Foro: Los resultados de la reunión Cumbre de la OPEP y la política petrolera venezolana Maxim Ross: No se observan grandes avances institucionales en la OPEP Jueves, 2 de noviembre de 2000
Analítica Research (AR)
Dr. Maxim Ross (MR)
Economista y director de Coyuntura Económica
AR. El objeto del foro es discutir tres temas. El primer tema se refiere a la Cumbre de la OPEP y sus resultados, el segundo tema se refiere a la política petrolera óptima para Venezuela, y el tercer tema a la utilización que hace Venezuela de sus ingresos petroleros, básicamente cuando existe una situación de auge petrolero.
MR. Una comparación entre la Cumbre OPEP año 2000, en Caracas, y la Cumbre OPEP año 1975, en Argel, en dos contextos. Primero, en el contexto de la evolución propia de la OPEP, tanto institucional como respecto al logro de los objetivos que se planteó. Y en segundo lugar, como un órgano del llamado Tercer Mundo, con relación al intento de modificar las relaciones económicas internacionales.
No observo grandes avances institucionales en la OPEP, ni tampoco grandes avances en lo que ha sido la política petrolera de la OPEP o en lo que podríamos llamar su política económica. Por ejemplo, en 1975 se propone la creación del Fondo OPEP como un mecanismo para precisamente contribuir con los países más pobres del mundo, en respuesta al aumento del precio que se dio en aquella fecha, y que tenía como intención retribuirle a los países con menos capacidad de pago, de una determinada manera, el sobrepago que estaban haciendo en los precios.
En aquel momento se pensó en la creación de un banco, con fondos importantes debido a las circunstancias, porque estando los excedentes petroleros en manos de los grandes países exportadores de petróleo, la pregunta lógica era: ¿por qué no utilizamos esos recursos de manera ordenada para financiarnos y para financiar el desarrollo de los demás, específicamente de los más pobres? Y esto condujo, en aquella ocasión, a la idea de que quienes más tenían, tenían que poner más. La historia lleva que siempre a que Kuwait o sobre todo, Arabia Saudita, tendrían que ser los financistas fundamentales de ese nuevo sistema financiero. Terminamos en la misma historia de siempre, nadie quería poner dinero para hacer lo que hoy día hace el Banco Mundial.
En segundo lugar, siempre existe un buen argumento que va en contra de la creación de instituciones financieras nuevas. Si tenemos instituciones creadas en el mundo para financiar el desarrollo, ¿por qué no podemos colocar en esas instituciones que están financiando el desarrollo, en el nuevo mecanismo? Dos de ellas clásicas, los organismos multilaterales. Además en aquel momento había un banco relacionado con los árabes, y el sistema financiero privado.
La conclusión fue, como evidencia la historia, que los países de la OPEP decidieron: irse por cooperaciones financieras bilaterales, que es lo que más le interesaba a cada país, en la medida que por ese camino orientaba la ayuda en dirección a sus propios intereses específicos, y por otro lado, colocaron fondos importantes e hicieron aportes especiales a las instituciones financieras internacionales.
De manera que ver cuarenta años después a la OPEP, tratando de volver a la idea de cuarenta años antes, en dirección de crear un sistema financiero OPEP, francamente parece insólito, es demostrativo de la poca capacidad institucional que ha tenido la OPEP para desarrollar sus propias ideas. Me imagino que esta vez tampoco tendrá mucho éxito la idea.
Otros de los conceptos que en aquella primera reunión se plantearon fue la de convertir a la OPEP de una organización de defensa del precio de un producto básico a una organización para transformar esa materia prima en productos industriales. La idea de desarrollar los países exportadores de hidrocarburos en países petroquímicos. Aparece en forma totalmente similar en agenda de la Reunión Cumbres del año 2000, lo cual comprueba, de alguna manera, el poco éxito que tuvo la OPEP en lograr esa transformación.
Creo que lo más delicado y lo más demostrativo de lo que yo llamaría la evolución institucional "cero" de la OPEP, es que la mayoría de los países miembros siguen dependiendo decisivamente del ingreso petrolero. No consigo ninguna excepción relevante. Casos como el de Kuwait, Arabia Saudita, quizás los Emiratos, según entiendo, intentaron hacer un esfuerzo de construcción petroquímica y transformación del crudo en refinados y otro tipo de productos. Sin embargo, hoy en día no dependen en absoluto de esos recursos, y todo lo contrario, las grandes inversiones en los países de la OPEP y sobre todo las grandes inversiones árabes, nunca fueron a la industria, fueron normalmente a bienes inmuebles, como se sabe, a Londres y Nueva York.
Al evaluar esa historia de veinte y tantos años, mi comprobación es que si después de tantos años la OPEP se reúne para discutir los mismos temas que discutió en Argel, con un pasado de propuestas institucionales y financieras que nunca lograron coronarse, esos años le pasaron a la OPEP por encima. Esa es mi primera conclusión.
Recordemos que en la creación de la UNCTAD, el tema fundamental de los países llamados del Tercer Mundo o los Países en Desarrollo, era el tema de las materias primas en dos direcciones: el tema de defensa de las materias primas, la tesis famosa de Prebisch, en cuanto a lograr una relación de intercambio favorable, aquella tesis de los años 40. Era la idea de que los países en desarrollo debían producir mecanismos para defender el precio de las materias primas. El otro camino, que siempre ha sido paralelo al primero, no era el problema de la defensa del precio de las materias primas, sino la defensa de la estabilidad de los precios, la creación de los "buffer stock" para lograr la estabilidad de los precios.
Siempre han coexistido estos dos objetivos, en conflicto, en el sentido de que no está claro si lo que se intenta defender es el mejoramiento del precio o la estabilidad de los precios. A veces no ha estado claro que ambos objetivos pudiesen ser compatibles. Entonces, en aquel mundo de defensa de materias primas, donde la debilidad del tercer mundo era sustancial, aparece la crisis energética de 1973-74, el embargo petrolero. La OPEP toma gran fuerza, el poder de organizar una conferencia de negociaciones, entre el Norte y el Sur, que es el famoso Diálogo Norte-Sur, donde participan distintos tipos de países en negociaciones casi durante dos años. Por cierto que, con referencia a esas negociaciones creo que es bueno darle un crédito a Manuel Pérez Guerrero, que fue el organizador y termina siendo el Chairman de la Conferencia junto con el Secretario de Estado de los Estados Unidos.
¿Cuáles son los temas que se propone el diálogo? El problema de las materias primas, la defensa y la estabilidad de precios en el mercado internacional, el mejoramiento de las condiciones de acceso a los mercados de los países desarrollados; preferencias arancelarias especiales para los países en desarrollo; mejoramiento del sistema monetario internacional en cuanto a las condiciones de pago del Fondo Monetario Internacional; crítica a sus normas de condicionalidad, mejoramiento de los términos de pago y créditos del Banco Mundial, orientación del Banco Mundial a las políticas de desarrollo, etc.
Y por supuesto, en el medio de todo esto, el tema, no tan explicitado como ahora, de la diferencia entre ricos y pobres, el tema de la pobreza internacional y el tema de la miseria de un conjunto de países. Claro, obviamente, ahí estaba por ejemplo el tema de la Ayuda Internacional para el Desarrollo, aquel gran tema de estrategia del decenio 75-85 de las Naciones Unidas, en el cual se proponía que los grandes países tenían que donar a los menos desarrollados un porcentaje determinado del PIB.
Entonces, ¿qué pasa? Primero, esa conferencia a mi juicio fracasa rotundamente. ¿Por qué fracasa y cuál es el rol de la OPEP allí? Primero, nunca los países de la OPEP pudieron jugar en el mismo plano de intereses de los países del Tercer Mundo. En realidad, la OPEP jugó un papel intermedio en esa conferencia, por razones obvias: la factura petrolera le pesaba mucho a los países del Tercer Mundo. Creo que eso se puede constatar.
Pero lo más importante es que la conferencia fracasa porque, y esta es una experiencia personal que viví, no tanto por la mezquindad o el poco interés del mundo industrializado en resolver problemas del Tercer Mundo, sino por la poca capacidad o preparación del Tercer Mundo para defender sus propios intereses. Ahí en cierta forma había un juego de talentos bien diferenciados. Juego de talentos que lleva en el último momento de esa conferencia, y esto no lo olvidaré jamás, a que tanta discusión se concretara en una oferta del mundo desarrollado de colocar mil millones de dólares para beneficio de los países en desarrollo cuando, sólo el problema de su deuda estaba en cuatrocientos mil millones de dólares.
¿Qué enseñanza tiene la comparación de las dos cumbres, la inicial y la que culminó recientemente en Caracas? Analizando la Declaración de Caracas, uno se da cuenta cómo el tema de la Cumbre de la OPEP de defensa de los precios del petróleo y su estabilidad, se traslada de la defensa de las materias primas y del precio del petróleo se pasa, otra vez, a los grandes temas internacionales, y el Presidente Chávez tiene la iniciativa de colocar el tema de la pobreza, el tema de la deuda, que son exactamente los mismos temas que hace 30 o 20 años atrás se plantearon en el Diálogo Norte-Sur. Pero con diferencias importantes. Primero que la Declaración de Caracas me parece verdaderamente genérica, "un saludo a la bandera", en el sentido más extremo de la palabra. Por ejemplo, el caso de dos objetivos principales, la Creación del Banco OPEP y la Universidad de la OPEP. La declaración habla de "la posibilidad", de "la intención", y de verdad, es bien vaga. En esa conferencia no existe ningún compromiso firme con nada. Pero como digo, repite de alguna manera todos los temas del Diálogo Norte-Sur como si en el mundo no hubiera pasado nada. Y ahí está lo grave. Por un lado tenemos una evolución institucional de la OPEP, sobre la cual no veo realizaciones importantes, salvo la defensa del precio, con lo cual la OPEP seguiría siendo la misma del año 1975 y, en el campo de la defensa de los otros temas: pobreza, deuda, materias primas; pareciera que esta Cumbre de la OPEP no toma en cuenta lo que ha pasado en el mundo desde 1975, desde el Diálogo Norte-Sur hasta ahora.
¿Qué ha pasado? El mundo ha cambiado. Se produjeron negociaciones comerciales múltiples: Las Rondas Kennedy, Tokio y Uruguay. Creación y cambio del GATT a la Organización Mundial de Comercio, procesos inteligentes de creación de acceso al mercado de los países en Desarrollo, el acuerdo entre Europa, África y Asia, y sobre todo, lo que me parece más importante, que hay una ruptura en lo que se llama el Tercer Mundo.
La gran ruptura se produce porque un conjunto de países logran superar su condición y se "separan" del Tercer Mundo. Corea del Sur, Taiwán Singapur, Malasia. Los "Tigres Asiáticos" se escapan, en nivel de ingreso, exportaciones, competitividad de los países árabes y de los petroleros. La supuesta unidad del Tercer Mundo queda resquebrajada. En tela de juicio. La Declaración de Caracas, la reunión de la OPEP y los grandes temas que allí se señalan, no van en relación con los cambios. No se reconoce la evolución de procesos sustantivos en el Fondo Monetario Internacional y en el Banco Mundial. Y por otro lado, que es lo que me parece más grave, es que los temas globales de la Declaración de Caracas no están a tono con lo que se está discutiendo actualmente.
El mundo ya no está discutiendo como tema prioritario la defensa de las materias primas, aunque éste sea un tema, pero ha quedado para los países menos desarrollados. Observo en esta última cumbre un tremendo anacronismo en el nivel declarativo y posiblemente una agenda oculta, donde aparentemente la defensa de los precios es lo sustantivo, y al mismo tiempo lo tradicional. Claro que ella tiene la arista política de colocar a Chávez como líder del Tercer Mundo al igual que a Carlos Andrés Pérez. Ahora, en aquella oportunidad estábamos en el año 1975 y ahora en el 2000.
AR. Una alternativa es que la agenda verdadera de la Cumbre de Caracas haya sido el problema de los precios del petróleo y todo lo demás un poco de ruido político, lo cual no tendría en sí porque ser criticado. Otro problema es la evaluación de la sustancia de esa agenda o la dirección del discurso político.
MR. Observo tres aristas, una, el ruido político, la generación de un líder del Tercer Mundo para el Tercer Mundo. El aprovechamiento de Chávez, en el cual reconozco todo el éxito del mundo. Si tú logras esa capacidad para reunir a los grandes líderes y organizas en Venezuela una Cumbre de la OPEP, indudablemente que eso tiene una repercusión interna e internacional, sin duda, en términos de sus objetivos políticos. Otra arista, es el intento del Presidente Chávez utilizando el marco de la OPEP, de convertir a la OPEP en una gran defensora del Tercer Mundo, y recuperar cierto liderazgo en temas como la pobreza, deuda externa, etc. Me parece que esta arista es poco válida o exitosa, en la medida de la Declaración de Caracas es demasiado genérica, francamente pareciera improvisada. A mí me parece que la verdadera agenda y esta sería la tercera arista, es la búsqueda de un diálogo con los consumidores.
Lo que percibí y, viendo hacia dónde van las cosas ahora que se aproxima la reunión de Riad, es que para los factores determinantes de la OPEP es muy importante el dialogo con los grandes consumidores, la famosa estabilidad de precios. Se percibe que Venezuela jugó un doble papel o una posición ambigua. Por un lado una posición de seguimiento en la dirección del foco que representa Arabia Saudita, y por el otro lado todo ese discurso retórico, en el estilo de las antiguas confrontaciones Norte-Sur.
Todo pareciera conducir -por ejemplo las declaraciones de Clinton- la llamada de Jospin, las declaraciones europeas, a que existe una disposición a la aceptación de la idea de banda de los precios del petróleo como condición apropiada en los países industrializados. Pareciera que esto es lo que Venezuela en realidad anda buscando, objetivo que es legítimo pero que lo hubiese preferido que se buscase en forma más transparente. Tengo la impresión de que Venezuela lo que está buscando no es una defensa del precio más elevado posible de la materia prima o del petróleo crudo, sabiendo los peligros que corre con las energías alternativas y las consecuencias que ello puede traer en la marcha mundial de la economía, sino que Venezuela en realidad lo que está buscando es la estabilidad de precios. Quizás por eso el énfasis en la banda. Y culmino con esto: tengo la impresión de que, leyendo por detrás de la puerta el asunto, la cuestión es intentar llegar a un acuerdo con los consumidores, después de una gran alharaca Tercermundista.
AR. ¿Qué se entiende por acuerdo con los consumidores? Aparentemente los consumidores son un mundo amplio, diferenciado y múltiple. No es como en el caso de la oferta, donde la OPEP tiene poder de mercado. Partiendo de esta realidad, se podría suponer que es difícil que él dialogo tenga resultados concretos sustantivos y de larga duración, aunque sea conveniente que él dialogo se realice.
MR. Ciertamente.
AR. Partiendo de que la OPEP es un cártel, un oligopolio con poder de mercado, ¿cuáles son los mecanismos para garantizar la estabilidad de precios? ¿Se puede intentar la estabilidad de precios a los actuales niveles, o aún a niveles más bajos, como los de la banda que propone la OPEP? El único país de la OPEP con capacidad significativa de swing es Arabia Saudita...
MR. Tu pregunta es bien importante. Yo no soy un experto petrolero, pero ella me lleva a una reflexión. Si la hipótesis de que la búsqueda del acuerdo con los consumidores es la agenda sustantiva de la Cumbre de Caracas fuese cierta, y también la dificultad que planteas, uno podría interpretar todo el ruido político tercer mundista como un mecanismo de escape.
Las grandes dificultades que se han producido en la evolución de la OPEP para producir un diálogo productores-consumidores radica en eso que dices, por el lado de la oferta hay un poder relativamente concentrado, y del otro lado, en la demanda, hay diseminación. Antes de la nacionalización, quizás se podría decir que, de alguna manera, existía un mecanismo para controlar los precios, pero hoy en día no es así porque hay productores independientes, Estados productores, consumidores de distintos países y de características muy distintas, etc.; de manera que es bien complicado ese diálogo. Ahora, sin embargo, tengo la impresión de que a todo el mundo le podría convenir la tesis de la banda de precios, en el sentido de que no estamos buscando defensa de la materia prima, no estamos buscando aumento de precios.
Y la banda, ¿qué resuelve? Resuelve muchos problemas. Un problema es el precio promedio buscado por los grandes exportadores. Pongamos el precio de 25 dólares el barril. Ese precio puede convenir a Arabia Saudita, Irán, a Venezuela, a todo el mundo en materia fiscal. Segundo, ¿cuál es el precio que le conviene a Estados Unidos con relación a estimular la producción de los independientes? Ahí está la declaración de Richardson donde dice que ese precio o uno superior pudiese estimular un millón de barriles más de producción de independientes americanos. Y tercero, los europeos. Una banda como la propuesta, o quizás algo más baja, podría ser el limite para disuadir la entrada de nuevos productores significativos. Alguien me decía que después de 28 dólares la producción del Mar Caspio se hace rentable y ahí hay petróleo para rato. Entonces, pareciera que a todo el mundo le conviene la idea de la banda.
Ahora, la cuestión de la banda tiene el inconveniente del mecanismo. Tenemos una banda entre 22 dólares y 28 dólares por barril. Pero, ¿cómo hacemos para que eso se cumpla? Aunque confieso mi desconocimiento del tema, creo conceptualmente que sí puede haber un mecanismo de regulación, que es el poder de producción de OPEP, el swign de OPEP que en definitiva es el swing de Arabia Saudita, el swing que se pueda producir con el manejo de inventarios de reservas, que es un poco lo que se produjo ahora.
Tengo la impresión de que estaríamos más cerca de un mecanismo si a ello añadimos las reservas americanas, verdaderamente cuantiosas, las japonesas y las europeas que son menores, pero importantes. Todo ello es el buffer stock que estamos buscando, habría el swing necesario para buscar una banda de precios. Pero te repito, yo no sé hasta que punto el manejo de inventarios hoy en día puedan ser un buen mecanismo regulador, en el sentido de que habría que precisar el grado de flexibilidad de la producción y las inversiones a los cambios de precio.
AR. Aparentemente hay dos extremos polares en la política petrolera venezolana. Una opinión sostendría que la política debe ser de máxima producción arriesgando ser un "retador" al "líder", Arabia Saudita, y otra que dice que este tipo de política es negativa y que hay que seguir fielmente al "líder". ¿Cuál es su idea?
MR. Sin opinar como un experto en el mercado petrolero, me inclino por una respuesta inclinada hacia lo que Luis Giusti propuso que la actual política, aunque posiblemente ninguna de las dos represente los dos extremos que plantea la pregunta. Me inclino por las lecciones que da la historia, en este caso la historia reciente. Gracias al proceso de los últimos dos años de política extrema inclinada a precios, Venezuela perdió participación en el mercado americano en forma considerable. Pasamos del primero al cuarto lugar, sobre todo teniendo una posición tan privilegiada como tenía Venezuela en el mercado norteamericano. Y no solamente lo perdimos contra Arabia Saudita, también contra Canadá, que por cierto tiene una altísima capacidad de swing. Perdimos mercado contra Nigeria, contra Irán y aún contra Irak. Hoy en día Estados Unidos está comprando a Irán y a Nigeria cerca de ochocientos mil barriles.
Entonces ¿qué nos dice la lección? Quienes han ganado mercado han sido todos menos Venezuela. En lugar de colocarnos en el extremo de reducir drásticamente la producción y básicamente el potencial de producción para obtener precios, Venezuela debió seguir una línea más intermedia, no perder el mercado americano, que es su mercado básico, donde Venezuela tiene muchas ventajas y que podemos necesitar a futuro. Ahora, esa política de mantener la capacidad de expansión tiene que ver con los problemas de PDVSA, la capacidad que tenga PDVSA y los problemas fiscales de corto plazo. Ahora, en este momento PDVSA tiene excedentes bien importantes como para ir a un aumento de la capacidad de producción. Estimo que PDVSA recibirá este año alrededor de veintisiete mil millones de dólares por exportaciones y el que viene alrededor de veintidós mil millones de dólares. En resumen, tendríamos un excedente muy importante para un programa expansivo aun cumpliendo con un aporte fiscal muy importante. Claro, a menos que no se comentan locuras desde el lado fiscal.
Ahora, una idea que no he evaluado en detalle. Una vieja tesis venezolana que tiene historia, la de un acuerdo con Estados Unidos para un suministro confiable y seguro. Esta tesis me lleva a la pregunta de siempre, si yo me tengo que entender con doce productores, con los que no tengo demasiada fortaleza negociadora relativa, en un juego donde no tengo liderazgo en costos o por lo menos este es repartido; y por el otro lado tengo un consumidor donde la fortaleza la tengo yo, por coincidencias políticas y culturales, de reservas, de ventaja de acceso al mercado de inversiones, de acceso en el sentido de costos de transporte; la pregunta es: ¿hacia donde me debo inclinar?
Me parece obvio que no es mala idea analizar una política donde exista un acuerdo con ese consumidor o con esos consumidores, viendo la conveniencia de ambas partes, de manera que yo me iría por una búsqueda, un acuerdo bilateral, que es la tesis del acuerdo energético, la llamada tesis del Acuerdo Energético del Hemisferio Occidental. Claro, esto es sólo una idea esquemática y posiblemente la política realista en el corto plazo posiblemente sea una política de permanecer en el cártel tomando en cuenta esta alternativa de acuerdos básicos con los grandes consumidores o el gran consumidor del Norte.
