Economía

El Consenso de Washington y qué se debe hacer

Analitica Research presenta una traducción libre de un artículo reciente de J. Williamson sobre el llamado “Consenso de Washington”. El fue quien acuñó el término en 1989. En el artículo hace un resumen de los diez puntos fundamentales del Consenso original y de las políticas que, en su criterio, actualmente se deberían aplicar en América Latina. Medidas para reducir la vulnerabilidad de las economías de la región, completar adecuadamente las reformas contempladas en el Consenso original, otorgar mucha importancia a la estructuración de instituciones adecuadas y mejorar la distribución del ingreso. Rechaza que esta agenda se denomine “Consenso II”.

John Williamson
Institute of Internacional Economics
Finance & Development, 2003

La historia del Consenso de Washington se remonta a 1989, cuando la prensa de los Estados Unidos se refería al tema de cómo los países de América Latina no deseaban emprender las reformas que les podrían dar la oportunidad de escapar de la crisis de la deuda. Me pareció que esta era una falsa apreciación, y que de hecho, un mar de cambio en las actitudes hacia la política económica estaba ocurriendo.

Para determinar sí esto era correcto, el Institute of International Economics decidió convocar una conferencia en la cual autores de 10 naciones de América Latina presentarían trabajos detallando que había estado pasando en sus respectivos países. Intentando que todos ellos se refiriesen a un conjunto común de problemas, escribí un trabajo de soporte donde hice un listado de 10 reformas de política, sobre las cuales argumenté que casi todo el mundo en Washington cría que eran necesarias en ese momento. Denomine esta agenda de reformas “El Consenso de Washington”, sin jamás soñar que estaba acuñando un término que se transformaría en un grito de guerra en debates ideológicos par más de una década. Es más, creí que existía consenso sobre las ideas que expresé, y por eso les di ese nombre. Las 10 reformas que formaban parte de mi lista se presentan a continuación.

Disciplina fiscal. El tema estaba en el contexto de una región donde casi todos los países habían tenido grandes déficit que condujeron a crisis de balanza de pagos y estaban experimentado altas inflaciones que golpeaban fundamentalmente a los pobres.

Reordenar las prioridades del gasto público. Este punto sugería un cambio del gasto, orientándolo hacia el crecimiento y hacia los pobres, de cosas como subsidios inmerecidos a aspectos como cuidados de salud básicos, educación e infraestructura.

Reforma impositiva. El objetivo era un sistema impositivo que combinara una amplia base con tasas impositivas marginales moderadas.

Liberalización de las tasas de interés. En retrospectiva, hubiese deseado haber formulado este punto en términos más generales, como liberalización financiera, enfatizando que las opiniones diferían en cuanto a la rapidez con la cual se debía realizar y reconociendo la importancia de acompañar la liberalización financiera con una supervisión eficaz.

Un tipo de cambio competitivo. Me temo que me entregue al deseo al afirmar que existía consenso a favor a asegurar que existiese un tipo de cambio que fuese competitivo, lo cual implicaba un régimen cambiario intermedio. De hecho, Washington había comenzado a inclinarse hacia la doctrina de las dos soluciones de esquina, que mantiene que los países deben o fijar el tipo de cambio o flotar “limpiamente”.

Liberalización del comercio. Reconozco que existían diferencias de opinión acerca de la rapidez con la se debía abordar, pero todos estaban de acuerdo que esa era la dirección correcta.

Liberalización de la inversión directa externa. Específicamente no incluí una liberalización global de la cuenta de capitales porque creí que no tenía consenso.

Privatización. Esta fue el área donde lo que se originó como una idea neoliberal obtuvo amplia aceptación. Desde entonces hemos estado conscientes de que importa mucho como se realiza la privatización: puede ser un proceso altamente corrupto que transfiere activos a una elite privilegiada por una fracción de su valor. Pero la evidencia es que la privatización trae beneficios (especialmente en mejoras de los servicios) cuando se hace en la forma apropiada, estimulando mercados competitivos y con regulaciones apropiadas.

Desregulación. Esto se orientaba a reducir las barreras para la entrada y salida, no a la abolición de regulaciones de seguridad o ambientales o regulaciones de precios en mercados no competitivos.

Derechos de propiedad. Este punto estaba orientado primariamente a dar al sector informal derechos de propiedad a un costo razonable, inspirado en el análisis de Hernando de Soto.

Por supuesto que existen varias preguntas interesantes sobre esta lista. Una pregunta es sí yo identifique correctamente las reformas que tenían consenso. Con excepción de la número 5, creo que realice un buen trabajo. Una pregunta que se le superpone es si estas eran consideradas como las 10 reformas más importantes y urgentes para la región en 1989. Defendería mi lista como aquella que da una repuesta plausible a esta pregunta, por lo menos sí se tenía que tener algún grado de consenso. Una tercera pregunta es sí era una buena agenda de reformas para la región. Mi respuesta es que todo lo que estaba en la lista tenía sentido, pero que se omitían un número de reformas que han debido estar en la agenda, tales como hacer la política macroeconómica cíclicamente estable y corregir la aterradora desigualdad de ingreso de la región.

Interpretaciones alternas

Sin embargo, es claro que a través de los años muchas personas han utilizado la expresión “Consenso de Washington” en una forma muy diferente a la mía. Se pueden identificar al menos dos significados o interpretaciones alternas. Uno es el que iguala el Consenso de Washington con el neoliberalismo.

Como fui estudiante de Fritz Machlup, quien hacia grandes esfuerzos para clarificar como se usaban las palabras de manera que los desacuerdos no fuesen producto de ambigüedades verbales, eventualmente descubrí que el neoliberalismo es un término acuñado para describir las doctrinas de la Mount Pelerin Society, un grupo académico formado después de la Segunda Guerra Mundial para promover la versión más derechista de la agenda liberal.

Aunque creo que la mayoría de los miembros de esta sociedad apoyaría buena parte de las reformas de mi lista (después de todo, está en la naturaleza del consenso que la mayoría de la gente lo apoye), existe un número muy destacado de doctrinas neoliberales que conspicuamente están ausente de mi lista: monetarismo, las bajas tasas impositivas que defiende los partidarios de la economía de la oferta, el estado mínimo que evade cualquier responsabilidad en corregir la distribución del ingreso o la internalización de las externalidades, y la libertad total en los movimientos de capital.

Esta interpretación alterna del término, que en conclusión considero populista, nunca podría haber surgido si otros tuviesen el cuidado taxonómico que Machlup me inculcó. Una explicación plausible de cómo esta interpretación populista surgió es que los que los oponentes a las reformas decidieron explotar el resentimiento que algunos reformistas tenían con el término de “Consenso de Washington”, que parecía implicar que se adoptaban reformas por la presión de Washington y no por una evaluación racional de lo que era el interés propio de los países de la región.

Sí los oponentes a las reformas podían reinterpretar el Consenso de Washington como un conjunto de creencias fundamentalistas acerca del mercado, las oportunidades de desacreditarlas podrían aumentar. La posibilidad de ello fue ayudada por el hecho de que las 10 reformas enfatizaban sobre la liberalización, lo cual era defendible debido a que se trataba de una agenda destinada a América Latina en 1989, pero que se transforma en algo grotesco cuando es interpretado como una agenda para todos los países en todo momento, algo que ha hecho la interpretación populista.

La segunda interpretación posible es que el Consenso de Washington representaba las políticas comunes de instituciones basadas en Washington, algunas de las cuales suministran asesoría a los países en desarrollo: las instituciones de Breton Woods (el FMI y el Banco Mundial), el Banco Inter-Americano de Desarrollo, el Tesoro de los Estados Unidos, y quizá La Reserva Federal de los Estados Unidos. Según puedo dar fe, en 1989 existía una identidad inicial entre mi concepto original y esta segunda alternativa, aunque he admitido que el Washington oficial nunca compartió mi entusiasmo por un tipo de cambio competitivo. Pero, en el tiempo, los dos conceptos comenzaron a divergir y la posición colectiva de las instituciones cambió. Un importante tema de divergencia se relaciona con el entusiasmo que desarrolló el Washington oficial durante los 90s en la convertibilidad de la cuenta de capitales.

Ahora no es valedera

Nuevamente las cosas han cambiado, y es más, argumentaría que esta segunda interpretación del Consenso de Washington no es actualmente valedera u operativa. Esto se debe a que no existe un acuerdo sobre problemas fundamentales de la política económica entre la actual administración de los Estados Unidos y las instituciones financieras internacionales. Considérese, por ejemplo, la reciente crítica de la política fiscal de los Estados Unidos del informe del FMI World Economic Outlook de abril de 2003. O el contraste entre la falta de preocupación de la administración Bush por la distribución del ingreso y la preocupación creciente del Banco Mundial sobre este tema, por ejemplo en el World Development Report 2000/2001. De nuevo, existe una diferencia importante en las actitudes acerca de la liberalización de la cuenta de capitales en los mercados emergentes, donde el FMI se ha retraído de su posición inicial desde la crisis de Asia (ver por ejemplo, Rogoff, 2002), mientras la administración Bush todavía utiliza los acuerdos bilaterales de comercio para empujar a países como Chile y Singapur a castrar uno de los controles de capital más iluminados. Y aún respecto al comercio, las instituciones financieras internacionales han expresado una fuerte crítica a la política de los Estados Unidos en la agricultura y el acero. Así que, en este sentido, cualquier Consenso de Washington ha dejado de existir – una consecuencia de la brecha que la administración Bush ha abierto entre los Estados Unidos y el resto del mundo.

La forma común como actualmente se usa el término es el acorde con la interpretación populista. Este hecho se refleja en la afirmación de Moisés Naím según la cual el término se ha convertido en el “nombre de una marca averiada” (Naím, 2003). También se reflejó en la campaña electoral para la presidencia en Brasil del año pasado, donde Lula tenía un discurso que incluía la promesa de abolir el Consenso de Washington y cambiar el modelo económico desde el primer día de su término, y al mismo tiempo, aseguraba que no permitiría que retornara la inflación, que planeaba expandir el comercio (aún sí mostraba más entusiasmo por el Mercosur que por el Área de Libre Comercio de las Américas), y que veía un rol clave para el sector privado de Brasil. Así, Lula refrendaba lo que yo entiendo por el Consenso de Washington, al mismo tiempo que denunciaba la forma como popularmente se lo interpreta.

No al “Consenso II”

Cuando un término ha adquirido significados tan diferentes, es tiempo de no utilizarlo. Esto es lo que hemos sugerido Pedro Pablo Kuczynski y yo en un nuevo libro, Después del Consenso de Washington: Reiniciar el Crecimiento y la Reforma en América Latina, que intenta preguntar cual debería ser la agenda de políticas para América Latina en 2003, dado el comportamiento frustrante de los años recientes.

El libro tiene cuatro mensajes fundamentales. Primero, que la razón dominante por el frustrante desempeño de los años recientes se debe a que la región ha sido golpeada por una serie de crisis. Esta no ha sido la primera vez que América Latina ha sido golpeada por crisis, pero sí indica la necesidad de hacerla menos vulnerable, que es esencialmente una tarea de la política macroeconómica. Un paso importante sería hacer la política fiscal anticíclica en vez de procíclica (como en el pasado), comenzando por ejercer restricciones en tiempos de auge y de grandes influjos de capital, de manera de acumular reservas y reducir las proporciones de deuda. Esto puede ser económicamente obvio, pero es políticamente difícil, porque significa que el ministro de finanzas debe promover la restricción fiscal justamente cuando las restricciones son menos limitantes.

Para fortalecer la decisión política, recomendamos la creación de un mecanismo regional de monitoreo, análogo al (aunque con la esperanza de que sea más sofisticado) Pacto Europeo para el Crecimiento y la Estabilidad. Otro importante paso para resguardarse contra las crisis o shocks es adoptar un régimen cambiario con suficiente flexibilidad que permita depreciar en respuesta al pánico, como hizo el real brasileño el año pasado. Esto necesariamente no quiere decir que quisiéramos ver a los países adoptando la flotación “limpia”, ya que otra manera importante de reducir la vulnerabilidad a la crisis es mantener un tipo de cambio lo suficientemente competitivo como para limitar la acumulación de deuda cuando el capital desee entrar. Sí ello quiere decir soluciones como el encaje chileno para repeler el exceso de influjos de capital, simplemente habría que adoptarlas. El último punto es aumentar el ahorro doméstico, de manera tal que los influjos de capital sean la guinda de la torta y no el prerrequisito para el crecimiento. De nuevo esto señala la necesidad de una política fiscal en promedio menos expansionista a lo largo del ciclo, además de la necesidad de reformas en los sistemas de pensiones.

El segundo mensaje del libro es que los países deben completar las reformas liberalizadoras que estaban contempladas en la versión original del Consenso de Washington. El resultado de estas reformas puede haber sido magro, sin embargo las evaluaciones serias indican que fueron positivos, aún sí en algunos casos es posible criticar la manera como se instrumentaron. Por ejemplo, la liberalización comercial se centró en la liberalización de las importaciones, sin suficiente atención al mejoramiento del acceso de las exportaciones a los mercados y la necesidad de establece un tipo de cambio competitivo. La liberalización financiera a menudo se concretó sin el completo de la supervisión prudencial que el sistema financiero necesita. La privatización de las empresas a menudo se realizó sin que existiesen condiciones de un mercado competitivo, y sin la regulación adecuada. En síntesis, creemos que deberían completarse las reformas liberalizadoras asegurándose de rectificar las fallas.

Adicionalmente, existe un mercado donde ha existido muy poca liberalización: el mercado laboral. El resultado es que la mitad de la población trabaja en el mercado informal. Creemos que sería mucho más positivo reducir las exigencias de los contratos laborales formales a un nivel realístico, de manera que una proporción más amplia de los trabajadores recibiera beneficios básicos como seguros de salud, derechos de pensión y alguna forma de protección contra el desempleo; y que los obstáculos a la expansión del empleo formal fuesen reducidos.

Pero sería equivocado dar la impresión que lo único que hay que hacer en la actual situación es completar lo que a menudo se denomina como las reformas de “primera generación”, y esto es parte de nuestro tercer mensaje. El impulso fundamental de la economía del desarrollo en los 90s fue el reconocimiento del rol crucial de las instituciones para permitir que la economía funcione eficazmente. La importancia de las reformas institucionales para completar las reformas de primera generación en América Latina fue inicialmente enfatizada por Moisés Naím, quien las denominó “reformas de segunda generación”, mientras que un trabajo de Ross Levine y William Easterly, publicado en 2002, concluía que el estado de desarrollo institucional era la única variable que predecía adecuadamente cuan desarrollado está un país. Incidentalmente, algunos pueden argumentar que el término “segunda generación” es un término equivocado, en tanto que el funcionamiento decente de instituciones – por ejemplo, un sistema de supervisión financiera – puede ser una precondición para algunas reformas liberalizadoras – como la liberalización financiera, lo que implicaría que la “segunda generación” debería preceder a la primera.

Nuestro libro mantiene que este tipo de reformas posiblemente estarán expuestas a la confrontación política con algunos de los grupos de interés más poderosos y atrincherados de la sociedad, como el judicial y los maestros. El judicial es notorio en América Latina por ignorar las consideraciones económicas, por ejemplo al sobrepasar los derechos de los otorgantes de créditos al punto que los hace resistentes a cumplir esta función. O peor aún, es tan corrupto, que los jueces deben ser pagados para poder recobrar el dinero. En forma similar, muchos sindicatos de maestros han sido copados por pequeños grupos con agendas políticas diferentes a los objetivos de la profesión. La respuesta, en nuestro criterio, no es iniciar una campaña para “quebrar los sindicatos”, sino intentar profesionalizar la enseñanza de manera que los maestros deseen que los sindicatos se transformen en socios positivos de la reforma.

El mensaje final del libro se refiere a la distribución del ingreso, un tema de gran importancia en América Latina, que tiene la distribución del ingreso más desigual del mundo. El punto de inicio es el reconocimiento de que existen dos maneras como la gente pobre puede ser menos pobre. Una, es incrementando el tamaño global del “pastel económico” del cual los diferentes miembros de la sociedad reciben su ingreso. La otra, es mediante la redistribución del “pastel” existente, de manera que los ricos reciban una proporción menor y los pobres una mayor. Sí en un país donde los pobres reciben una proporción muy pequeña del ingreso tiene sentido reasignar una pequeña parte del ingreso de los ricos a los pobres, es sensato que América Latina realice un esfuerzo en esta dirección. Tradicionalmente la redistribución del ingreso se ha realizado a través del sistema fiscal: con un sistema impositivo progresivo y usando los ingresos para financiar beneficios a los pobres.

Vemos que existe alguna posibilidad en esta dirección, sobre todo a través de impuestos a la propiedad para financiar autoridades subnacionales, que han adquirido importancia en América Latina. Pero mantenemos que la innovación clave para mejorar la distribución del ingreso vendrá al darles a los pobres acceso a activos que les permitirán salir a través de su propio esfuerzo de la pobreza: educación para incrementar su capital humano, inclinando las reformas para permitir que sus micro-empresas puedan operar en el sector formal, micro-créditos para permitirles comprar capital físico y, en algunas lugares, reforma agraria para permitir el acceso a la tierra.

Esperamos que esta agenda no sea llamada “Consenso de Washington II”. No es el trabajo de personas “internas” de Washington. No intenta reportar algún consenso (ni siquiera existe consenso total en los autores). La frase se ha vuelto tan ambigua que constituye un obstáculo para pensar con claridad. Dejemos que la agenda pueda ser evaluada por sus méritos, como una contribución a la muy necesaria discusión acerca de hacia donde deben dirigirse las reformas, con la esperanza de que la vieja retórica ideológica de los 90s pueda ser superada.

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