado muy poco. Y es que todo indica que ni el Ministerio de Planificación y Desarrollo, ni la Comisión Presidencial para la Transformación del Estado, han podido elaborar un Plan de Desarrollo Institucional que oriente la acción del alto gobierno en la construcción de una administración pública que de la cara al pueblo y a los contribuyentes.

En materia de profesionalización del talento humano del Estado, se han adelantado iniciativas relativamente importantes. Una de ellas fue la aprobación de la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002). Otra, es el programa denominado “Formación para el Fortalecimiento de las Relaciones Estado-Sociedad en el Nuevo Marco Constitucional”. Este programa de capacitación viene siendo tímidamente aplicado en algunas entidades oficiales y no ha sido aprovechado de manera suficiente, pese a los notables esfuerzos que realiza el equipo encargado (no se llega a 20 mil funcionarios adiestrados, en un universo de más de un millón de personas).

Una última apreciación (y no por eso menos importante), comprende el contexto político donde se desarrollan estas iniciativas de reforma. En realidad, dicho ambiente no es el más favorecedor para la construcción de una nueva institucionalidad pública al servicio de la ciudadanía. Y no lo es, por el conjunto de contradicciones que se aprecian a diario entre el incumplimiento de una constitución ahora meramente formal (sí aquella aprobada en 1999, ¿la recuerdan?) y otra constitución, real y de uso diario, pero que poco tiene que aportar al relanzamiento de Venezuela con base a la democracia, la inclusión, la prosperidad y la modernidad.

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