Luis Carlos Palacios
Una alternativa para evaluar el contenido económico del proyecto de Constitución es juzgarlo en el contexto de la llamada “nueva economía institucional”. Según esta escuela, las instituciones, en su acepción de reglas o normas, son los parámetros o el marco donde actúan los distintos agentes económicos, tanto privados como públicos. Su importancia radica en que constituyen el estímulo clave que orienta o conforma el comportamiento estos agentes, y es la calidad de estas reglas el aspecto determinante para explicar ya bien el desarrollo o el estancamiento. Pueden existir instituciones promotoras del desarrollo, como aquellas que garantizan derechos de propiedad eficientes, la competencia y las que reducen los costos de intercambio (transaccionales) y de transformación, o instituciones que retrasan el desarrollo, orientadas a la apropiación de la renta o su distribución, como las que caracterizaron a España en su prolongada decadencia y que en buena medida se trasmitieron a América Latina.
Desde esta perspectiva, ¿cuáles serían las características centrales del proyecto constitucional?. Básicamente son dos: refuerza el rentismo y el estatismo que han caracterizado nuestra historia moderna, las cuales aparecen con mayor fuerza en el proyecto de Constitución. En este sentido, calificarla de “puntofijista”, aunque es un término del debate político cotidiano, corresponde en buena medida a la realidad. El contenido económico del proyecto de Constitución, si bien no difiere en su dirección fundamental a la Constitución de 1961, refuerza las dos características antes mencionadas, las cuales son una poderosa base institucional para generar comportamientos orientados a la captación no productiva de renta.
El rentismo y el estatismo son dos aspectos estrechamente ligados, que podrían sintetizarse en la expresión “esquema rentista”. Este concepto se refiere a que la explotación de los recursos petroleros naturales, cuyo rendimiento económico puede ser excepcionalmente alto por relativa escasez internacional, debe ser reservada para el Estado (el Leviatán representante del colectivo social) o regulada de manera tal, que buena parte de los ingresos que se derivan de esta actividad se trasvasen al colectivo social a través del Estado. Esta fuente de recursos sería capaz de financiar en forma amplia tanto servicios como gastos para dinamizar la economía: gasto corriente o transferencias (amplias y relativamente indiscriminadas), servicios sociales subsidiados, apoyo a otras actividades productivas y gasto fiscal de inversión. La idea central es que la actividad que genera este ingreso excepcional no debe quedar bajo la égida del sector privado y que el Estado debe y puede funcionar como un benefactor honesto, eficiente y benevolente. Este tipo de concepción subyace en la Constitución de 1961, y se profundiza en el proyecto de nueva Constitución.
El primer aspecto a analizar es la interacción entre el Estado y el resto de la sociedad. La posibilidad de que el Estado puede funcionar como benefactor honesto, eficiente y benevolente no sólo está en contradicción con las tesis modernas del comportamiento de los agentes políticos, sino con la experiencia internacional y la propia venezolana: los agentes políticos no son benefactores honestos y benevolentes sino que maximizan sus propios intereses. Si se acentúa el esquema rentista, lo esperable es que se estimule el comportamiento deformador de los agentes políticos, incluyendo la corrupción. Es decir, los agentes políticos intentarán maximizar sus intereses en el contexto caracterizado por el reforzamiento del esquema rentista.
Los elementos específicos que permiten concluir que el proyecto de Constitución refuerza el esquema rentista son claramente visibles. En el Título II, se establece la propiedad de la República de los yacimientos mineros y de hidrocarburos. El Título VI, sistema socio-económico, reserva al Estado, “la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico”. Así mismo indica que el Estado conservará la totalidad de las acciones de PDVSA, exceptuando el caso de las filiales. Esta coletilla se podría interpretarse como una señal confusa o un reconocimiento vergonzante de que es un error otorgarle rango constitucional a la imposibilidad de venta de las acciones de PDVSA, una empresa pública comercial. Con relación a la actividad agrícola, el Estado se compromete a su desarrollo y garantiza la seguridad alimentaria de la población, priorizando la producción nacional. En los capítulos sobre los derechos sociales y educativos, se acentúa en forma muy importante la garantía de servicios y aspectos relativos a la Seguridad Social que deben ser provistos por el Estado financiados a través de mecanismos fiscales, y se excluye tácitamente la posible participación privada en la provisión de estos servicios. Así mismo, con relación a la política de ingreso, se da rango constitucional a la política de indexación salarial al comportamiento de la canasta básica, se hace más rígido el mercado laboral y las pensiones se atan al salario mínimo.
En síntesis, se profundiza el “esquema rentista”, un marco institucional sesgado a los aspectos distributivos y no a la generación de riqueza. A pesar de estas características, el esquema funcionó en forma relativamente aceptable los primeros dieciséis años del período democrático y parte de la etapa anterior, basado en un ingreso petrolero muy alto. Ha funcionado muy mal en los últimos veinte y tantos años, en la cual el crecimiento del producto per capita promedio interanual ha sido negativo, coincidiendo con la tendencia descendiente del ingreso petrolero. Es más, Venezuela es típicamente uno de los ejemplos de desempeño negativo en los estudios internacionales del crecimiento.
Sin embargo la pregunta relevante es, ¿puede funcionar el esquema hacia el futuro?. Con todos los riesgos que implican las predicciones, entre los cuales está la incertidumbre sobre el desarrollo en leyes y normas que podría tener el proyecto de Constitución, así como las políticas económicas que en la práctica se apliquen, creemos que es poco probable que este esquema pueda funcionar adecuadamente. Las razones son elementales. En primer lugar, el ingreso per capita por exportaciones petroleras en términos constantes, a pesar de que se supongan escenarios optimistas de precios petroleros a mediano y largo plazo, posiblemente será significativamente inferior al de la etapa “dorada”. Por ejemplo, si se supone un precio de nuestras exportaciones petroleras de US$ 20/barril para el 2000-2005, cinco dólares mas que lo estimado en el presupuesto del 2000, con un nivel de exportación 5%-7% mayor al actual, el ingreso petrolero per capita en términos constantes (base 98) para el año 2005 sería de menos US$ 800 cuando en 1974 éste se elevó a US$ 2700. En segundo lugar, actualmente el peso de la deuda es sustancialmente mayor. Así mismo, la estructura demográfica de la población ha cambiado (ha envejecido) y los compromisos de la Seguridad Social y de servicios públicos se han incrementado en forma muy importante, y el peso de la burocracia es sustancialmente mayor al del período de crecimiento. Todo ello limita la posibilidad de que el Estado pueda ser al mismo tiempo el factor dinámico del crecimiento y ejercer la función redestributiva basado en la captación de renta petrolera, y es muy posible que existan tensiones importantes entre la función del sector petrolero como generador de recursos fiscales y sus necesidades de inversión. Por último, el futuro está enmarcado, de una u otra manera, en la operación de mercados globales, consistente con el cambio tecnológico de la revolución informática. El “esquema rentista” funcionó adecuadamente dentro de un esquema tipo CEPAL de los años cincuenta y sesenta, con mercados protegidos y relativamente cerrados. Sintéticamente, el proyecto de Constitución no sólo refuerza el “esquema rentista”, sino que lo hace en condiciones internas y externas poco favorables para que este tipo de esquema pueda funcionar.
Con relación al aspecto macroeconómico, el proyecto de Constitución tiene innovaciones importantes, aparentemente orientadas, al menos parcialmente, a intentar garantizar la solvencia fiscal y la coordinación de la política fiscal y monetaria, lo cual puede calificarse como una intención positiva. Sin embargo, la redacción específica es cuestionable. En primer lugar, habría que preguntarse si es conveniente incluir en la constitución reglas específicas, y si no se está cayendo en la tentación de legislar mediante el texto constitucional, un error típico de nuestras constituciones. En segundo lugar, la regla fiscal incluida, la equivalencia de “gastos ordinarios” a los “ingresos ordinarios” es una vacía o incierta, ya que en la actual legislación no existe la definición de “gastos ordinarios” (sólo existen ingresos ordinarios y extraordinarios), por lo que sería necesario esperar el desarrollo legal para concluir que existe la intención de garantizar la solvencia fiscal. Por último, la disposición que permite la remoción del directorio del BCV por incumplimiento no justificado de objetivos y metas puede tener como consecuencia una politización importante de la autoridad monetaria e inestabilidad en su funcionamiento.