El Presupuesto de 2003
AR presenta una síntesis libre del análisis del presupuesto 2003 realizado por el Banco Mercantil en noviembre de este año, antes de la aprobación del presupuesto y del desencadenamiento de la actual crisis. A pesar de que la situación económica actual es de extrema dificultad y parece marchar hacia el colapso, puede ser de utilidad una visión crítica del proyecto presentado, donde se evidencian las serias deficiencias de la política gubernamental aún en una situación de “normalidad”.
MERCANTIL
BANCO UNIVERSAL
Noviembre 2002
INTRODUCCION.
En esta ocasión, el Ejecutivo espera que le sea aprobado un nivel de presupuesto que se ubica en Bs. 41.600 millardos, lo que en términos del PIB significaría 27,3%, resultando el presupuesto más alto como proporción del PIB desde 1975.
1 EL PRESUPUESTO 2003 BAJO EL MPP (2003-2004).
Cumpliendo con el mandato constitucional4 y lo establecido en la LOAF, el Ministerio de Finanzas presentó ante la Asamblea Nacional en julio de este año el MPP (2003-2004) que, por esta vez, tiene tan solo un carácter informativo.
El Ejecutivo elevó el nivel de gasto en el Proyecto de Ley de Presupuesto por encima del establecido en el MPP, lo cual se justificó en la necesidad de dirigir recursos adicionales a los sectores sociales y debido a la reestimación del pago de intereses de la deuda pública como consecuencia de las mayores tasas de interés esperadas. Esto a su vez ocasionaría que el déficit estimado para el próximo año en el Proyecto de Ley (2% del PIB) sea superior al establecido en el MPP (1,5% del PIB).
El mayor nivel de gasto se concentró de manera importante en el servicio de la deuda pública y no se dirigió a sectores sociales.
2. ASPECTOS QUE INCIDEN EN LA CREDIBILIDAD DE LA FORMULACIÓ N PRESUPUESTARIA.
Resulta importante establecer una comparación entre los ingresos estimados en las leyes de presupuesto de los últimos años y lo efectivamente recaudado, lo que en gran parte deriva de la inconsistencia que ha prevalecido en los supuestos y parámetros bajo los cuales se formulan las leyes de presupuesto.
Los supuestos de comportamiento de las principales variables macroeconómicas realizados por el gobierno difiere sustancialmente de las cifras efectivamente observadas. Esta desviación sistemática entre los valores proyectados y los efectivamente observados seguramente es relevante en la explicación de las diferencias entre los ingresos que el Gobierno Central esperaba recibir (presupuestados) y los que ciertamente obtuvo.
La práctica del Ejecutivo Nacional de subestimar el precio petrolero, ha determinado en parte, que para el período 2000-2002 los ingresos petrolero presupuestados se encuentren en promedio casi 35% por debajo de lo recaudado.
Lo contrario ocurre con los ingresos internos, en especial, los provenientes de la tributación, donde la constante sobrestimación del comportamiento real del PIB ha afectado la base de tributación de los principales impuestos, como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto sobre la Renta (ISLR). Adicionalmente, se ha hecho recurrente la importante sobrestimación del Impuesto a las Importaciones.
El Presupuesto Fiscal 2003 mantiene esta práctica. El monto del Presupuesto es superior en 57,3% al contemplado en el Presupuesto Fiscal 2002. Si a ello le agregamos la posible sobrestimación del crecimiento real del PIB, el cual puede resultar optimista ante el negativo desenvolvimiento de la economía en el último año, resulta poco factible creer que el ingreso fiscal ordinario muestre un crecimiento de 40,4% con relación a lo que se estima recaudar en el año 2002.
Otro componente en el que se presentan fallas de formulación está relacionado con el nivel de gasto, el cual resulta persistentemente mayor debido a la práctica de los llamados créditos adicionales. En efecto, al 15 de noviembre de este año los créditos adicionales aprobados alcanzaban la cifra de Bs. 4.731,3 millardos, que resultan superiores a los registrados en el año 2001. Al contabilizar el resto de las modificaciones presupuestarias (insubsistencias, otros) el presupuesto acordado para el 2002 se eleva a Bs. 30.082,4 millardos (13,8% superior al inicialmente aprobado).
De persistir esta situación para el año 2003, la gestión financiera del Gobierno Central pudiera verse seriamente comprometida, ello sin considerar que en el Presupuesto 2003 no se prevé recursos para cubrir el aumento salarial del próximo año, por lo que es previsible que el Gobierno Central continúe recurriendo al mecanismo de aumentar el gasto a través de los créditos adicionales para poder cubrir esta insuficiencia. En adición, dentro del elevado monto del Presupuesto Fiscal 2003, no quedó explícito si se está considerando los gastos comprometidos y no causados al 31 de diciembre de este año.
3. ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS PRESUPUESTARIOS.
Se estima percibir recursos provenientes de fuentes no recurrentes como las utilidades del BCV, el Impuesto al Débito Bancario (IDB) y los ingresos por concesiones, con los cuales se financiaría parte de la brecha presupuestaria del año 2003.
3.1 Ingresos Ordinarios
Los Ingresos Ordinarios que el Gobierno Central estima percibir representan el 65,2% de los ingresos totales, los cuales alcanzan el monto de Bs. 27.140,6 millardos. Esto supone un significativo aumento nominal de 40,4% (el crecimiento real es de casi 12%), con relación a lo que se estima percibir en el año 2002.
El significativo crecimiento de los ingresos ordinarios, se explica por el importante incremento nominal estimado en la tributación interna de 51,7%, mientras que los ingresos petroleros crecerían en 30,1% En términos reales la tributación interna crecería en 23%.
Por Impuesto a las Importaciones se espera un aumento en la recaudación de 76,1%. Ello se sustenta en la previsión de un crecimiento real del PIB de 3,7%, que podría considerarse muy optimista. Por otra parte, el ISLR muestra un crecimiento muy significativo sustentado en una posible reforma a la Ley del ISLR para personas naturales que aún no ha sido aprobada. Esta reforma consistiría en la ampliación de la base tributaria a través de la disminución del monto mínimo de declaración, al pasar de 1.000 unidades tributarias (UT) a 500 UT y en la revisión del monto y naturaleza del desgravamen único.
Las estimaciones de recaudación por ingresos tributarios internos lucen considerablemente ambiciosas, no sólo por la naturaleza optimista de las premisas sino por la dependencia de una serie de esfuerzos en materia legal y fortalecimiento institucional del SENIAT.
En cuanto a los ingresos petroleros, estos se supone que registran un crecimiento nominal de 30,1%. Este incremento es explicado fundamentalmente por la Regalía Petrolera, ya que el ISLR disminuye y los recursos provenientes por Dividendos se mantienen constantes respecto a los proyectados para este año.
3.2 Ingresos Extraordinarios
En el Presupuesto 2003 se consideraran ingresos extraordinarios por Bs. 3.611,9 millardos (8,7% de los ingresos totales).
El Ejecutivo pretende seguir recurriendo a la obtención de recursos provenientes del IDB, vigente hasta el 14 de marzo de 2003, por Bs. 480,9 millardos. Esta cifra resulta bastante superior a lo que en promedio mensualmente se está recaudando en el ejercicio corriente. Además hay que acotar que se percibiría en un período estacionalmente de baja actividad económica e iliquidez como lo es el primer trimestre del año.
En adición, se prevé captar recursos provenientes de las utilidades del BCV por Bs. 1.300 millardos. Esto luce bastante optimista, si consideramos que serían superiores a las utilidades líquidas y efectivamente recaudadas correspondientes a los primeros nueve meses de este año (Bs. 1.134,6 millardos), cuando la depreciación del tipo de cambio acumulada a septiembre fue de 93,3% y las ventas de divisas fueron de una magnitud considerable.
Así mismo, obtendrá ingresos provenientes de concesiones vinculadas a los proyectos gasíferos de la Plataforma Deltana, estimados en Bs. 1.831 millardos. Es la primera vez en los últimos seis presupuestos fiscales que se considera este rubro.
3.3 Fuentes de Financiamiento
Las fuentes de financiamiento están conformadas por dos rubros: los reintegros de fondos correspondientes a ejercicios anteriores y las operaciones de endeudamiento público. En esta oportunidad, la Ley Especial de Endeudamiento Anual para el ejercicio Fiscal 2003 se ubica en Bs. 10.676,4 millardos, superior en 27,4% a lo aprobado en 2002.
4. PRESUPUESTO DE GASTOS.
El presupuesto supone un aumento del gasto nominal en 57,3% respecto al aprobado en 2002, para ubicarse en Bs. 41.600 millardos. Este nivel de gasto supone un aumento de más cinco puntos del PIB y un significativo incremento real de casi 30%.
A pesar del importante aumento, este nivel de gasto sigue mostrando algún grado de subestimación debido a que las amortizaciones de la deuda interna están significativamente por debajo de las estimadas recientemente por el Ministerio de Finanzas y al hecho de que no hace explícito el aumento salarial del próximo año.
De acuerdo a la clasificación económica del gasto, las Aplicaciones Financieras muestran el mayor crecimiento nominal (67,3%), determinando un aumento en la participación dentro de los gastos totales en detrimento de los gastos corrientes y de capital. El crecimiento de las Aplicaciones Financieras es superior, sí tomamos en cuenta que las amortizaciones de la deuda interna en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2003 están muy por debajo de las estimadas recientemente por el Ministerio de Finanzas.
Destaca el aumento considerable de la carga financiera de la deuda pública, al registrar los intereses un crecimiento de casi 100% con relación a lo presupuestado en el 2002, monto que medido en términos del PIB llegan a representar 4,2%. Con ello, el servicio de la deuda pública adquiere la mayor participación junto con el rubro Otros Gastos dentro del gasto total.
En el MPP el Ejecutivo señaló la prioridad de dirigir el gasto fundamentalmente hacia los sectores sociales, sin embargo, estos pierden participación dentro del gasto total si lo comparamos con el Presupuesto Fiscal 2002.
En cuanto al financiamiento del gasto, sigue siendo necesario financiar el mayor gasto con fuentes bastantes volátiles como los ingresos petroleros, el endeudamiento público e ingresos no recurrentes. El ingreso fiscal petrolero financiará 31,5% del gasto, 26,1% con endeudamiento público y 8,7% con ingresos no recurrentes.
5. DEFICIT FISCAL Y NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO.
El Presupuesto de 2003, presenta como meta un déficit financiero de 2% del PIB. El resultado financiero que se obtiene de nuestra estimación, es de un déficit de Bs. 7.392,9 millardos (4,9% del PIB), el resultado de una caída en los ingresos ordinarios en 1,4 puntos del PIB y de un aumento en el gasto ordinario de 1,8 puntos del PIB.
El déficit primario se ubicaría en Bs. 985,3 millardos (0,6 puntos del PIB). No se estaría generando, una vez más, el ahorro suficiente para cubrir la carga de intereses de la deuda pública, la cual se ubica en 4,2 puntos del PIB.
Al sumarle al déficit financiero las amortizaciones estimadas en el Proyecto de Ley (Bs. 5.124,5 millardos), se obtiene que las necesidades brutas de financiamiento se ubicarían en Bs. 12.517,4 millardos, que al tipo de cambio estimado en Bs/US$ 1.602, ascenderían a US$ 7.814 millones, cifra que resulta superior a la proyectada para este año que se ubica aproximadamente en US$ 5.840 millones. Estas cifras resultan más alarmantes por la significativa subestimación de la amortización de la deuda pública interna. De acuerdo al perfil de vencimientos proyectado por el Ministerio de Finanzas bajo el Programa de Reordenamiento de la Deuda Pública Interna ésta se ubica en Bs. 4.538,4 millardos, así las necesidades brutas de financiamiento alcanzarían los 10 puntos del PIB (casi US$ 9.500 millones). No obstante, es de destacar que estas necesidades se podrían ver reducidas en 0,7 puntos del PIB, al considerar la reciente operación de canje de Bonos DPN realizada en el mercado doméstico
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