Dr. Michael Penfold (MP)

Presentación del Foro: ¿Es Venezuela un Petro–Estado?

AR. Como indica la presentación, el objetivo del foro es la pertinencia del concepto de Petro-Estado para caracterizar el comportamiento economico y político de Venezuela. ¿Cuál es su opinión?

MP. Yo quisiera enfocar mi respuesta a esta pregunta en dos áreas fundamentales. La primera tiene que ver con las consecuencias que tiene la dependencia de los ingresos fiscales petroleros sobre la conformación del Estado y su efecto sobre el régimen político. Después me gustaría analizar un poco lo que ha sido el comportamiento del gasto social en Venezuela, en función de esos ingresos fiscales petroleros, entre el periodo 1970-1999, que es un estudio que acabamos de terminar en el IESA sobre este tema.

Entiendo que la reflexión inicial de este foro es el libro de T. L. Karl, "The Paradox of Plenty". La principal tesis de Karl, por lo menos como yo la entiendo, es que el petróleo tiene un impacto determinante en la forma como se estructura el Estado dentro de una sociedad. Karl establece que la relación entre el momento histórico en el cual el Estado empieza a depender de los ingresos fiscales petroleros y su formación es fundamental para entender las características de la burocracia y la forma como se relaciona ese aparato administrativo y político con la sociedad, no importa que ese país se llame Venezuela, Irán o Irak. La hipótesis fundamental es que si el auge petrolero esta asociado con la formación del Estado moderno, ello tiene como consecuencia un Estado fundamentalmente "débil", "petrolero dependiente"; mientras que si ese auge petrolero se presenta después de la conformación del Estado, ese Estado puede tener la capacidad institucional y burocrática para responder a las paradojas que le va a plantear el petróleo en términos de desarrollo, y solucionar o frenar los problemas y oportunidades que le presenta la abundancia de recursos naturales. Los dos casos que cita en ese libro, de piases en esta ultima clase, son el caso Noruego y el de Indonesia. El resto de los países petroleros, básicamente dependientes de las exportaciones petroleras, la mayoría de ellos miembros de la OPEP son aquellos donde la formación del Estado y el petróleo están íntimamente vinculados, y por lo tanto pueden ser considerados Petro-Estados. Obviamente, para Karl el caso Venezolano es un caso paradigmático en ese sentido.

Creo que este planteamiento es análogo a la tesis de Douglass North con relación a que son las instituciones y su funcionamiento -y no estoy hablando del primer North, el que escribe con Thomas, donde básicamente las instituciones son respuestas a cambios de precios y las instituciones siempre son eficientes- sino estoy hablando del segundo North, el que teoriza sobre el cambio institucional. North cambia sustancialmente su primer planteamiento y afirma que el cambio institucional es "sendero dependiente". El cambio institucional depende de la conformación de los grupos que van a escoger las reglas para acceder a ciertos recursos dentro de esa sociedad, y una vez conformadas esas instituciones, esas reglas sean formales o informales, van a estar determinando en el tiempo el comportamiento de los agentes económicos y políticos. Creo que si se extrapola la tesis de North al caso venezolano, lo que se va a encontrar es que es algo parecido a lo que esta diciendo Karl, en el sentido que una vez que está formado un Estado y que éste ha sido creado en función del petróleo, ese Estado va a empezar a generar una serie de practicas, una serie de instituciones que van a estar moldeando el comportamiento de los agentes económicos, políticos y sociales, cuya motivación central es tratar de acceder a la llamada renta petrolera. Quizá la diferencia más importante entre ambos autores es que North no tiene una posición tan estructuralista como la de Karl; por el contrario, North llega a este tipo de conclusiones desde un punto de vista de la teoría económica de la agencia individual.

Entonces, ¿vale la pena hablar del Estado petrolero rentista como tal? Yo creo que si vale la pena, al menos parcialmente y me parece importante sentarse a reflexionar sobre el impacto que puede tener el petróleo sobre la conformación del Estado y en general sobre el comportamiento de los agentes económicos, políticos y sociales en un país como Venezuela. A mi juicio este es un punto fundamental. Un Estado petrolero o Petro-Estado implica que ese aparato puede vivir relativamente independientemente de la sociedad en sus aspectos fiscales, es decir, el Estado no tiene que extraer recursos para legitimarse dentro de su territorio y puede vivir con una "alta" independencia fiscal de la sociedad dentro de la cual esta inserto; más bien ese Estado tiene que responder a los mercados internacionales más que a su propia sociedad. El caso venezolano tiene que mirarse en ese espejo.

Ahora bien, hay un momento importante, que es el año 1994, que es el momento en el cual nosotros aprobamos el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y empezamos a depender menos -aunque seguimos dependiendo pero en una medida menor-, de los ingresos fiscales petroleros; si uno toma ese año como un momento importante en el cambio de la estructura de los ingresos fiscales del Estado, uno lo que empieza a darse cuenta es que curiosamente esas practicas que venimos arrastrando del pasado siguen pesando en forma importante. No importa que cambie la estructura de los ingresos fiscales, el Estado como tal y sus distintos actores, se siguen comportando como en el pasado así se haya modificado parcialmente la estructura de los ingresos fiscales para financiar el gasto publico en Venezuela. Es decir, existe un comportamiento dependiente de la trayectoria rentista que hemos venido transitando.

Sin embargo, a mi también me da la impresión que el argumento de T. L. Karl llevado al extremo puede llegar a ser un poco tautológico, puede haber problemas de circularidad. La dependencia petrolera conforma el Estado y el Estado termina reforzando la dependencia petrolera. O sea, una especie de argumento circular donde es difícil explicar cuál es el aspecto determinante o primigenio. Y también es paradójico, y es algo que no explica Karl, que si bien es cierto que el petróleo puede tener cierto impacto sobre las características del Estado, uno también debería de allí inferir que el petróleo también va a tener cierto impacto sobre el modo como se estructura el sistema político. Y sobre eso, Karl no tiene absolutamente nada que decir en el libro. Porque hay algo que no explica, y es que dentro de los llamados Petro-Estados, ninguno, salvo Venezuela, eran o son regímenes democráticos. Entonces la paradoja sigue estando allí presente. Mi explicación viene dada básicamente por aspectos institucionales: la fortaleza de los partidos en Venezuela, que hasta hace poco, fue algo completamente atípico de todo el resto de los piases petroleros. Esos partidos comenzaron a formarse en los años treinta y lograron estructurar una relación fundamental entre el Estado y la sociedad que permitió, de alguna manera, consolidar el sistema democrático en Venezuela, sobre todo a partir del año 1958. Pero, independiente de esta explicación, es claro que existe una paradoja que Karl no logra explicar. No es casual que la crisis de la democracia venezolana emerge precisamente con la crisis de los partidos tradicionales en la década de los ochenta.

AR: ¿Y con respecto a la relación entre ingresos fiscales petroleros y gasto social?

MP. A mi me interesa en lo personal comprender cuáles son los determinantes, entre ellos los ingresos fiscales petroleros, del gasto social en Venezuela. Este es un estudio que acabo de realizar con José Manuel Puente en el Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA). Básicamente lo que nosotros encontramos en este estudio es algo que dista mucho del supuesto conocimiento que existe sobre el tema, de lo que siempre se dice sobre el gasto social. Sobre el gasto social se dice que hay una disminución en términos reales del gasto social en las ultimas dos décadas, si lo comparamos con los niveles de gastos en los años setenta y ese gasto empieza a caer dramáticamente a partir de los años ochenta en el país. Eso es efectivamente cierto para casi todos los sectores si lo medimos en términos per capita; ahora bien, no es cierto si lo medimos como proporción del PIB. Pero hay algo que poca gente dice, y que a mi me parece sumamente interesante y es uno de los resultados centrales de este estudio: el comportamiento del gasto social relativo a la caída del gasto publico total no es tan dramático. El recorte ha sido mayor en áreas como infraestructura que en educación y salud. En otras palabras, es cierto que hay una caída del gasto social, pero si lo vemos con respecto a la caída del gasto publico total, en términos relativos, vemos que esa caída es menos fuerte, lo cual quiere decir que Venezuela en los años ochenta, cuando estuvimos en un proceso de ajuste fiscal, producto del descenso dramático de los ingresos fiscales petroleros, obviamente tuvimos que ajustar el gasto social pero el ajuste fue menor que en otros tipos de gastos. Solamente pudimos recuperar algunos niveles de gastos en la medida en que comenzamos a recaudar más impuestos como por ejemplo el IVA.

Lo otro que encontramos en este estudio es que el comportamiento y los determinantes del gasto social por sector es diferenciado, pues varia mucho de un sector a otro, es decir, el efecto del petróleo sobre sectores como salud, educación y vivienda no es exactamente el mismo. Encontramos que el gasto social, al igual que el gasto publico total, es pro-ciclico, es decir, a mayores niveles de ingresos fiscales petroleros mayor es el gasto social. Sin embargo, esa prociclicidad no es exactamente igual para todos los sectores. De hecho, existen unos sectores que son mucho más pro-ciclicos que otros, como por ejemplo vivienda. Vivienda, es de hecho el sector más volátil dentro de todo el gasto social, es decir, en la medida que aumentan los ingresos fiscales petroleros aumenta dramáticamente el gasto en vivienda. Hay sectores que son menos vulnerables que otros a la caída o al aumento de los ingresos fiscales petroleros. Fundamentalmente el sector educativo, que es relativo a los otros sectores dentro de toda el área social, el que ha sufrido menos con la prociclicidad. Sin embargo, es evidente que en Venezuela, en términos de educación, ha habido una caída dramática en términos de la inversión per capita, sobre todo en el nivel de educación primaria, que implica una revisión de todo lo que son las políticas educativas venezolanas y se encuentra un sesgo que es regresivo al financiamiento de la educación superior, dentro de este sector.

Finalmente, para concluir quizás una hipótesis que habría que explorar es cómo el petróleo ha afectado la forma como se concibe la política social en Venezuela. Creo que este es un tema que todavía no se ha tocado lo suficiente, pero sin duda alguna, es una pregunta sumamente interesante. Muchas veces nosotros vemos la conformación y la estructura del Estado en función de los ingresos, pero la manera como gasta el Estado y sobre todo como gasta en términos sociales puede dar también una radiografía muy exacta de sus características más interesantes.

AR. Una primera pregunta respecto a la tesis de los Petro-Estados. Algunos politólogos critican a Karl porque sienten que presenta un esquema "cerrado", donde una vez que se adquieren los rasgos de los Estados petroleros, el futuro está determinado. ¿Cual es su apreciación?.

MP. El libro se inserta dentro de toda una tradición de la economía política donde se analiza que efecto tiene la dependencia del Estado de una renta que es independiente de los niveles de productividad de una sociedad. Yo no creo que trata sobre Petro-Estado solamente, ella esta hablando de Estados que tienen ese rasgo, que es un rasgo de una clase más amplia de países. De modo que yo creo que Karl esta hablando más de un estado rentista que de un Petro-Estado; y el segundo capitulo de ese libro esta dedicado fundamentalmente a la España de la conquista, que también fue un estado rentista, pero una renta que era distinta, que era el oro y la plata. Entonces, yo creo que allí hay algo importante que distinguir.

¿Es fatalista? Yo creo que si, porque todo argumento estructuralista es fatalista. Creo que uno de los graves problemas del libro de Karl es que es fundamentalmente un argumento estructuralista donde no hay espacio para la agencia individual, donde no hay espacio para que los individuos puedan dinamizar los procesos de cambios y crear instituciones eficientes. En el caso Noruego, por ejemplo, la solución fue la creación de un Fondo de Ahorro y Estabilización que sirve para alguna manera mitigar los efectos perversos que pueda tener el petróleo y vivir también de los beneficios que esa exportación pueda aportar para mejorar los niveles de bienestar de la población. Y aquí vuelvo al punto, es decir, en el fondo todo esto es un problema institucional. Ahora bien, las instituciones son creaciones de individuos que actúan colectivamente. ¿Cuándo aparecen estas instituciones? Bueno, cuando las personas resuelven problemas de acción colectiva. Y obviamente los problemas de acción colectiva no se resuelven todos los días, son socialmente costosos, son difíciles de organizar y no siempre terminan con la creación de esas instituciones. Peor aún, puede haber un momento histórico en el cual hay ciertos grupos dentro de las sociedades que se organizan para tratar de responder a una situación determinada que se percibe que es necesario modificar, y sin embargo, empiezan a crear instituciones que no son eficientes en términos de su contribución al crecimiento económico. Esto implica la continuación del estancamiento. A veces pienso que Venezuela esta pasando precisamente por esta situación.

AR. Dentro de ese discurso, ¿Cómo percibe el actual cambio político?

MP. Se puede tener la idea que el año 99 fue un momento coyuntural, importante en la historia del país, que pudo haber cambiado y modificado dramáticamente el sendero de desarrollo que estabamos tomando en ese momento. La Constituyente fue sin duda una oportunidad de oro pero quizás una oportunidad perdida. Ojalá me equivoque. Ahora, si se retoma la tesis de North y también la de Karl, ésta última dice que es muy improbable que ese cambio ocurra en términos dramáticos porque de alguna manera la escogencia institucional que nosotros estamos haciendo, que hicimos en 1999, estaba también influida por el resto de las escogencias institucionales anteriores, producto de un país que había intentado modernizarse sobre una economía petrolera

AR. Hay quienes opinan que a pesar de que había la oportunidad de un quiebre, de un cambio de trayectoria, en realidad lo que hace es reforzar la trayectoria histórica.

MP. Es lo que estoy diciendo. Lo que estoy diciendo es básicamente que los cambios institucionales son dependientes de las escogencias institucionales anteriores, y que por lo tanto, si te atienes a la tesis de North, los cambios de esas trayectorias son siempre históricamente improbables. Son muy pocos los piases, aunque los hay, los que han logrado modificar ese sendero. Entonces, en este caso pareciera que Venezuela no ha logrado romper con esa trayectoria. Creo que la política petrolera actual del gobierno demuestra que estamos volviendo o reforzando una visión rentista del Estado, donde la función del Estado es maximizar esa renta para financiar la expansión del gasto publico. En este sentido, no se percibe que exista una ruptura con esa trayectoria histórica.

AR. ¿Aparentemente le das importancia a la escogencia colectiva basada en preferencias?.

MP. Por el contrario, tanto la ciencia política moderna como la economía han demostrado que no puedes derivar preferencias sobre instituciones a partir del colectivo, porque tal cosa como preferencias sociales no existen. Sólo los individuos tienen preferencias ordenadas racionalmente. O sea, lo que existen son visiones sociales sobre lo que deberían ser las instituciones. De modo que decir que los procesos democráticos terminan arrojando preferencias especificas sobre los arreglos institucionales no dice mucho. Esto puede sonar muy abstracto pero es así.

AR. Hablando de visiones, algunos suponen que la actual dirección política tiene una influencia marxista importante y que por eso pone su énfasis en el estatismo. Pero, ¿cómo se compagina esa influencia marxista con la tesis del rentismo petrolero, cuando Marx es un critico de la renta territorial?

MP. Yo no estoy tan de acuerdo con esta afirmación. Lo que creo es que hay un rescate de la visión distribucionista de la renta, que cree que un elemento que puede permitir mejorar la desigualdad del ingreso en Venezuela es a través de la renta petrolera y que esa renta en el pasado no se pudo distribuir adecuadamente porque el Estado había sido capturado por grupos reducidos. Una vez eliminado esos grupos será posible que los grupos más excluidos dentro de la sociedad finalmente accedan a esa riqueza. Eso es lo que piensan los que están en el gobierno.

Lo que estoy viendo, en este momento, es una coalición que desea maximizar la renta para tratar de distribuirla. Ahora si tiene un tinte marxista o no, eso es otro problema, pero es fundamentalmente una coalición con esa característica. Lo que no me queda claro es que ellos tengan identificado el mecanismo de redistribución, que es algo muy distinto a la simple distribución de la renta petrolera, y para mi el mecanismo de redistribución en Venezuela es básicamente inversión en capital humano, que no es otra cosa que inversión en educación y salud. De esa manera se pueden equilibrar las oportunidades y, a largo plazo, redistribuir el ingreso dentro de una sociedad. Yo creo que en Venezuela hay dos grandes temas para el futuro: la creación de riqueza, condición necesaria para el crecimiento económico, y la igualdad de oportunidades.

AR. Hay quienes opinan que la Quinta República es básicamente la profundización del clientelismo.

MP. Yo creo que aquí hay cosas que distinguir. Si vamos hablar de clientelismo nos vamos a encontrar que un hombre liberal como Carlos Salinas fue un presidente profundamente clientelar, pues el programa de Solidaridad en México fue un programa totalmente clientelar dentro de un programa económico afecto al mercado. El Fondo Social creado por Fujimori en el Perú, en la década de los noventa, fue un fondo distribuido en función de criterios clientelares. Y la creación de esta clientela se dio dentro de un programa económico también afecto al mercado. El Estado norteamericano, en el siglo XIX fue un estado profundamente clientelar dentro de una economía de mercado. Entonces, vamos a distinguir: el clientelismo puede estar presente independientemente del tinte o la característica propia de los programas económicos. Lo que si es cierto, es que cierto tipo de programas económicos pueden ser más proclive o acentuar mucho más los rasgos clientelares dentro de una sociedad. Creo que esta distinción es fundamental. Y creo que una concepción rentista del Estado, efectivamente, lo que hace es acentuar aun más los rasgos clientelares dentro de una sociedad. En este tipo de piases, como es el caso Venezolano, la sociedad se organiza en función de capturar las rentas que va a distribuir ese Estado. Vivimos en un país en donde la sociedad se organiza para capturar las rentas.

¿Qué decía Tocqueville cuando hablaba del antiguo régimen y de la Revolución Francesa? Decía, bueno, aquí ocurrió una revolución, la Revolución Francesa, que prometía entre otras cosas acabar con la corruptela. ¿Qué tan distintas son las practicas sociales del antiguo régimen con respecto a las practicas adoptadas por todos los cambios institucionales de la Revolución? Y Tocqueville decía, no se diferencian o son muy pocas. Si se analiza realmente las practicas informales de los individuos dentro de la sociedad francesa, uno se va a dar cuenta que muchos de esos cambios que promulgaba la Revolución, ya habían ocurrido antes de 1789; y por otro lado, que después de la Revolución muchas de esas practicas no cambiaron.

AR. Algunos comentarios sobre el gasto social. Hay un estudio que se hizo en la OPAM, al inicio de 1999, Gasto Fiscal y Crecimiento, que intenta identificar el efecto sobre el crecimiento de largo plazo de los distintos tipos de gastos. Con relación al tema, lo que muestra, al contrario de algunas tesis del crecimiento endógeno, es que en Venezuela el efecto del gasto social sobre el crecimiento de largo plazo ha sido significativo y negativo. Aparentemente el único gasto que tiene incidencia positiva sobre el crecimiento de largo plazo es el de infraestructura. Puede ser que la eficacia del gasto para formar capital humano haya sido muy baja.

MP. El estudio nuestro no esta centrado sobre el impacto del gasto social total ni sectorial sobre las tasas de crecimiento, sino más bien nosotros quisimos tratar de entender el comportamiento del gasto social y que tipo de factores económicos modifican la cantidad de gasto que el gobierno hace en esos sectores. Y encontramos que el comportamiento del gasto por sector es muy distinto el uno al otro, que creo que es un aporte importante.

Por otro lado, creo que la tesis que mencionas puede tener mucho de cierto, pero yo no veo por que esta en necesaria contradicción con gastar en educación y en salud en una forma adecuada. Eso lo hace cualquier país del mundo y lo debe hacer Venezuela, pero lo que debe hacer es mejorar la calidad del gasto para garantizar una buena inversión en capital humano que es algo clave para el crecimiento de largo plazo.

AR. Aparentemente la clave es el que gasto se haga en forma adecuada. Pero lo que aparentemente señala Karl es que el petróleo da la capacidad y la predisposición para hacerlo mal. El problema no seria tanto de gerencia sino de política económica. Imagínese un Estado gerencial eficaz con una política económica equivocada.

MP. Se puede tener todo el ingreso del mundo, pero si la burocracia, la administración publica no esta lo suficientemente consolidada, si no tiene una capacidad real de implementar políticas sociales, entonces estas sencillamente no van a ser efectivas. Y una cosa adicional, la política social no puede estar divorciada de una política económica, pues son totalmente complementarias. Si la política económica no es no es capaz de generar aumentos en la productividad, la consecuencia es una caída en la tasa de crecimiento de largo plazo; una caída en la tasa de crecimiento se va reflejar en el ingreso per capita; y una caída del ingreso per capital se va a reflejar en mayor índice de pobreza, mayor numero de personas excluidas. De modo que ninguna política social por si misma acaba o reduce la pobreza. La política social es una herramienta más de la política económica, es un instrumento redistribuitivo para igualar las oportunidades. Ahora bien, para que la política social tenga un efecto redistributivo tiene que estar en sintonía con una política económica eficaz, y en el segundo lugar, tiene que estar destinada a los sectores que necesitan más ayuda. Esos sectores, a mi manera de ver, muchas veces no los tenemos plenamente identificados. Cuando tratamos de redistribuir a través de mecanismos como salud y educación lo hacemos mal porque no lo hacemos con calidad.

Michael Penfold es Profesor del IESA