Latinoamérica, una Historia de Debilidad Internacional
Está en Tela de Juicio el Incierto Nuevo Orden Mundial
JESUS VELASCO MARQUEZ, Instituto Tecnológico Autónomo de México.- LOS Antecedentes. Cuando las colonias españolas en el área continental de América pudieron obtener su independencia de la metrópoli, a principios de la década de 1820, su emancipación no venía acompañada de los mejores augurios. Los nuevos Estados, con excepción de Brasil, afrontarían retos internacionales que ponían en riesgo su seguridad, su viabilidad soberana y su integridad territorial. Desde 1814, se había iniciado la reconstrucción de Europa después de las guerras napoleónicas, bajo el sistema de equilibrio de poder diseñado por Metternich. Este sistema se caracterizaba por un alto grado de acuerdo entre las potencias europeas continentales, e ideológicamente no ofrecía oportunidades para que las independencias hispanoamericanas fueran reconocidas. La única alternativa para estas últimas era Gran Bretaña, la que, por sus intereses comerciales, veía una oportunidad de ampliación de sus mercados en esa zona. En Estados Unidos, algunas voces se habían oído en favor de brindar apoyo a la insurgencia hemisférica -entre ellas estaba la de Henry Clay-, pero el aislamiento de Europa era el principio dominante e íntimamente ligado a ello estaba la consolidación de sus fronteras al sur y al poniente; por eso tuvo prioridad la negociación con España sobre los límites occidentales, que se concretaría en 1821 en el Tratado Adams-Onís, por el cual no sólo se definió la línea divisoria entre Estados Unidos y Nueva España, sino que adquirieron las Floridas. La negociación de este tratado anunció lo que sería la política hemisférica de Estados Unidos durante todo el siglo XIX; aislarlos de contactos directos con las potencias europeas, adquirir Texas y Cuba, y tener acceso a la costa del Pacífico.
Estas condiciones internacionales adversas explican que, para 1815, Simón Bolívar enunciara por primera vez la idea de una unión hispanoamericana, y que nueve años después se dieran los primeros pasos para la convocatoria del Congreso de Panamá. Durante las reuniones, en 1826, parecía que la iniciativa de conformar una unión de países hispanoamericanos sería exitosa; sin embargo, el optimismo inicial no tardó en disiparse. La inestabilidad interna de los países, la desconfianza mutua entre ellos, los protagonismos de los caudillos, se encargaron de liquidar esta posibilidad, a pesar de esfuerzos realizados posteriormente para revivir el proyecto.
Mientras tanto, en Estados Unidos ya se perfilaba otra opción. En 1823, el Presidente James Monroe había enunciado una doctrina hemisférica por la que extendía el principio de aislamiento de Europa a todo el continente americano y extendía al hemisferio el concepto de seguridad de su país. Esta declaración serviría de base para posteriores interpretaciones o "corolarios" que afirmarían una pretensión hegemónica.
Así, en los albores de la vida independiente de los países iberoamericanos se plantearon el dilema de Iberoamérica: formar parte de una organización promovida y dirigida desde la perspectiva de los intereses de Estados Unidos o conformar una que representara los propios.
EL LEGADO DEL SIGLO XIX
El desarrollo de Iberoamérica durante el siglo XIX es uno de los más dramáticos de la historia. La consolidación de los Estados fue el producto de conflictos internos que los debilitaron frente al exterior y los hicieron vulnerables a las ambiciones, tanto de las potencias europeas como de Estados Unidos. Asimismo, las rivalidades entre los países iberoamericanos contribuyeron a su debilidad internacional.
Las condiciones mundiales en la segunda mitad del siglo XIX pusieron en evidencia estas condiciones desfavorables. Por una parte, las potencias europeas no disimularon su posición intervencionista ya fuera mediante la diplomacia o de la intervención armada con diversos pretextos; entre ellos, uno importante fue la protección de suncciudadanos y el cobro de deudas. Estados Unidos, después de haber librado su guerra de secesión y de haber alcanzado un nivel económico espectacular, empezó a redefinir su política continental que daría cuerpo a la unión panamericana y a su unilateral pretensión de árbitro y policía del hemisferio occidental. Al tiempo que revivía su política expansionista ahora en el Caribe y América Central.
El sistema europeo, después de 1870, mantuvo a las potencias ocupadas en diseñar un nuevo sistema de equilibro de poder y dirigió sus energías imperialistas a Africa y Asia. Gran Bretaña reconoció tácitamente la hegemonía de Estados Unidos en 1895, al aceptar su arbitraje en el diferendo fronterizo con Venezuela y, con ello, pese a sus protestas, la interpretación de Olney a la Doctrina Monroe.
Los gobiernos de Iberoamérica, desprovista de un elemento compensador en Europa, utilizarían dos mecanismos para afrontar el reto que significaba la postura continental de Estados Unidos. Uno fue postular una serie de principios basados en el derecho internacional y el otro tratar de crear un frente dentro de la Unión Internacional de Repúblicas Americanas, para que Estados Unidos aceptara estos principios. Los principios de hecho se habían gestado con anterioridad y eran el producto de la propia experiencia, dolorosa por cierto, de sus relaciones internacionales. Los principales eran el de autodeterminación, no intervención, igualdad jurídica de los Estados, los cuales cobrarían forma anticuada en las doctrinas Juárez, Drago, Calvo y Carranza. No obstante, estos principios no serían encabezados por Estados Unidos sino hasta 1940 y sólo parcialmente. El éxito relativo de los países iberoamericanos no sólo se debió a la resistencia estadunidense de abandonar su posición hegemónica, sino también a que las repúblicas iberoamericanas no constituyen un bloque lo suficientemente fuerte ante su contraparte y, por ende, a su incapacidad de retomar el proyecto original de una organización iberoamericana alterna.
DE LA II GUERRA A LA POSGUERRA FRIA
La Segunda Guerra Mundial significó el fin del ideal aislacionista de Estados Unidos respecto de Europa -de hecho esta postura nunca pasó de ser eso, un ideal-. A partir de la Declaración del Atlántico, suscrita por Franklin D. Roosevelt y Winston Churchill en agosto de 1941, la política exterior de Estados Unidos estaría dominada por su orientación "atlanticista" y se continuaría hasta nuestros días. Sin embargo, esto no significó un abandono de su posición anterior respecto a los países de Iberoamérica, sólo que ahora se insertarían dentro de ese esquema atlanticista. Así, la creación de un sistema de seguridad continental y la transformación de la Unión Internacional de Repúblicas Americanas en la Organización de Estados Americanos respondió tanto a las necesidades de afrontar la Segunda Guerra como a la reconstrucción mundial al término de ésta.
Para los países de Iberoamérica, el colapso de Europa y el nuevo papel de Estados Unidos a nivel internacional los llevó a aceptar como única alternativa la de consolidar el diseño de la organización regional e inclusive reglamentar su ámbito de jurisdicción con respecto a la Organización de las Naciones Unidas.
Los años de la Guerra Fría fueron, guardadas las proporciones, una repetición de los iniciales de la vida independiente de los países de Iberoamérica. A las legítimas aspiraciones de consolidación nacional y reforma social se añadieron las no tan legítimas de las dictaduras, los protagonismos caudillistas, las rivalidades entre los países. Estados Unidos, desde su nueva postura de líder internacional de Occidente y con una visión internacionalista, pero al mismo tiempo etnocentrista, interpretó todo movimiento continental de reforma social y reivindicación nacional bajo la perspectiva de un riesgo a su seguridad. Desde la intervención en Guatemala en 1954, hasta la ayuda al movimiento de los "contras" en Nicaragua en la década de 1980, las intervenciones "encubiertas" y abiertas fueron parte sustancial de su relación con los países del hemisferio.
Dentro de la OEA, las voces que se levantaron contra las acciones unilaterales de Estados Unidos fueron pocas e intrascendentes. La expulsión de Cuba de la organización, sin duda, constituyó una acción que la debilitó significativamente.
Cuando aún no se vislumbraba con certidumbre el fin de la Guerra Fría, el gobierno de Ronald Reagan, con base en un fuerte acuerdo nacional, adoptó una posición de rigidez e intolerancia ideológica que recordaba los primeros años de la confrontación Este-Oeste.
Esta se dejó sentir en Cuba y América Central especialmente. En respuesta a la intransigencia estadunidense, Colombia, México, Panamá y Venezuela, como países limítrofes, conformaron el Grupo de Contadora, en 1983, con el objetivo de encontrar una solución consensada ante el riesgo de que los conflictos en Nicaragua y El Salvador se generalizaran a toda la región y afectaran a los países del grupo. A pesar de arduos esfuerzos de los tres gobiernos, el éxito del grupo fue relativo; sin embargo, en 1985 se conformó el Grupo de Apoyo al de Contadora, integrado por Argentina, Brasil, Perú y Uruguay y, con esta adición, se puso de manifiesto el interés de los países iberoamericanos para contribuir, por sí mismos, a dar solución a un conflicto en la zona.
Un año más tarde, ambos grupos se transformaron en "un mecanismo permanente de consulta y concertación política", con el nombre de Grupo de Río. En 1990, el Grupo se amplió al incorporarse Chile, Ecuador, Bolivia y Paraguay, así como una representación de los países de América Central y otra de los de la Comunidad del Caribe. Este paso parece haber anunciado que, finalmente, el antiguo proyecto de una unión regional propia, capaz de afrontar y resolver los conflictos intra e inter-regionales, al margen de una pretensión hegemónica, ha sido restablecido.
LA PERSPECTIVA ACTUAL
La caída del Muro de Berlín, en 1989, la recomposición de la antigua URSS en la Comunidad de Estados Independientes (CEI) en 1991, y la emergencia de nuevas formas de integración regional, particularmente la Unión Europea, han creado un incierto nuevo orden internacional. Estados Unidos, aunque es todavía un actor importante por su posición económica y militar, ya no posee el sitio que ocupó en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial; esta circunstancia y las del mundo en general han determinado que, en el diseño de su política exterior, Iberoamérica haya vuelto a ocupar un sitio importante, si bien no determinante. El ejemplo de esto fueron la Iniciativa de las Américas y la Cumbre de Miami, en 1994, cuyos objetivos parecen recordar aquellos de James Blaine en 1889.
Iberoamérica, por su parte, también ha pasado, desde las postrimerías de la década de 1980, por profundas a la vez que dolorosas transformaciones económicas y políticas. El tránsito hacia la democracia, los cambios de modelos económicos, han sido procesos difíciles y han dejado saldos sociales aún por resolver. Sin embargo, en el ámbito internacional parece percibirse un renacimiento de la integración regional, a pesar de que hay todavía inercias del pasado que no se han disipado por completo.
En este contexto, la Conferencia Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno ha venido a ser un promisorio pronóstico. En primer lugar, el haber incorporado desde un principio a Cuba como miembro del grupo ha llenado un vacío del que adolecían las organizaciones regionales desde 1960, y ha dado muestra de un verdadero internacionalismo pluralista. Esto se confirmó con la designación de La Habana como sede de la IX Reunión. En segundo, la participación de España y Portugal no sólo ha significado la superación de arraigados prejuicios históricos, sino también ha establecido un puente con Europa, necesario para darle una proyección global a sus acuerdos y resoluciones. En tercero, la institucionalización de los mecanismos de apoyo y preparación de las reuniones ha producido propuestas de gran trascendencia para afrontar los problemas comunes de los países miembros. Y, por último, ha establecido una alternativa para el debate, de iguales, sobre los temas relevantes entre la comunidad iberoamericana.
CONCLUSION
Al finalizar el siglo XX, parecería que los países de Iberoamérica están determinados a concluir una tarea que debieron haber hecho hace dos siglos. Lo mismo se puede decir de España, que nunca debió de haber pasado por alto las recomendaciones que el conde de Aranda le hizo al rey Carlos III en 1793. Pero, como la historia interna e internacional de los países ibéricos e iberoamericanos también nos ha mostrado que poco hemos aprendido de nuestros errores pasados, no podemos ser totalmente optimistas. En el presente, ante la IX Reunión, aún persisten inercias del pasado remoto y reciente que se parecen a situaciones del siglo XIX, por ello, y ojalá me equivoque, esta tarea continúa estando inconclusa.
Excelsior, 14 de Noviembre de 1999