Caracas, Viernes, 25 de abril de 2014

Sección: Política

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Alquimia Política. Descentralización y Desconcentración de poderes en Venezuela

Ramón E. Azócar A.

Lunes, 22 de agosto de 2005

En Venezuela el llamado proceso de descentralización tuvo su apogeo en la década de los 80 del siglo XX; ya la Ley del Régimen Municipal de 1978 (en Gaceta Oficial N° 4.109 del 15 de junio de 1989, fue reformulada) hoy sustancialmente sustituida por la Ley del Poder Público Municipal, sancionada en mayo del 2005, tenía entre sus lineamientos la figura de la autonomía municipal como eslabón primario para contemplar la posibilidad de una transferencia efectiva de la toma decisión en el ámbito de las políticas públicas locales: “Artículo 10. La Autonomía del Municipio comprende: 1° La elección de sus autoridades; 2° La libre gestión de las materias de su competencia; y 3° La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.

“Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino por ante los órganos jurisdiccionales, de conformidad con la Constitución y las Leyes.”

Y el Artículo 11, destacaba la importancia de las decisiones del municipio en el control de sus programas de inversión local: “…En conformidad con los planes y programas del respectivo Municipio, la Administración Nacional o la del Estado podrán ejecutar obras o prestar servicios de carácter local, o mejorarlos, cuando el Municipio al cual competan, no las construya o preste, o lo haga de manera deficiente.”

La Constitución de 1961, hoy derogada por la Constitución de 1999, la cual modifica el sentido y objetivos del Estados hacia con los ciudadanos, pasando de la idealidad de una democracia representativa a una de corte participativo-protagónico, contemplaba, según expone Vinicio Romero (en su obra virtual Historia de Venezuela, CD-Caracas, 2000):un excesivo principio “…estatista, en cuanto amplía los poderes del Ejecutivo en materia de economía y finanzas; establece que, mediante el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros del Congreso en sesión conjunta, se modifique el modo de elegir a los gobernadores de estado, haciéndolo por la vía de elecciones populares; se proclama la autonomía municipal; permite al Congreso, mediante Ley, la transferencia de competencias nacionales al Estado; crea el voto de censura contra los ministros, por el cual los diputados pueden en casos excepcionales acordar la remoción (de este voto se hizo uso por primera vez en nuestra democracia en 1995 contra el Ministro de Sanidad, Dr. Carlos Walter); prohíbe la reelección inmediata de quien ha sido presidente de la República, y sólo la permite después de dos períodos constitucionales, es decir, 10 años…”

Como puede apreciarse, en el subrayado nuestro, permite “la transferencia de competencias nacionales al Estado”, previa aprobación del poder legislativo, lo que permitió en 1989 la convocatoria a un proceso electoral local para Alcaldes y Gobernadores.

La nueva Carta Magna de 1999, producto de una Asamblea Nacional Constituyente, le dio cuerpo a un Estado más “delegativo”, inspirado en el principio de subsidiariedad, el cual desde el punto de vista sociopolítico, tiene como objetivo la descentralización de la toma de decisiones. Según el contituyentista, este principio daba al Estado la necesidad de fomentar las decisiones administrativas a cargo de éste, a efecto de que se le diera espacio a las unidades colectivas más pequeñas de su asumir su autodeterminación; las leyes de descentralización se han de basar en este principio, el cual amplía el poder de las autoridades locales y regionales.

La Constitución de 1999 expresa: “Artículo 4. La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados por esta Constitución, que se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.”

Por Estado federal descentralizado se ha de entender, de acuerdo a la Constitución, según esgrime Vinicio Romero (ob cit, 2000), un “…diseño constitucional (que)…se define como descentralizado, para así expresar la voluntad de transformar el anterior Estado centralizado en un verdadero modelo federal con las especificidades que requiere nuestra realidad. En todo caso, el régimen federal venezolano se regirá por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad que son característicos de un modelo federal cooperativo, en el que las comunidades y autoridades de los distintos niveles politicoterritoriales participan en la formación de las políticas públicas comunes a la Nación, integrándose en una esfera de gobierno compartida para el ejercicio de las competencias en que concurren. De esta manera, la acción de gobierno de los municipios, de los estados y del Poder Nacional se armoniza y coordina, para garantizar los fines del Estado venezolano al servicio de la sociedad.” A esta visión habría que agregar la percepción teorética de Karl Loewenstein para quien el estado federal no es más que “…el enfrentamiento entre dos soberanías diferentes estatales separadas territorialmente y que se equilibran mutuamente. La existencia de fronteras federales limita el poder del Estado central sobre el Estado miembro, y a la inversa”. (Teoría de la Constitución. Barcelona, España, Editorial Ariel, 1982: 353)

Y esa delimitación del poder del estado es apreciada en una perspectiva administrativa del ejercicio del mismo, a través de las Instituciones de Gobierno. Así descentralización administrativa, que significa “remisión del proceso de toma de decisiones al nivel directivo más bajo, dando lugar a una delegación en las iniciativas” (J.M. Rosenberg. Diccionario de Administración y Finanzas. Barcelona, España, Editorial Océano/Centrum, 1994: 131); y descentralización política, que quiere decir distribución “…del poder y la responsabilidad política desde una autoridad nacional central hacia los gobiernos regionales o locales” (J.M. Rosenberg. Ob cit, 1994: 132); coexisten en la intención del Estado en proporcionar vías de transferencia de recursos y potestades hacia las instancias más pequeñas del poder público.

Otro punto de vista al respecto lo sostiene Allan R. Brewer-Carías (en su ponencia de enero del 2003 en la Universidad de Los Andes-Mérida, titulada El “Estado federal descentralizado” y la centralización de la federación en Venezuela; Situación y perspectiva de una contradicción constitucional), en la cual expone: la denominación de “Estado federal descentralizado” que se incorporó en la Constitución de 1999 para identificar la forma del Estado, viene a ser sólo un avance nominal pero en los términos establecidos en la Constitución, lo que no significó realmente avance alguno, más bien retroceso centralizador, a pesar de que se mantuvieron parcialmente algunas reformas que se realizaron en 1989…Esta contradicción que existe entre la fórmula nominal del “Estado federal descentralizado” y la centralización de la Federación que se ha consagrado en el propio texto constitucional de 1999, deriva, en primer lugar, del precario ámbito de las competencias estadales cuyo ejercicio, además, se sujeta a lo regulado en la legislación nacional; en segundo lugar, de la limitada y limitable autonomía que se consagra para los Estados; en tercer lugar, de la ausencia de igualdad institucional de los Estados por la eliminación del Senado; en cuarto lugar, de la centralización tributaria y la dependencia financiera de los estados; y en quinto lugar, de la regulación de las relaciones intergubernamentales como sujeción institucional al poder central.”

Como es bien sabido el Estado representa las entidades políticas soberanas sobre un determinado territorio, y el conjunto de organizaciones que hacen posible su administración y funcionamiento como “aparato”, en términos de Louis Althusser, es el Gobierno, siendo extensión propia de su territorio. Cuando nos referimos a “estado federal”, hablamos de la influencia ideológica de la “delimitación de soberanías” en el ámbito del Estado, pero cuando nos referimos al “gobierno federal”, hacemos referencia a “soberanías institucionales” que tienen más que ver con toma de decisiones y autonomía en la administración de recursos físicos y financieros.

En razón de esta visión teorética surge en 1989 la Ley orgánica de descentralización, delimitación y transferencia de competencias del poder público (Gaceta Oficial N° 4.153 del 28 de diciembre de 1989), la cual venía a derogar la , colocando en su lugar los Planes Administrativos de Desarrollado por parte del Poder Nacional. Los Convenios vigentes que habían sido suscritos conforme a la citada Ley (Situado Constitucional) pasaron a formar parte del Plan Coordinado de Inversiones de cada Entidad Federal para 1990, creándose los mecanismos para la transferencia a las Gobernaciones de los diferentes mandatos de ley.

En su Artículo 6°, expone el legislador de 1989 lo siguiente: “La transferencia de los servicios actualmente prestados por el Poder nacional, dentro de las competencias concurrentes establecidas en el artículo 4, se efectuara mediante convenios, observando las previsiones siguientes: “1. Cuando el Gobernador del Estado considere que la administración estadal pueda asumir la prestación de un servicio, hará la solicitud al Ejecutivo Nacional, oída la opinión de la Asamblea Legislativa o de su Comisión Delegada; “2. El Ejecutivo Nacional deberá someter en un lapso de noventa (90) días, a la aprobación del Senado de la República, o a la Comisión Delegada, el programa de transferencia del servicio, el cual incluirá las transferencias de bienes personales y recursos financieros así como establecerá mecanismos específicos de supervisión y de coordinación de cada uno de los servicios: “3. Los bienes muebles e inmuebles asignados al servicio a transferir actualmente propiedad de la República o de los entes autónomos, pasaran a propiedad de los Estados; “4. El personal que labore en el servicio a transferir pasará a la Administración Estadal, con las mismas condiciones laborales existentes para el momento de la transferencia; y, “5. Los recursos asignados por el Poder Nacional a la prestación del servicio serán transferidos a los Estados, incorporando a los presupuestos nacionales y estadales la partida correspondiente al servicio transferido. Esta partida inicial se ajustará anualmente de acuerdo a la variación de los ingresos ordinarios.”

En este sentido, la descentralización en Venezuela es asumida, desde un punto de vista práctico, como la “transferencia de servicios”, quedando buena parte de la responsabilidad de generar recursos y de implementar una planificación coherente con las políticas de desarrollo del Estado, al Gobierno constitucional.

La descentralización administrativa-política en Venezuela, es pues, una atribución autónoma de carácter técnico, por referirnos a la descentralización de servicios, y/o regional, al estar delimitadas las soberanías locales en razón de ordenamientos jurídicos conforme a la realidad y necesidad de cada localidad.

Por su parte lo que se conoce como “desconcentración”, a lo cual nos hemos referido poco, tiene que ver más con la diversificación funcional de las Instituciones de Gobierno, que promueve en las regiones el asentamiento físico de oficinas que dependen exclusivamente de lineamientos del poder central. La descentralización no implica una “autonomía plena funcional”, sino una autonomía administrativa enmarcada en los Planes Administrativos de Desarrollo que bajo la guía del poder central asume condiciones y acciones en razón de la idiosincrasia y cultura política de cada localidad.

En acepción de Jorge Sánchez Meleán (en ponencia dictada en Caracas-2003, titulada La Política de Descentralización: un imperativo de la Venezuela del Siglo XXI), el futuro de la descentralización en Venezuela debe enmarcarse plenamente dentro de la reforma institucional que está planteada en le país para elevar la efectividad y eficiencia del Estado y fortalecer la democracia. En el área institucional los valores que deben orientar las acciones son: Democracia y participación ciudadana; Equidad en las oportunidades de desarrollo humano; Eficiencia y efectividad, actuando con sentido estratégico; y Responsabilidad y transparencia en la gestión.

La política de descentralización, sigue la exposición de Sánchez Meleán, debe descansar en modelos de gestión del sector público donde predomine la autonomía con rendición de cuentas, y en bases a la Heterogeneidad según sector, jurisdicción político-territorial y tipo de organización. Para acercar la gestión pública al ciudadano deben usarse tres estrategias: Cambios de las relaciones intergubernamentales, es decir la función de dirección estratégica y de regulación; Alianzas entre los sectores públicos y empresarial, en la cual el Estado entre en una asociación estratégica con el sector empresarial para que este se haga cargo de la operación, mantenimiento, financiamiento y desarrollo de servicios convencionalmente manejadas por el sector público; y Alianza entre el gobierno y sector “no gubernamental”, en donde el gobierno interactúe con las organizaciones de la sociedad civil, básicamente mediante dos modalidades: I) abriendo espacios para su participación en las distintas fases del ciclo de diseño de las políticas públicas. II) mediante la asociación con organizaciones no gubernamentales y voluntarias que se responsabilizan directamente de la ejecución de programas y prestación de servicios de alcance colectivo.

(*) Ilustración: Dibujo digitalizado; autor Ramón Azócar, “Homenaje a Botero”, 2005.

florilegioster@gmail.com

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