La política exterior en la nueva Constitución
Alfredo Toro Hardy
Cuando utilizamos el término política exterior estamos refiriéndonos, genéricamente, a lo que con mayor precisión podría denominarse como sistema nacional de política exterior. No puede hablarse, en efecto, de una política exterior única. Existen, por el contrario, diversos tipos de acciones políticas externas que se desarrollan a niveles distintos. En virtud de la amplitud y de la proyección en el tiempo de las mismas, todo sistema nacional de política exterior puede estratificarse en tres niveles diferentes. Dentro de una escala jerárquica ascendente encontramos a las políticas exteriores temáticas, a las políticas exteriores de gobierno y a la política exterior de Estado.
Las políticas temáticas representan al conjunto de áreas autónomas de acción, cubiertas por la actuación de un Estado dentro del marco de sus relaciones internacionales. Cada uno de los integrantes de la Administración Central y Descentralizada, del Estado venezolano, mantiene relaciones sistemáticas con el exterior en persecución de sus propios objetivos internacionales. Junto a la acción del Ministerio de Relaciones Exteriores, teóricamente encargado del campo de las relaciones internacionales, encontramos una proliferación de focos autónomos de actividad externa. Las políticas exteriores de gobierno encarnan a los procesos de coordinación, jerarquización y orientación de las políticas temáticas, efectuados por las sucesivas administraciones presidenciales. Cada gobierno intentará imprimir coherencia y sentido de rumbo a las políticas temáticas en persecución de sus preferencias programáticas.
La política exterior de Estado el singular resulta aquí más apropiado estaría conformada por la presencia de un conjunto sucesivo de políticas gubernamentales, enmarcadas dentro de lineamientos estratégicos definidos. Si las políticas exteriores de gobierno representan un texto escrito a lápiz, susceptible de ser borrado y escrito de nuevo cada cinco años, la de Estado simboliza un texto escrito a tinta. El lápiz es expresión de lo temporal, la tinta de lo permanente.
Cuando dentro de un sistema nacional de política exterior se evidencia la presencia de una política de Estado, la tendencia de las fuerzas en su interior es descendente: desde el vértice piramidal hacia la base en forma de orientación directriz. Por el contrario, la ausencia de una política de Estado genera una tendencia en sentido inverso: un empuje centrífugo desde la base piramidal hacia arriba, determinado por la presión desordenada de las políticas temáticas. En este último caso, los sucesivos gobiernos encontrarán mayores dificultades para imprimirle orientación y control a las políticas temáticas. Sin embargo, aun cuando resultaran eficaces en este último sentido, los gobiernos no harían más que proyectar un impulso errático sobre la actuación internacional del Estado. Lo que hoy se escribe a lápiz será mañana borrado para elaborar un nuevo texto.
Una política exterior de Estado se presenta como un instrumento en la realización de los fines del proyecto nacional imperante por via de las relaciones internacionales. El proyecto nacional puede definirse como el conjunto de valores políticos, económicos, sociales, éticos y culturales, que alcanza preponderancia nacional. Tales valores asumen el carácter de principios rectores de la vida de la nación y conforman la base sobre la cual aspira a articular su legitimidad y su pervivencia el régimen político prevaleciente.
Normalmente el proyecto nacional imperante suele encontrarse delineado por vía de la Constitución. La doctrina constitucional presenta dos facetas: aquella que enfatiza el concepto normativo y formal de la Constitución y aquella que enfatiza en el concepto material de la misma. Para la concepción material, que se preocupa de lo sustantivo, el acento viene puesto en el papel desarrollado por las fuerzas políticas en la fijación de los principios organizativos y funcionales que dan vida a un ordenamiento. Es decir, la Constitución como encarnación de un proyecto nacional.
La política exterior de Venezuela durante el periodo de la democracia de Punto Fijo, nunca adquirió carácter de política de Estado. Por el contrario, el lápiz prevaleció sobre la tinta, dentro del contexto de políticas exteriores de gobierno. En la medida en que la Constitución de 1961 no profundizó ni definió con suficiente claridad los objetivos de la política exterior venezolana, en tanto instrumento del proyecto nacional de Punto Fijo, nunca se contó con una orientación directriz precisa. Algunos estudiosos en la materia han creído encontrar las bases de una política de Estado en la continuidad de nuestra presencia en ciertos escenarios internacionales. Ello no es así. Siempre deberemos interactuar, por ejemplo, con vecinos como Colombia y Guyana, pero la continuidad en el tiempo de estas relaciones no es sustituto para una estrategia nacional que guíe nuestra aproximación a ellos.
Venezuela se aboca ahora a la redacción de una nueva Constitución. Es fundamental que los miembros de la Asamblea Constituyente definan con suficiente claridad los lineamientos de una política exterior de Estado. Es decir, que definan los términos en qué la política exterior podrá colaborar a la realización de los fines del nuevo proyecto nacional.