El modelo económico y la Constitución.

Maxim Ross

Introducción Si algo quedó sólidamente armado como una herencia irreversible de la reciente campaña electoral es el acuerdo para realizar una Asamblea Constituyente. Independientemente de que el tema no haya sido bien planteado, que la discusión formal haya precedido la sustantiva, de que el “para que” no estuviese claramente definido, lo cierto es que la Constituyente es un “issue” político ineludible. Dentro de ese contexto, el tema económico ha comenzado a aparecer, sea porque se estima que la realización de una Constituyente es una oportunidad para replantearse las bases de la organización económica venezolana o porque la crítica situación de la economía lleva a la convicción de que las soluciones pasan por la necesidad de profundas transformaciones que, sin la herramienta Constituyente, no podrían ser resueltas. Dada la importancia del tema y, en particular, la conveniencia de examinarlo sin prejuicios y con la mira puesta en el futuro y no en el pasado, Coyuntura dedica este informe a estudiar la materia, aportándo criterios para que nuestros suscriptores cuenten con algunos elementos de juicio y ángulos de reflexión.

1. ¿Por qué cambiar la Constitución de 1961? Aparentemente, el razonamiento que ha llevado a la conclusión de que el modelo económico está agotado y no puede ser superado sin un cambio de base, cuya única posibilidad sería la Constituyente, proviene de la tesis generalizada, hoy un lugar común, de que los 40 años de democracia han sido totalmente desaprovechados y que, en toda este período el modelo político y el económico, dominados por el espectro del Pacto de Punto Fijo, han sido una calamidad para Venezuela. Esta tesis supone por consecuencia, que para superar aquel Pacto la Constitución de 1961, la que lo formaliza, debe modificarse de raíz. Tanto es así que, si algo está claro entre quienes defienden la Constituyente, en especial el Presidente de la República, es que esa Carta Magna está “moribunda” y debe ser sustituida. Dentro de esta vertiente se identifican dos corrientes de pensamiento. Por una parte, lo que podría llamarse la herencia “medinista”, quizás encabezada por Uslar Pietri, en la que se considera que la Constitución de 1961 establece las bases de un Estado socializante, paternalista, correspondiente al característico “modelo rentista” que originó el petróleo, y cuya propuesta central sería desmontar ese gigantesco e inservible aparato estatal. Sin separar apropiadamente los tiempos, en esta tesis confluyen la critica generalizada al modelo postmedinista, con la critica a la Venezuela que exacerba el estatismo y que coincide con los hechos que derivan del primer gobierno del Presidente Pérez y que formaron esa paradigma del superestatismo y rentismo venezolano que fue la “Gran Venezuela”. El apellidaje de la “Venezuela Saudita”, de la exacerbación de la corrupción, del despilfarro y de la, prácticamente, estatizacion de la economía, juntan a estas tesis en una sola. La consecuencia, no necesariamente comprobada, es la generalización sobre el fracaso de la democracia, y por ello la Constitución de 1961 debería ser sustituida para acabar con ese modelo rentista y estatista. Por supuesto, en el mismo paradigma encaja la otra vertiente, la que identifica a esa Constitución más con un modelo, el de los partidos y el clientelismo político, sin una clara precisión acerca del modelo económico implícito en ella, pero que sobreentiende que ese modelo político está íntimamente relacionado con el Estado rentista, pero que no desarrolla una critica contraria al Estado paternalista, sino que pareciera inclinada a reforzar su carácter social. Se puede decir que allí estaría inscrita la critica del movimiento político del Presidente Chávez. Así, se habla de la Constituyente como medio para erradicar ese modelo político, claramente expresado en discursos y escritos, pero cuando se abarca el terreno económico y se habla de cambio de modelo económico se parte de uno que, aparentemente, afianza el papel regulador del Estado. Asimismo, a diferencia de la tesis previa, esta corriente considera que el fracaso de la democracia se debe en buena parte a la aplicación de un programa liberal o neoliberal en Venezuela. Se sustenta así el criterio de la necesidad de una Constituyente, al considerar que el colapso económico venezolano es la resultante del proceso de apertura y liberalización económica que, particularmente, se inicia en 1989 con el segundo gobierno del Presidente Pérez. Si se toma un actor principal de esta corriente, no cabe duda que lo representa el actual Presidente, puesto que su razonamiento para justificar el intento de golpe de febrero de 1992 está en la critica al modelo iniciado en 1989. Luego, reiteradas declaraciones en la campaña y aún como Presidente mantienen ese punto de vista. Entonces, en resumen, la Constitución de 1961 debería ser modificada porque: 1. Representa el modelo económico y político del Pacto de Punto Fijo, 2. Representa al modelo paternalista y rentista de la Venezuela petrolera, 3. Es la expresión del modelo de Estado grande e intervencionista, 4. Representa el modelo político clientelar y de partido, 5. Es la representación de la democracia que colapsa a la economía y la sociedad venezolana y, finalmente, 6. Refleja el modelo económico que empobreció a los venezolanos, gracias a la apertura y la liberalización indiscriminada de su economía. Es evidente, por tanto, que la elaboración de una nueva Constitución, sustitutiva de la presente, debe servir para resolver algunos de los problemas descritos anteriormente, aunque, como indicamos, pareciera haber mayor coincidencia sobre la relación entre ella y el modelo político, y menos con el modelo económico. Por esa razón, este informe de Coyuntura intenta: 1. Sistematizar sus causas e indagar sobre su influencia en nuestra crisis actual, 2. Precisar qué elementos de la Constitución de 1961 en el plano económico requieren de cambios o, si toda ella, debe ser modificada. Para cumplir con el primer objetivo, es decir sistematizar las causas del colapso económico venezolano, se toman dos caminos. Por un lado, es necesario especificar los distintos modelos económicos que ha tomado Venezuela, cuestión que analizaremos inmediatamente. En segundo lugar, conviene examinar si la Constitución de 1961 corresponde a algún modelo económico particular, en especial a los descritos y, en tercer lugar, si ella representa alguna restricción para instaurar un nuevo modelo, sea este más intervencionista o más aperturista. De esa manera contribuimos al debate y ayudamos a entender en que medida este gran esfuerzo nacional y político, que está detrás de la convocatoria a la Constituyente se justifica, al menos desde un punto de vista económico.

2. Modelos económicos de la Venezuela contemporánea No intentamos aquí hacer un riguroso examen de las distintas etapas por las que ha pasado la economía venezolana porque, además de que rebasa las intenciones de este informe, puede no diferenciar bien algunos solapamientos que, posiblemente, en una investigación más profunda podrían distinguirse. A los fines del objetivo, el espacio y la oportunidad, distinguimos grandes etapas, aunque en todas ellas, desde 1928 hasta el presente, Venezuela no ha sido otra cosa que una economía principalmente petrolera. Veamos: ? Hasta 1950: Predomina el modelo agrario en que el país se especializa en las exportaciones agrícolas, principalmente de café y cacao, y luego el que podría llamarse “petrolero incipiente”, porque durante ese período se descubre el hidrocarburo y se inicia su explotación comercial. En esa época se otorgan las primeras y más grandes concesiones , y el principal objetivo de la política económica es la extracción de renta petrolera a las compañías internacionales, a través de las distintas leyes que aumentaban la regalía y el impuesto sobre la renta . Como muestra de ello, para 1950 el producto agrícola era apenas un 11,9% inferior al producto manufacturero, pero el avance del sector petrolero era evidente, al punto de representar el 29,8% del producto total, en tanto que el sector agrícola aportaba el 8,0% y la manufactura el 9,0%. Dentro del sector agrícola el predominio del cultivo del café y el cacao era tal que representaba un 32,5% del producto agrícola, superando en forma amplia a los demás productos, al punto que el segundo renglón más importante era la ganadería, que aportaba un 16,3%. En el sector externo, la explotación petrolera y el sector agrícola eran los grandes generadores de divisas, al punto que en promedio en la década de los 40 un 94% de los ingresos de divisas del BCV se originaron en el sector petrolero, en tanto que para finales de los cuarenta los ingresos por concepto de exportaciones de café y cacao duplicaban los provenientes de otras exportaciones.

? De 1950 a 1960: ya el petróleo había entrado claramente en su etapa comercial y se fundan las primeras grandes industrias (hierro, acero, cemento, electrificación, químicos, cauchos, etc.), como producto del crecimiento natural del mercado. No existe un régimen de protección formal, aunque el Tratado con los Estados Unidos, firmado en 1939, canaliza el comercio exterior y orienta la producción nacional. Así, el constante, y elevado, crecimiento de la demanda interna hasta 1959 (8,3% anual promedio), principalmente por la expansión del consumo (creció a razón de un 8,6% por año en promedio en ese período contra un 7,4% de la inversión) se constituye en el puntal del crecimiento de la economía, lo que determina el tipo de industrias que se desarrollan. En efecto, como se puede apreciar en el Cuadro Nº 1, el mayor dinamismo en estos años se concentra en las industrias de bienes de consumo y en las ligadas a los sectores donde ya se revelaba la existencia de ventajas productivas, tales como el sector químico y la industria del acero, la cual nace precisamente en este período.

Cuadro Nº 1 PRODUCTO MANUFACTURERO

Estructura % Var. %

1950 1959 1950-59 Alimentos 24,2 20,7 8,1 Bebidas 18,7 15,3 7,6 Tabaco 3,6 3,5 9,5 Textiles 7,2 9,6 13,0 Vestido 2,7 3,9 13,9 Papel 0,8 3,4 27,2 Imprenta 5,9 6,3 10,5 Químicos 6,8 8,6 12,4 Caucho 2,4 3,9 15,1 Min. no metálicos 9,7 6,9 6,0 Ind. hierro-acero 0,0 0,7

Prod. metálicos 2,0 6,7 24,0 Otros 15,9 10,6 5,4 TOTAL 100,0 100,0 9,8 Fuente: BCV

Como muestra del avance en la producción interna, las importaciones pasaron de representar un 47,4% del consumo privado de bienes en 1950 a un 22,0% en 1960, siendo particularmente notoria la disminución en el renglón de alimentos, bebidas y tabaco, donde el coeficiente de importaciones disminuyó de 36,0% a 15,6%.

? Desde 1960 hasta 1973: al presentarse la primera gran crisis del petróleo, la respuesta a la reducción de los ingresos es un programa deliberado de sustitución de importaciones. Comienza allí formalmente el proteccionismo en Venezuela, bajo la especial modalidad del uso de restricciones al comercio. Es la etapa propiamente de industrialización en la que se sustituyen, prácticamente, todos los bienes de consumo, durables y no durables, que antes se importan. A finales de este período se inicia también una tímida política de apertura hacia la integración latinoamericana con el ingreso a ALALC y al Pacto Andino. Como reflejo de esta política de sustitución de importaciones, el peso de los bienes importados dentro del consumo privado disminuyó del referido 22,0% en 1960 a 10,7% en 1969, en tanto que en el sector alimenticio se contrajo de 15,6% a 6,7%.

? De 1974 a 1980: el auge de los precios petroleros reinserta la economía hacia adentro, con un regreso al proteccionismo por sustitución de importaciones de la industria intermedia pesada: acero, aluminio, la expansión de hidroelectricidad, etc. Se exacerba el estatismo, pues todos los grandes desarrollos son originados en empresas estatales, incluyendo el petróleo al ser nacionalizada la industria. A pesar que el fuerte incremento de los ingresos petroleros permitieron aumentar en forma importante las reservas internacionales (pasaron de US$ 1.677 millones en 1972 a 7.740 millones en 1979), el financiamiento de los grandes proyectos obliga el uso de deuda externa, al tiempo que aumenta el financiamiento preferencial con fondos públicos para proyectos de distinta índole. La estructura del Estado amplía su ámbito de acción, y ganan presencia en el desarrollo del país entes como el Fondo de Inversiones de Venezuela, la Corporación Venezolana de Guayana, el Fondo para el Financiamiento de las Exportaciones, el Fondo de Crédito Industrial, el Fondo de Crédito Agropecuario, la Corporación de Mercadeo Agrícola, etc. A nivel de la opinión pública se ha extendido la percepción de que en este período se inaugura la etapa más extendida de corrupción pública, quizás por la inmensa cantidad de recursos bajo la responsabilidad del Gobierno, y la amplia injerencia en el funcionamiento de la economía. Hacia el final de este período ya se hace evidente el agotamiento del modelo, lo que se refleja en la desaceleración del crecimiento de la economía, ya que después de una elevada tasa de crecimiento del PIB de 8,8% en 1976, para 1978 ya había descendido a 2,1% y en 1979 se obtuvo un magro 1,3%.

? De 1980 a 1988: El intento de instaurar una política de apertura a principios del gobierno encabezado por el Presidente Herrera, muestra graves deficiencias, lo cual aunado a la moratoria de la deuda externa mexicana, repercute en Venezuela para producir la crisis cambiaria de 1983, a partir de la cual el país se aisla y alcanza un proteccionismo exacerbado por los controles de cambio. La renta petrolera sirve de soporte y con fines de impulso fiscal. La apertura es administrada y condicionada, las restricciones comerciales y el régimen de cambios diferenciales en combinación con la devaluación, operan como protección. Aparecen la inflación y la recesión como pauta. La mayor injerencia, y discrecionalidad, del sector público en la economía a partir de 1983 no solamente se relaciona con el establecimiento del Régimen de Cambios Diferenciales (Recadi) y las restricciones comerciales a las importaciones (licencias, delegaciones, permisos y prohibiciones), sino además con el establecimiento de mecanismos de control de precios (Sistema de Precios Administrados), salarios, tasas de interés, etc. Por otra parte, debido al sobre ajuste fiscal y del sector externo de iniciado en 1983 y continuado en 1984, la economía se mantuvo en un clima de recesión y elevado desempleo, del que solamente comienza a salir a finales de 1985, después que la política fiscal da un giro y se convierte en expansiva, mediante la adopción de un Plan Adicional de Inversiones. A éste le siguió un Plan Especial de Inversiones Públicas para el período 1986- 1988 (Plan Trienal), lo cual aunado al impulso de nuevas inversiones de las empresas públicas (Alcasa, Sidor, Edelca y Cametro), pretendia dinamizar la economía y crear empleos. Estos planes se financiaron fundamentalmente con la emisión de deuda externa. Si bien la política fiscal expansiva logró el objetivo de dinamizar la economía, ello resultó sumamente costoso en términos de los principales equilibrios macroeconómicos. En efecto, la conomía creció a razón de un 4,0% anual en promedio en el lapso 1985-88, pero ello estuvo acompañado por la presencia de fuertes desequilibrios al cierre del período, representados por una inflación de 29,5%, una tasa de interés pasiva real de -21%, un descenso de las reservas internacionales a US$ 6.555 millones y un déficit del Gobierno Central del 6,2%.

? De 1989 a 1993: Una drástica ruptura con el proteccionismo inicia un modelo franco de apertura y reformas económicas en 1989, a partir de un programa de estabilización respaldado por el FMI. En 1992 sin embargo se trunca el proceso. Por una parte la crisis del Golfo permite al país volver a vivir del petróleo, y por la otra la situación política conduce a desacelerar el ritmo de las reformas. Los rasgos fundamentales del programa iniciado en 1989 son ampliamente conocidos: unificación y libertad cambiaria; se inicia el proceso de apertura comercial (supresión de impuestos específicos y disminucion de los aranceles ad-valorem, reducción de las restricciones no arancelarias, eliminación de las exoneraciones arancelarias, eliminación de los permisos, licencias y prohibiciones para exportar, firma de acuerdos de libre comercio, etc.); se establece un esquema de libertad de precios (se mantuvo por un tiempo bajo régimen administrado una cesta de 18 productos); se flexibilizó el sistema de fijación de tasas de interés (el BCV se limitó a establecer límites máximos y mínimos, lo que en la práctica por el amplio rango significaba una liberalización de tasas); se planteó reducir el déficit fiscal, para lo cual se modificaron los precios de los bienes y servicios públicos, se inició un amplio programa de privatización, se modifica la Ley de Impuesto sobre la Renta, se refinancia la deuda externa, etc. El Programa sin embargo no se implanta en su totalidad, quedando pendientes aspectos fundamentales como la reestructuración de las finanzas públicas, lo cual en buena medida se debió a que el incremento de los precios petroleros disminuyó la presión sobre las autoridades gubernamentales . También quedaron pendientes reformas estructurales fundamentales como la del sistema de seguridad social y la reestructuración del sector público, aunque se avanza en materia de descentralización. Las privatizaciones también se desaceleran, principalemente a causa de la incertidumbre en materia política.

? De 1994 a 1998: En una primera etapa se intenta un regreso al proteccionismo y se habla de “crecimiento hacia adentro”, pero los acuerdos internacionales, símbolo de la apertura, siguen vigentes. La crisis de 1994 lleva nuevamente al control de cambios, aunque este no opera como mecanismo de protección. En 1996 se abandona ese esquema de controles y se reingresa a la apertura y a un programa de estabilización con el FMI. En 1996 y 1997, de nuevo la crisis de Iraq, aunada a la apertura petrolera, permiten volver a vivir del petróleo, para sucumbir en 1998 por la misma razón. De todo este apretado e incompleto resumen quedan tres constantes, dignas de considerarse al momento de extraer algunas conclusiones respecto de la necesidad o no de modificar la Constitución de 1961. Primero, la tensión entre el modelo proteccionista, que aparece y revive en varias ocasiones desde 1950 hasta el presente, y el de apertura, tensión que se amortigua o exacerba en el caso venezolano con la existencia o no de excedentes petroleros. Paradójicamente, cuando se produce una crisis de déficit la solución es proteccionista, en el sentido de que se cierra el mercado interno por cualquier método, aunque las empresas colocan excedentes en el exterior, mientras que la crisis por excedente de ingresos petroleros produce el mismo efecto, pues la ampliación del mercado reorienta a la economía hacia el interior y la apertura pasa a un segundo plano. Gracias a la renta petrolera Venezuela pudo evadir la apertura por más de 30 años, y al lograr ese objetivo pudo, paralelamente, evadir las principales reformas tanto estructurales como institucionales que requería para hacer frente a las exigencias de la globalización mundial. Podría decirse que de esta larga tensión entre apertura y proteccionismo queda como saldo una apertura a medias, limitada y mediatizada en algunos sectores, sin que haya servido para estimular una fuerte y duradera plataforma competitiva, sin la cual las empresas son muy vulnerables a las crisis del mercado interno o al valor de la moneda y, por consecuencia, están listas para una nueva era de protección. Esta es, probablemente, la primera prueba a la que nos someteremos en los próximos años. La segunda gran constante, por supuesto, es el costo-beneficio de la renta petrolera, la cual, como se dijo mantuvo un mercado interno adicional, con alzas y bajas bruscas, para la industria venezolana, pero, lo que es más importante, permitió que las pérdidas de bienestar y riqueza, producto de las reiteradas crisis, fuesen solventadas por el Estado venezolano, aunque cada vez más precariamente. Como resultado de ello, la institución estatal colapsó, financiera e institucionalmente, sin que se produjera un sustituto apropiado de creación de riqueza e instituciones estatales modernas, capaces de redireccionar la acción del Estado. Por lo contrario la manera en que se utilizó la renta, devaluando para lograr incrementar el financiamiento fiscal, la consecuente o aparejada inflación, el uso de esa “renta” para el consumo o para el servicio de deuda, en lugar de la inversión pública, lograron, entre todas, usar el activo petrolero sin contrapartida de creación de patrimonio. Se aprecia así porque se empobrecieron los venezolanos: los activos se convierten en pasivos. La tercera constante, es la clásica volatilidad, comunicada a la economía, sin protección alguna, por los altibajos económicos y políticos externos. La indefensión de Venezuela ante su principal enemigo la hace patéticamente vulnerable, al punto que los gobiernos y el país entero, observaron el fenómeno casi con un resignado naturalismo. Estas tres constantes entonces, empresas minusválidas, orientadas al mercado interno en un mundo globalizado, un “colchón” petrolero que permitió “subsidiar” las pérdidas y frenó o limitó la necesidad de crear nueva riqueza, colchón que era volátil por definición, explican bastante bien el resultado de nuestros días. Podría entenderse también que este resultado proviene de ciertas restricciones constitucionales o, por el contrario, de que sus principios o articulado concreto conllevan “cierto” modelo económico, consustancial con ella. Hay quienes opinan, por ejemplo, que la preservación del Estado paternalista, con sus ribetes socialistas o de “estado de bienestar”, en el que se garantizan la gratuidad de la educación o de la salud, el derecho al trabajo, etc., es la expresión de ese modelo y el causante de la quiebra de la economía venezolana. Otros por el contrario piensan que la Constitución de 1961 no es garantía suficiente de los derechos sociales, que estos deberían ser extendidos o profundizados, para evitar efectos nocivos, por ejemplo, de la apertura y la liberalización económica. De esta manera, en un caso la Constitución de 1961 debería modificarse o sustituirse por otra para darle paso a la apertura, la competitividad y el mercado, en tanto que en el otro debería modificarse o abolirse para garantizar una protección superior frente a aquellas. Así, estas dos visiones parecen coincidir en la tesis, no en el hecho, de que esa particular Constitución tiene algo que ver con el modelo económico que le ha hecho daño a la economía venezolana, pero cuál modelo, porque unos la hacen responsable de propiciar el el estatismo y proteccionismo, y otros de permitir la apertura y la liberalización. Todo esto parece reiterar nuestra conclusión preliminar de que poco tiene que ver esta Constitución con lo que ha venido sucediendo, al menos en el terreno puro de los modelos económicos , ya que bajo el amparo de la misma han tenido cabida modelos profundamente disímiles a lo largo de los años. La cuestión, ahora, a examinar es: 1. ¿En que medida las Constituciones, en particular la de 1961, es determinante o no de los cambios?, 2. ¿En que medida o en que debe modificarse esta última para permitirlos? Aquí es bueno preguntarse si la Constitución debe consagrar un modelo económico (atarse a él), o por el contrario debe ser capaz de permitir que se adopte el modelo que facilite adaptarse a las transformaciones que impone la economía mundial. Para tratar de dar respuesta a estas interrogantes, vamos a examinar brevemente el contenido económico-social de las más recientes Constituciones venezolanas, y luego a examinar en que medida debe cambiarse la de 1961 para pasar de un modelo económico a otro. Finalmente, haremos un comentario en dirección a nuestras propias recomendaciones, en caso de que se produzca un cambio radical en ella.

4. Modelo económico en las constituciones venezolanas recientes En este capítulo no se realiza expresamente un análisis de la presencia de un cierto modelo económico en las más recientes Constituciones venezolanas, porque nos parece más conveniente que puedan nuestros suscriptores comprobarlo por si mismos. Para ello, del Cuadro Nº 2 al 6 se resumen sus contenidos económicos, incluyendo su aproximación social, intentando mostrarlos de tal manera que enseñen su evolución y cambio. Luego serán utilizados para verificar en que medida fueron o son determinantes en el dominio de un cierto modelo, es decir si hay paralelismo entre el modelo económico y el formal o institucional y, por consecuencia, si es o no una restricción al cambio.

Cuadro Nº 2 ASPECTOS ECONOMICOS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1936

Art. 32.- La Nación garantiza a los venezolanos: 2ª La propiedad, que es inviolable, estando sujeta únicamente a las contribuciones legales. Sólo por causa de utilidad pública o social, mediante juicio contradictorio o indemnización previa, podrá ser declarada la expropiación de ella, de conformidad con la Ley. los propietarios estarán obligados a observar las disposiciones sobre Higiene Pública, conservación de bosques y aguas y otras semejantes que establezcan las Leyes en beneficio de la comunidad. La Ley puede, por razón de interés nacional, establecer restricciones y prohibiciones especiales para la adquisición y transferencia de determinadas clases de sociedad, sea por su naturaleza o por su condición, o por su situación en el territorio. La Nación favorecerá la conservación y difusión de la mediana y la pequeña propiedad rural; y podrá, mediante los trámites legales y previa indemnización, expropiar tierras no explotadas de dominio privado, para dividirlas o para enajenarlas en las condiciones que fije la Ley. No se decretarán ni llevaría a cabo confiscaciones de bienes, salvo en los casos siguientes: 1) Como medida de represalias en guerra internacional, contra los nacionales del país con el cual se estuviere en guerra, si éste hubiere decretado previamente la confiscación de los bienes de los venezolanos. 2) Como medida de interés general para reintregar al Tesoro Nacional las cantidades extraídas por los funcionarios públicos que hayan ejercido los cargos de Presidente de la República, de Ministros del Despacho y de Gobernador del Distrito Federal y de los Territorios Federales, cuando hallan incurrido a juicio del Congreso Nacional en delitos contra la Cosa Pública y contra la propiedad.... 8) La libertad del trabajo y de la industria. En consecuencia, no podrán concederse monopolios para el ejercicio exclusivo de ninguna industria.... La Ley dispondrá lo necesario para la mayor eficacia y estímulo del trabajo, organizándolo adecuadamente y estableciendo la protección especial que deberá dispensarse a los obreros y trabajadores, para proveer al mejoramiento de su condición física, moral e intelectual, y al incremento de la población. El estado promoverá el amparo de la producción y establecerá las condiciones del trabajo en la ciudad y en el campo, teniendo en vista la protección social del obrero y del jornalero y los intereses económicos del país. La República tendrá un Consejo de Economía Nacional, constituido por representantes de la población productora y de la construcción, del capital y del trabajo, y de las profesiones liberales. El Poder Ejecutivo determinará sus funciones y organización. La legislación del trabajo observará los siguientes preceptos, además de otros que concurran a mejorar las condiciones del obrero o trabajador: 1ª Reposo semanal, de preferencia los domingos. 2ª Vacaciones anuales, remuneradas. Para los efectos de estos preceptos no se distinguirá entre el trabajo manual y el intelectual o técnico. 3ª La nación fomentará la enseñanza técnica de los obreros. 9) La libertad de industria y de trabajo no tendrán más limitaciones que las que impongan el interés público o las buenas costumbres. Sin embargo, el Poder Federal queda facultado para gravar ciertas especies con el objeto de crear rentas al Erario, y reservarse el ejercicio de determinar industrias para asegurar los servicios públicos y la defensa y crédito de la Nación.

Cuadro Nº 3 ASPECTOS ECONOMICOS DE LA REFORMA PARCIAL DE LA CONSTITUCIÓN DE 1945

Art. 5.- Se modifica el texto de los ordinales 2º, 6º, 9º, 14º y 17º del artículo 32, así: 2º La propiedad, que es inviolable, estando sujeta a las contribuciones y a las restricciones y obligaciones que establezca la ley por razones de interés público o social. Puede la Ley, inclusive, establecer prohibiciones especiales para la adquisición, transferencia, uso y disfrute de determinadas clases de propiedad, sea por su naturaleza, por su condición, o por su situación en el territorio nacional. De conformidad con la Ley, sólo por causa de utilidad pública o social, mediante indemnización previa, y juicio contradictorio, podrá ser declarada la expropiación de la propiedad o de algún derecho. No se decretarán ni se llevarán a cabo confiscaciones de bienes sino contra los extranjeros y únicamente en caso de conflicto internacional con su país. 9º La libertad de industria y de trabajo se tendrán más limitaciones que las que impongan el interés público o las buenas costumbres. El Poder Federal queda facultado para gravar ciertas especies con el objeto de crear rentas al Erario, reservarse el ejercicio de determinadas industrias para asegurar los servicios públicos y la defensa y crédito de la Nación y dictar en circunstancias extraordinarias las medidas de orden económico que fueren necesarios para racionalizar y regular la producción, circulación y consumo de la riqueza.

Cuadro Nº 4 ASPECTOS ECONOMICOS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1947

Articulo 51.- El Estado vetará por el mantenimiento de la salud pública. Todos los habitantes de la República tienen el derecho a la protección de su salud. El Estado establecerá los servicios necesarios para la prevención y el tratamiento de las enfermedades.

Artículo 52.- Los habitantes de la República tienen el derecho de vivir protegidos contra los riesgos de carácter social que puedan afectarlos y contra la necesidad que de ellos se derive. El Estado establecerá, en forma progresiva, un sistema amplio y eficiente de Seguridad Social y fomentará la construcción de viviendas baratas destinadas a las clases económicamente débiles.

Artículo 53.- Se garantiza a todos los habitantes de la República el derecho a la educación. La educación es función esencial del Estado, el cual estará en la obligación de crear y sostener instituciones y servicios suficientes para atender a las necesidades educacionales del país y proporcionar al pueblo venezolano los medios indispensables para la superación de su nivel cultural.

Artículo 61.- El trabajo es un deber y un derecho. Todo individuo debe contribuir al progreso de la sociedad mediante el trabajo. El Estado procurará que toda persona apta pueda obtener los medios de subsistencia por el trabajo e impedirá que por causa de éste se establezcan condiciones que en alguna forma menoscaben la dignidad o la libertad de las personas.

Artículo 65.- La Nación garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social, la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la Ley con fines de utilidad pública o de interés general.

Artículo 75.- La República tendrá un Consejo de Economía Nacional integrado con la representación del capital, del trabajo, de las profesiones Liberales y del Estado, en forma y con las atribuciones que determine la Ley.

Cuadro Nº 5 ASPECTOS ECONOMICOS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1953

Artículo 35.- Se garantiza a los habitantes de Venezuela: 9º El derecho de propiedad, en virtud de su función social la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la Ley, de conformidad con la cual también podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes mediante sentencia firme y pago del precio. La Ley podrá establecer prohibiciones especiales para la adquisición, transferencia, uso y disfrute de determinadas clases de propiedad, por s u naturaleza, condición o situación en el territorio nacional.

Artículo 59.- El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Cada una de las ramas del Poder Público Nacional tiene sus funciones propias; pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí y con los demás Poderes Públicos en la realización de los fines del Estado.

Artículo 119.- La dirección y administración de la Hacienda Pública corresponde al Poder Ejecutivo Nacional.

Artículo 120.- La Hacienda Pública está integrada por los bienes, ingresos y débitos que forman el activo y el pasivo de la Nación y por el producto de los bienes e ingresos cuya administración esté reservada al Poder Ejecutivo Nacional.

Artículo 121.- No podrá cobrarse ningún impuesto que no esté autorizado por la ley ni se hará del Tesoro Nacional ningún gasto para el cual no se haya estimado una cantidad en la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos, a menos que el gasto se acordare mediante Crédito Adicional previo.

Artículo 122.- No podrá establecerse ningún impuesto pagadero en servicio personal ni pecharse antes de ofrecerse al consumo, los productos naturales de la agricultura o de la cría.

Artículo 123.- No podrá establecerse ningún impuesto sobre la navegación de los ríos y otras aguas interiores si no se han ejecutado obras especiales que la hayan facilitado o hecho posible.

Artículo 124.- No podrá entrar en vigor ningún impuesto o contribución ni sufrir aumento o rebaja sino después de vencido el termino que en cada caso deberá fijarse. La presente disposición no limita los poderes extraordinarios que se acuerden al Poder Ejecutivo Nacional.

Artículo 125.- No podrán concederse franquicias, rebajas o exoneraciones que no estén permitidas por la ley o que no hayan sido estipuladas en contratos aprobados por el Congreso Nacional.

Artículo 126.- El Presidente de la República, personalmente o por medio del Ministro respectivo, dentro de los primeros quince días de la instalación de las Cámaras Legislativas en sesiones ordinarias, presentará a cualquiera de ellas el Proyecto de Ley de Presupuesto General de Ingresos y Gastos Públicos.

Artículo 127.- En la Ley de presupuesto General de Ingresos y Gastos públicos se incluirá anualmente una partida con el carácter de Situado Constitucional cuyo monto oscilará entre 12,50% y el 25% del total de los ingresos ordinarios estimados para el mismo Presupuesto. El Situado Constitucional se precisará cada año en Convención de Gobernadores y se distribuirá entre los Estados, el Distrito Federal y los Territorios Federales, así: 30%, por partes iguales y el 70% restante, proporcionalmente a la población de Cada una de las Entidades. En caso de reajuste del Presupuesto General de Ingresos y Gastos Públicos el Situado Constitucional será reajustado proporcionalmente.

Artículo 128.- En los contratos de interés nacional para obrar, suministros o servicios que celebre el Poder Ejecutivo Nacional, podrá estipularse que el pago se efectúe por partes en el transcurso de varios ejercicios fiscales.

Cuadro Nº 6 ASPECTOS ECONOMICOS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1961 Y ENMIENDAS

Artículo 76.- Todos tienen derecho a la protección de la salud. Las autoridades velarán por el mantenimiento de la salud pública y proveerán los medios de prevención y asistencia a quienes carezcan de ellos. Todos están obligados a someterse a las medidas necesarias que establezca la Ley, dentro de los límites impuestos por el respeto a las personas humanas.

Artículo 78.- Todos tienen derecho a la educación. El Estado creará y sostendrá escuelas, instituciones y servicios suficiente dotados para asegurar el acceso a la educación y a la cultura, sin más limitaciones que las derivadas de la vocación y de las aptitudes.

Artículo 84.- Todos tienen derecho al trabajo. El Estado procurará que toda persona apta pueda obtener colocación que le proporcione una subsistencia digna y decorosa.

Artículo 87.- La Ley proveerá los medios conducentes a l a obtención de un salario justo; establecerá normas para asegurar a todo trabajador por lo menos un salario mínimo; garantizará igual salario para igual trabajo, sin discriminación alguna; fijará la participación que debe corresponder a los trabajadores en los beneficios de las empresas; y protegerá el salario y las prestaciones sociales con la inembargabilidad en la proporción y casos que se fijen y con los demás privilegios y garantías que ella misma establezca.

Artículo 88.- La Ley adoptará medidas tendentes a garantizar la estabilidad en el trabajo y establecerá las prestaciones que recompensen la antigüedad del trabajador en el servicio y lo amparen en caso de cesantía.

Artículo 95.- El régimen económico de la República se fundamentará en principios de justicia social que aseguren a todos una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado promoverá el desarrollo económico y la diversificación de la producción, con el fin de crear nuevas fuentes de riqueza, aumentar el nivel de ingreso de la población y fortalecer la soberanía económica del país.

Artículo 97.- El Estado podrá reservarse determinadas industrias, explotaciones o servicios de interés público por razones de conveniencia social, propenderá a la creación y desarrollo de una industria básica pesada bajo su control.

Artículo 99.- Se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la Ley con fines de utilidad pública o de interés general.

Artículo 107.- La Ley establecerá las normas relativas a la participación de los capitales extranjeros en el desarrollo económico nacional.

Artículo 108.- La República favorecerá la integración económica latinoamericana. A este fin se procurará coordinar recursos y esfuerzos para fomentar el desarrollo económico y aumentar el bienestar y seguridad comunes.

Artículo 109.- La Ley regulará la integración, organización y atribuciones de los cuerpos consultivos que se juzguen necesarios para oír la opinión de los sectores económicos privados, la población consumidora, las organizaciones sindicales de trabajadores. Los colegios de profesionales y las universidades, en los asuntos que interesan a la vida económica.

Artículo 223.- El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas según la capacidad económica del contribuyente, atendiendo al principio de la progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida del pueblo.

Artículo 224.- No podrá cobrarse ningún impuesto u otra contribución que no estén establecidas por ley, ni concederse exenciones ni exoneraciones de los mismos sino en los casos por ella previstas.

Artículo 225.- No podrá establecerse ningún impuesto pagadero en servicio personal.

Artículo 226.- La Ley que establezca o que modifique un impuesto u otra contribución deberá fijar un término previo a su aplicación. Si no lo hiciere, no podrá aplicarse sino sesenta días después de haber quedado promulgada. Está disposición no limita las facultades extraordinarias que se acuerden al Ejecutivo Nacional en los casos previstos por esta constitución. Continúa.... ...Continuación Cuadro Nº 6

Artículo 227.- No se hará del Tesoro Nacional gasto alguno que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto, para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes y siempre que el Tesoro cuente con recursos para atender a la respectiva erogación. A este efecto se requerirá previamente el voto favorable del Consejo de Ministros y la autorización de las Cámaras en sesión conjunta, o, en su defecto, de la Comisión Delegada. (Ver Enmienda Nº 2, fecha 26 de marzo de 1983).

Artículo 228.- El Ejecutivo Nacional presentará al Congreso, en la oportunidad que señale la ley orgánica, el Proyecto de Ley de Presupuesto. Las Cámaras podrán alterar las partidas presupuestarias pero no autorizarán gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del respectivo Proyecto de Ley de Presupuestos. (Ver Enmienda Nº 2, fecha 26 de marzo de 1983).

Artículo 229.- En la Ley de Presupuestos se incluirá anualmente, con el nombre de situado, una partida que se distribuirá entre los Estados, el Distrito Federal y los Territorios Federales en la forma siguiente: 30% (treinta por ciento) de dicho porcentaje, por partes iguales, y el 70% (setenta por ciento) restante, en proporción a la población de cada una de las citadas Entidades. Esta partida no será menor del 12 ½% (doce y medio por ciento) del total de ingresos ordinarios estimados en el respectivo presupuesto y este porcentaje mínimo aumentará anual y consecutivamente a partir del presupuesto del año 1962 inclusive, en un ½% (medio por ciento) por lo menos, hasta llegar a un mínimo definitivo que alcance a un 15% (quince por ciento). La Ley orgánica respectiva determinará la participación que corresponda a las entidades municipales en el situado. La ley podrá dictar normas para coordinar la inversión del situado con planes administrativos desarrollados por el Poder Nacional y fijar límites a los implementos que devenguen los funcionarios y empleados de las entidades federales y municipales. En caso de disminución de los ingresos, que impongan un reajuste del Presupuesto, el situado será reajustado proporcionalmente.

Artículo 230.- Sólo por ley, y en conformidad con la ley orgánica respectiva, podrán crearse instituciones autónomas. Los institutos autónomos, así como los intereses del Estado en corporaciones o entidades de cualquier naturaleza, estarán sujetos al control del Congreso, en la forma que la ley establezca.

Artículo 231.- No se contratarán empréstitos sino para obras reproductivas, excepto en caso de evidente necesidad o conveniencia nacional. Las operaciones de crédito público requerirán, para su validez, una ley especial que las autorice, salvo las excepciones que establezca la ley orgánica. (Ver Enmienda Nº 2, fecha 26 de marzo de 1983)

Artículo 232.- El estado no reconocerá otras obligaciones que las contraídas por órganos legítimos del Poder Público, de acuerdo con las leyes.

Artículo 233.- Las disposiciones que rigen la Hacienda Pública Nacional regirán la administración de la Hacienda Pública de los Estados y los Municipios en cuanto sean aplicables.

Un rápido examen de su contenido indica varias cosas de relevancia a la hora de definir el momento en que nos encontramos. En primer lugar, se observa que no existe una concordancia expresa entre un modelo, etapa o proceso económico concreto y el texto constitucional vigente para ese momento, y la razón es muy simple: en ningún caso legisladores o gobiernos han intentado modularla tan específicamente. No se puede decir que exista una Constitución agraria, industrial o petrolera y tampoco una que atienda al proteccionismo o al liberalismo pues, en verdad, sus cambios mas bien provienen de una evolución, atada por su texto previo, quiere decir, por la estructura de sus objetivos y capítulos. En casi todos los casos es así y, normalmente, sus modificaciones están orientadas por enmiendas particulares, mas que por cambios profundos. En el área que nos ocupa, la económica y social, no sucede exactamente lo mismo. Allí se produce un cambio más profundo, no vinculado a una etapa particular, según se señaló antes, sino a una concepción política del rol del Estado y de los derechos económicos y sociales. Y esta es la segunda característica que muestra la evolución de la Constitución venezolana: se observa una diferencia clara entre las de 1936 y 1953 y la de 1947 y 1961. Las dos primeras recogen, si se quiere, un cierto liberalismo y un rol bastante pasivo del Estado, mientras que las otras dos van por el camino contrario. En ambos, atendiendo a la decisiva presencia de la socialdemocracia venezolana, la de 1947 y la 1961, plasman un rol mucho más activo para el Estado y consagran derechos económicos y sociales en la Carta Magna. Pareciera, cada par, representar el esquema político de los gobiernos de López Contreras, Medina y Pérez Jiménez, por una parte y, por la otra, y los dos gobiernos de Acción Democrática, 1945-48 y 1960-69, aunque en este último caso el paradigma socialdemócrata se extiende a los gobiernos socialcristianos, gracias al Pacto de Punto Fijo. En particular esta característica se ve muy clara con la introducción en la Constitución de 1947 de los capítulos referentes a los derechos económicos, con la inclusión de un nuevo capitulo, el de la Economía Nacional y luego, en la de 1961, con la consagración de los derechos sociales y económicos (Cap. IV y V). También resalta la separación de estos derechos de los políticos e individuales, clásicos en las constituciones de 1936, la enmienda de 1945 y la de 1953. No debe ser casualidad que correspondan a los regímenes antes indicados y, en particular, a los grandes cambios políticos que se produjeron en Venezuela en 1945, en 1948 y en 1958. Parecieran simbolizar, no una lucha de clases, pero si una reivindicación de los derechos sociales y de la necesidad de que el Estado participe y garantice el desarrollo económico. La pregunta que surge ahora, abatidos los principales representantes de la socialdemocracia venezolana en las últimas elecciones, es ¿Qué rumbo puede tomar el texto económico en la propuesta Constituyente? ¿Regresará al modelo, llamemos, liberal de 1936, 1953 o profundizará el modelo 1947, 1961? ¿Es necesario un cambio radical en la Constitución de 1961 para adelantar las aspiradas reformas? ¿Es ella una restricción? A juzgar por la interpretación de los mensajes y señales del nuevo gobierno y sus partidos de respaldo, se percibe una dualidad de objetivos. Por una parte el movimiento bolivariano, desde sus orígenes, estuvo francamente ligado a la herencia medinista. El ataque vertical contra los partidos, en particular contra AD, al clientelismo y al sindicalismo, además de la presencia en él de viejos líderes de esa época, incluyendo la ascendencia originaria de Uslar Pietri, así como la apología a Pérez Jiménez, califican elevadamente esta opción desde el punto de vista político. Así tendríamos una Constitución parecida a la de 1936 o 1953 Desde el punto de vista económico pareciera ir por el camino contrario, pues la continua reivindicación del Estado como actor principal del proceso, la critica al liberalismo, el elevado perfil social del movimiento y, posteriormente, la influencia de viejos partidos de izquierda en su última conformación, inclinan la balanza hacia una Constitución parecida a la de 1947 o 1961, en la que el Estado recupera la influencia que presuntamente había perdido y la sociedad consagra sus derechos económicos y sociales. Así tendríamos, como resultado, basados en las señales y deseos de los partidos gobernantes, una interesante mezcla entre el “medinismo” y la “socialdemocracia”. La segunda pregunta, lleva a la incógnita de si es necesario modificar esta Constitución, no solo para promover las reformas, sino para tratar de construir una que represente aquellos dos paradigmas políticos.

5. ¿Se requiere otra Constitución para un nuevo modelo económico? Para responder esta pregunta sería necesario precisar hacia adonde apuntan la critica y la reforma de quienes propugnan la Constituyente, en particular hacia donde apunta la reforma económica, y si la Constitución de 1961 las restringe. Además de los indicado previamente, todo pareciera indicar que el principal objetivo de los constituyentistas es un radical cambio político, reduciendo a su máxima expresión la influencia de los partidos y del sindicalismo, la creación del llamado Poder Moral y la reconstrucción del Estado y el sistema de justicia. En materia económica, repetimos, todo pareciera indicar un reforzamiento de la misma Constitución de 1961. Si esto es así, y no vamos hacia una Constitución más liberal en lo económico, entonces surgen varias cuestiones pertinentes: a. Pareciera demostrarse que no hay correspondencia entre modelos económicos o etapas y las respectivas constituciones, con lo cual éstas no han resultado en una restricción para ejercer determinadas políticas, b. En el caso de la Constitución de 1961, con ella han convivido modelos más y menos intervencionistas, políticas de liberalización económica y controles extremos, la participación decisiva del Estado (incluyendo nacionalizaciones) y privatizaciones, sin que ella, que se sepa, haya sido un obstáculo. c. Si se desea ir a un modelo más “interventivo” la Constitución de 1961 brinda el terreno necesario para hacerlo, gracias a su característico paternalismo, expresión socialdemócrata, estatismo y consagración de derechos sociales. d. Inclusive, aunque sea necesario examinarlo con profundidad, no encontramos serias dificultades para modificar la Constitución de 1961 e inclinarla hacia uno u otro lado. Las reformas del Poder Judicial y del rol del Estado y su estructura podrían realizarse sin modificarla. e. Queda, entonces, la pregunta fundamental de si necesaria una nueva Constitución, pues por lo que se ha visto no implica restricciones a las reformas económicas y, además, puede ser muy útil a la hora de reforzar la desprestigiada socialdemocracia venezolana.

Conclusión general Como el camino Constituyente ya está predibujado y el fracaso de los partidos en reconducir la economía y la sociedad es un hecho ineludible, tendremos una nueva Constitución, probablemente sin necesitarla, al menos en el área económica. Quizás lo único que la justificaría es que las reformas económicas apunten en un sentido verdaderamente diferente a lo que hasta ahora se dice, para lo cual debería reflejar: a. La consecución de una economía abierta y competitiva, b. La creación de riqueza fundada en una economía de mercado, c. El diseño de un rol más pasivo y especializado para el Estado, d. La fundación de la riqueza en el ejercicio de los derechos de propiedad, e. El reconocimiento de que los derechos sociales están restringidos por la escasez de recursos, esto es, por reglas y principios económicos, f. La aceptación de que el rol social del Estado está restringido por principios de sanidad fiscal y de garantías de solvencia intertemporal, con lo cual los capítulos de la Hacienda Pública deberían ser radicalmente modernizados, g. La consagración del principio de igualdad de oportunidades, con el cual se define el rol del Estado como aquel que persigue erradicar la exclusión y la marginalidad, h. La consagración de los principios de “deber” por “derecho”, en el sentido de que, en lugar, por ejemplo de “derecho” al trabajo, se tiene el “deber” del trabajo como responsabilidad individual y social, i. El reconocimiento de las ganancias de capital como medio lícito de fomentar la riqueza, j. La sustitución de la palabra Estado como promotor del desarrollo, etc., por la de individuo promotor de la riqueza y del bienestar. Así como estos, otros principios podrían ser desarrollados para conformar una Constitución que refleje los tiempos en que estamos, pero como todo pareciera ir hacia un lugar opuesto, la conclusión que extraemos de este análisis es que no se requiere una nueva Constitución para realizar las reformas económicas y que, en todo caso, la de 1961 le acomoda bastante bien al nuevo modelo de desarrollo que parece perfilarse. En este caso, nuestra recomendación sería no perder demasiado tiempo en ello y proceder a las reformas concretas que exige, urgentemente, la economía venezolana para salir de la inestabilidad y recuperar un crecimiento sostenido

La producción de crudo pasa de 502 mil b/d en 1940 a 1.498 mil b/d en 1950, y en el mismo lapso los pozos en producción aumentan de 2.604 a 7.323, el petróleo refinado de 73 mil b/d a 250 mil b/d, la exportación de crudos de 429 mil b/d a 1.240 mil b/d y la de refinados de cero a 184 mil b/d. Como muestra de ello, a partir de 1947 el precio considerado para regalía se ubica por encima del precio realizado, al tiempo que los ingresos sobre la renta petroleros llegaron a representar un 83,3% del total recaudado por ISRL en 1949, cuando apenas en 1943 no habían aportado nada. Una muestra de esta menor presión es no haber logrado la implantación de un impuesto al valor agregado, el cual sólo se aprueba en 1993, ya bajo otra administración, como evidencia de la debilidad fiscal ante la nueva disminución de precios del petróleo. El punto de vista aquí expuesto puede resultar sesgado hacia un lado u otro, sino se toma en cuenta que, efectivamente la Constitución ha sido utilizada para defender la gratuidad de la educación, etc., pero ello no es suficiente para probar que sea la determinante de cambio o resistencia a ciertos modelos. 1 Coyunturamr