Problemas y paradojas de la Política Económica

Agustín de La Riva

Transcurrido algo más de un semestre de vigencia de la política económica del nuevo gobierno, puede ser interesante una interpretación preliminar de la misma. Al respecto, tres aspectos llaman la atención: su carácter relativamente conservador, lo cual resulta paradójico - al menos aparentemente - con el discurso y la dinámica política, la poca capacidad que ha existido para organizar un programa económico aceptable, y por último la incertidumbre que envuelve el ámbito económico. En cierta manera, ha surgido un estilo que se caracteriza por la omisión o la ausencia, donde es difícil discernir cual será el rumbo específico que tomará la política gubernamental.

El carácter conservador se refiere a las acciones en el ámbito fiscal y de la política de ingreso, y posiblemente el término conservador no sea muy ilustrativo de la acción en estas áreas. De hecho, el elemento central de la política económica ha sido una reducción muy significativa del gasto de Pdvsa y del Gobierno Central, un drástico ajuste hacia abajo de la absorción que de no alterarse debería mantener en equilibrio la cuenta corriente, asegurar el curso descendente de la inflación (alrededor de lo estimado por el gobierno, 22% de inflación puntual para todo el año) y una situación relativamente cómoda en el saldo de la balanza de pagos, siempre que se respete la condición de paridad de la tasa de interés interna con la internacional. Desgraciadamente el costo que se pagará en la actividad real puede ser impresionante, un descenso alrededor de 9%, con sus secuelas negativas de aumento del desempleo, una tasa de 17% o más, y en el ámbito financiero. Si un pronóstico como este se confirma, sería la caída del producto más violenta de los últimos 30 años, aún mayor que las que produjeron los ajustes cambiarios de 1989 y 1996.

La paradoja de la situación es que esta política la este aplicando un gobierno cuyo discurso suele interpretarse en términos populistas. La tradición del populismo, tanto en la práctica como en la teoría, es la aplicación de un keynesianismo lato e ingenuo, de la Teoría General en su versión mas claramente fiscalilsta, para reactivar la actividad real. El balance económico de 1999 seguramente estará alejado de lo que podría considerarse una situación deseable o aún posible, pero ello no será por la aplicación de la ingenua receta populista: al contrario, parece inspirada por un pensamiento macroeconómico "conservador", posiblemente con una dosis similar de ingenuidad.

En el sector petrolero el ajuste de gasto ha estado ligado a los acuerdos de reducción voluntaria de los principales países exportadores de Riad y Viena en 1998, y la Haya en 1999, a objeto de apuntalar los precios del petróleo. Venezuela posiblemente reduzca su producción a 3 MMBD, aproximadamente 12% menos que el año 1998, y algo similar sucederá con la exportación. Ello quiere decir que la reducción en términos reales del producto petrolero podría ser aproximadamente de 9%-9,5%, lo cual implicaría una reducción del 2,4%-2,6% del producto total por el sólo efecto de la participación del sector petrolero en el producto. A este efecto negativo sobre la actividad real habría que agregar los efectos indirectos, ocasionados por el multiplicador del gasto del sector petrolero sobre la economía no petrolera.

La contrapartida de la drástica reducción de la actividad petrolera, dentro del marco de los recortes de la Opep, ha sido un aumento importante en los precios del petróleo. Se podría estimar que para todo el año el precio de la cesta de exportación venezolana estaría cercano a 14U$ por barril. Ello indicaría que los ingresos por exportaciones petroleras de 1999 serían superiores en más de tres mil millones de dólares a la estimación que se hizo al inicio del año, donde el supuesto de precio para todo el año fue de alrededor de 11U$ por barril.

Un problema adicional que podría producir la brusca reducción de la producción petrolera es el efecto negativo sobre el potencial de producción y la capacidad para recuperarlo en el futuro. Seguramente buena parte de la reducción del gasto en el sector petrolero es una reducción en el gasto de inversión, y aunque esta información no es de dominio público, es posible que parte importante de esta inversión sea para mantener el potencial de producción, dada la edad de los yacimientos venezolanos. En este caso, la brusca reducción de la producción petrolera que se realiza dentro de los acuerdos de la Opep no sería, desde la óptica venezolana, óptima en términos intertemporales. En un marco de mediano plazo, el ingreso óptimo posiblemente estaría ligado a una reducción de la actividad petrolera en 1999 menor a la realizada y a la posibilidad de un mayor nivel de actividad en el futuro.

Area fiscal

El comportamiento del Gobierno Central ha acompañado al del sector petrolero, el ajuste se ha realizado básicamente en el gasto. Las estimaciones de inicios del año suponían una tasa de aumento del gasto nominal primario de aproximadamente 11%, con un programa de financiamiento más agresivo. La escasa información disponible permite suponer que la tasa de aumento del gasto nominal ha sido menor, y que su composición sectorial se ha sesgado más a los gastos corrientes, disminuyendo la calidad del gasto. Si se mantiene este curso de acción, y es posible que se mantenga a pesar del programa de reactivación recientemente anunciado, la reducción en términos reales del gasto fiscal primario sería superior al 13%, a lo cual habría que añadir los efectos negativos vía el multiplicador.

Hay dos razones que permiten suponer que la austeridad en el gasto se mantendrá: el retardo que tradicionalmente existe entre el anuncio de las políticas fiscales y su instrumentación efectiva, en este caso potenciada por una ineficacia importante y por las reformas que se están instrumentando en la administración central, y en segundo lugar, por la "política" que se ha instrumentado para financiar el déficit fiscal.

El déficit fiscal base caja estimado inicialmente se ubicaba alrededor del 5,5%-6%, donde posiblemente existía una sobreestimación de los ingresos fiscales no petroleros por no tomar en cuenta adecuadamente el efecto de la caída del producto sobre los ingresos fiscales. Es importante recordar que desde el lado del ingreso fiscal, la política ha sido pasiva: se redujo la tasa del IVA (de 16,5% a 15,5%) y se mantuvo o incrementaron las exenciones, y sólo se introdujo el impuesto al débito bancario con una tasa moderada y por un año. En este año, este último impuesto podría recaudar algo menos de 1% del producto. Es decir, no ha existido esfuerzo importante para incrementar en forma permanente y eficaz el aporte fiscal no petrolero, lo cual sería una condición para garantizar la solvencia fiscal.

Así mismo, en las estimaciones de necesidades de financiamiento, se supuso aportes por privatización y un endeudamiento externo de más de tres mil millones de dólares. En estas áreas ha existido retraso considerable, no se sabe si por simple ineficiencia, problemas ideológicos o por la oportunidad que dan los ingresos petroleros suplementarios para reducir el financiamiento. Sea cuales fueran las razones, es bastante probable que el financiamiento externo sea más reducido de lo previsto, menor el aporte por privatizaciones, y que los ingresos petroleros suplementarios se utilicen para cubrir estas brechas, manteniéndose al mismo tiempo la austeridad en el gasto.

En el área monetaria debería producirse un decrecimiento importante de la demanda de dinero, arrastrada por la caída del producto y la incertidumbre económica reinante. Dado a que el tipo de cambio nominal está predeterminado, una tasa de depreciación anunciada de 16% que mantendría el tipo de cambio en una trayectoria paralela a la paridad central de la banda, el área monetaria se hace básicamente endógena. Si no se insiste en la equivocada idea de que va a lograr la recuperación reduciendo artificialmente las tasas de interés, la caída de los saldos reales podría ubicarse en el 9%-10%. La creencia que se puede obtener la recuperación bajando la tasa de interés sería una muestra de que el gobierno no se estaría orientando ni por una simple receta keynesiana ni por el tradicional esquema de Mundell-Fleming, aunque es difícil discernir que tipo de esquema (si es que este existe) orienta la política macroeconómica. Dentro de la lógica del keynesianismo ingenuo, cuando existe una condición adversa en los "animal spirits", la prescripción es una expansión fiscal, y dentro del esquema Mundell-Fleming (con precios relativamente fijos), al existir un régimen de tipo de cambio fijo o predeterminado, la política monetaria pierde efectividad.

Con relación a la inflación, algunos analistas consideran que si se aplicase una política de tipo de cambio fijo creíble (por ejemplo, por disposición legal o aún constitucional), se podría reducir en forma inmediata y drástica la inflación. No compartimos esta idea. La experiencia empírica parece indicar que la evolución de los precios en Venezuela puede ser explicada por adaptaciones de la tesis de los "ajustes escalonados"(staggared price adjusments). Si se supone que los agentes realizan en forma escalonada sus ajustes, guiándose por el valor real de los "contratos", aparece la inflación inercial como un elemento explicativo de la inflación corriente, y por tanto la reducción de la inflación a un dígito necesariamente implica un proceso gradual. En este sentido parece sensata la estimación gubernamental de 22%.

Por otro lado hay que recordar que en Mayo se procedió, vía administrativa, a un aumento del salario mínimo de 20%. A pesar de que la interpretación política de este aumento fue el de una señal de moderación, y que en alguna medida esta interpretación pudiese ser correcta, los salarios venezolanos en dólares son altos, es decir el índice de competitividad del sector no petrolero es bajo. Existe una relación importante entre los salarios, el tipo de cambio real y el desempleo. Si se aprecia el tipo de cambio real, el nivel de desempleo necesario para estabilizar o reducir la inflación aumenta. De hecho, si se deseaba reducir en forma más rápida la inflación, amortiguar el alza de la tasa de desempleo y sentar las bases para establecer un tipo de cambio fijo, no se ha debido aumentar los salarios. Además serían necesarias importantes reformas institucionales, entre ellas liberalizar el mercado laboral y dar sostenibilidad intertemporal al fisco, aspectos que se minimizan en la prédica que resalta el cambio fijo como una solución cuasi-mágica de nuestros problemas económicos.

En el otro extremo están los devaluacionistas, que evalúan el tipo de cambio real según el comportamiento de la paridad del poder de compra, tomando un año base que se supone de equilibrio. Por lo general, llegan a la conclusión de que se requiere una inmediata maxi-devaluación. Estimamos que el tipo de cambio real posiblemente está sobrevaluado, en una proporción que podría oscilar entre el 15%-24%, pero discrepamos de las estimaciones basadas en la evolución de la paridad del poder de compra y la prescripción de una inmediata devaluación. El método en sí mismo es poco recomendable, y aunque los métodos alternos no son radicalmente superiores, si parece conveniente utilizar un método que evalúe el tipo de cambio real respecto a la situación de "equilibrio" tomando en cuenta los factores petroleros fundamentales, tanto el precio como el volumen de las exportaciones, lo cual puede dar una idea del tipo de cambio real de equilibrio en el largo plazo. Desde esta perspectiva, la sobrevaluación del tipo de cambio real es menor a la usual basada en la evolución de la paridad del poder de compra. Es posible que este tipo de estimación arroje resultados ambiguos o poco sólidos, pero en todo caso no son inferiores a la simple constatación de que la inflación doméstica ha sido mayor que la de nuestros principales socios comerciales, que es en definitiva lo que sintetiza la evolución de la paridad del poder de compra.

Existen dos argumentos básicos que cuestionan la maxi-devaluación inmediata: en primer lugar, ella tiene un efecto estanflacionario agudo en el corto plazo, como lo demuestra nuestra experiencia empírica y sobre lo cual existe cierto consenso teórico. En la actual condición de aguda recesión, no parece un camino sensato. En segundo lugar, está la llamada "reacción de los salarios" (Dornbusch), el empuje que sobre los salarios causa la devaluación, el cual en definitiva puede invalidar el ajuste del tipo de cambio real por la presión de los salarios sobre los precios. Dadas las circunstancias, quizás lo prudente sería mantener la actual banda cambiaria y esperar a ver si el gobierno se decide a formular un programa económico aceptable, el cual debería incluir el aspecto cambiario. Esta opinión puede estar matizada de wishful thinking, pero no habría que descartarla.

El hecho que el rasgo central de la acción económica del nuevo gobierno sea la restricción del gasto público, no implica que ella no exista importantes elementos que podrían ser catalogados de populistas, o al menos, de concepciones claramente poco modernas. Para muestra, varios botones: las reiteradas declaraciones de que se va a mantener el antiguo régimen de seguridad social, el banco de los pobres, la modificación del Fondo de Estabilización Macroeconómico (aumenta la discrecionalidad en el manejo de los recursos y reduce la transparencia), y todo el ruido que genera el proceso constituyente. Es muy difícil tener una idea clara de que puede resultar de este proceso. Algunos consideran que la constitución propuesta por el Presidente sería similar a la de 1961, y esto se percibe como un rasgo positivo. Sin embargo, en términos de conceptos económicos modernos, la constitución de 1961 es poco defendible. A ello se le añade que ella podría ser "mejorada", por ejemplo, dando a la indexación salarial rango constitucional, como aparentemente según algunos analistas habría sido propuesto. En definitiva, existe una incertidumbre importante y ello no puede sino acentuar el clima recesivo.

Las bruscas reducciónes de gasto en el sector petrolero y fiscal, la incertidumbre que genera la esfera política, y la ausencia de un programa económico coherente, son los elementos básicos que podrían explicar la caída excepcional del nivel de actividad en 1999. Aunque no creemos que los programas económicos sean soluciones milagrosas, sobre todo en una situación política tan incierta, si se podría hacer una política económica más consistente y de menor costo para la población. Para comenzar, si se parte de un esquema de austeridad en el gasto público, lo sensato es que este estuviese acompañado por reformas institucionales que incidan en forma importante sobre la oferta, por ejemplo liberalizando el mercado laboral y modernizando la seguridad social. En segundo lugar, se requiere resolver el problema de la solvencia fiscal, lo cual posiblemente implique un aumento progresivo de la tributación no petrolera. Y obviamente, la austeridad en el gasto no tiene porque excluir o minimizar el financiamiento externo (en el contexto de un programa de mediano plazo bien concebido), o que los ajustes del gasto público tengan que tener las dimensiones que anteriormente hemos indicado. Además, dada la cuantía de las reservas petroleras, tiene sentido intentar utilizar parte de estos activos para cancelar pasivos. Resumiendo, sí hace falta un programa económico coherente. La duda es si el actual equipo puede formularlo e instrumentarlo. A lo mejor la evidencia empírica negativa promueve el cambio. Después de todo, como señala El libro: por sus frutos los conoceréis.