Economía

La Seguridad Social historia y futuro de una reforma

Durante la última semana de Septiembre de 1996, ejerciendo para ese entonces la segunda vicepresidencia de Fedecámaras, y cumpliendo con la solicitud que me hiciera el presidente de la institución, Jorge Serrano, redacté un documento que sería presentado al país como la posición definitiva del empresariado en materia de seguridad social. Luego de algunas modificaciones propuestas por Eddo Polesel y Hugo Fonseca Viso, el documento fue aprobado por el Consejo Nacional de Fedecámaras el 30 de Septiembre y publicado en sendos remitidos de prensa a partir de esa fecha. He considerado útil recordar a los lectores de Petróleo YV el texto de esa propuesta, la cual sentó las bases para la convocatoria de la Comisión Tripartita, y el proceso de reformas legales que se sucedieron durante 1997 y 1998:

PROPUESTA DE FEDECÁMARAS
DE UN NUEVO SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL

Los TRABAJADORES venezolanos merecen un sistema de Seguridad Social que garantice, de manera efectiva y oportuna pensiones dignas, un óptimo servicio de salud y protección adecuada para sus familiares en caso de invalidez, muerte y paro forzoso.

Estos objetivos nos llevan a proponer un nuevo Sistema de Seguridad Social, apoyado en una legislación, que incluya los siguientes lineamientos básicos:

1. La recapitalización por parte del Gobierno Nacional d actual Fondo de Pensiones del IVSS, el cual deberá ser administrado por una comisión de alto nivel creada con ese fin, de manera de asegurarle una pensión digna a los ya jubilados y a las 200.000 personas que ya han llegado a edad de jubilación y a quienes el Seguro Social no les ha pagado la pensión a que tienen derecho

2. La transferencia a los estados de la totalidad de los hospitales y ambulatorios del IVSS.

3. La creación de los Fondos de Salud Previsional administrados por empresas privadas reguladas por el Estado mediante una superintendencia con fines específicos, de manera que los trabajadores cuenten efectivamente con un seguro de salud que cubra el 100 por ciento de sus gastos médicos y de medicinas acudiendo a centros de salud públicos o privados. Estos fondos harían posible la adquisición de medicamentos por parte de los trabajadores, con cargo al Fondo de Salud de su escogencia, sin necesidad de acudir a un hospital o ambulatorio. Además, este sistema resolvería el problema creado por la atención a pacientes no asegurados.

4. La sustitución del actual Sistema de Prestaciones Sociales por un nuevo sistema más adecuado a las necesidades del país y que permita a las empresas incrementar el salario real de sus trabajadores. Este sistema debe incluir la creación de Fondos de Pensiones administrados por empresas privadas¡ regulados por el Estado mediante una superintendencia creada específicamente a tales efectos. Estos fondos deberán suscribir obligatoriamente pólizas de invalidez a nombre de cada afiliado.

5. Una vez cumplidos todos los puntos anteriores, el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales debe ser liquidado, eliminando la totalidad de su nómina remanente.

En ningún momento Fedecámaras ha propuesto el cierre de los hospitales; al contrario, nuestra proposición le asegurarla una mejor atención médica a los asegurados y jubilados al ser las gobernaciones responsables de la administración de los hospitales. Todos los servicios que el IVSS ha venido prestando en materia de salud continuarían prestándose, sin interrupción alguna, de manera más eficiente; además, con la implementación de los Fondos de Salud Previsional se le dará acceso a la medicina privada a millones de personas que hoy no cuentan con esa alternativa por falta de recursos económicos.

Es nuestra convicción que, una vez promulgada la legislación necesaria, Venezuela contará con un avanzado Sistema de Seguridad Social, a la par de los mejores del mundo y los trabajadores podrán contar con pensiones de vejez, muerte e invalidez dignas, y un adecuado servicio de salud. Existirá, un gran incentivo para reducir el tamaño de la economía informal. Cabe señalar que el Estado aun tendrá la obligación de atender las necesidades de la población no asegurada a través Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.

Fedecámaras está abierta al diálogo con el Gobierno nacional y con el sector laboral para llegar a un acuerdo para el de este nuevo Sistema de Seguridad Social: Para ello no tenemos tiempo que perder, en vista de la actual situación de colapso del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Estamos dispuestos a iniciar las conversaciones de inmediato.

Caracas 30 de Septiembre de 1996

Estas propuestas surgieron de la experiencia y el análisis del sistema venezolano de seguridad social que se había acumulado el sector privado desde que en 1993 Fedecámaras se retirara de forma irrevocable de la junta directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Ante el hecho inminente de un nuevo proceso de dialogo político en el seno de la Comisión Presidencial que acaba de ser nombrada por el presidente Hugo Chávez con el mandato de presentar nueva legislación en esta materia, bien vale la pena estudiar las razones que llevaron a Fedecámaras hace cuatro años a presentar las alternativas antes detalladas. Considerando las limitaciones de espacio y el tiempo de los lectores, limitaremos el análisis al sistema de pensiones, por ser este el que mayores repercusiones tiene sobre el desenvolvimiento económico del país.

Existen en el mundo cuatro sistemas básicos pensiones. El más conocido, llamado de reparto con solidaridad intergeneracional fue originalmente creado por Otto Von Bismarck, Canciller alemán hace 150 años. Bajo este sistema, la generación de ciudadanos en edad de trabajar aporta cotizaciones a un sistema pensional que otorga beneficios a los que ya superan los 65 años. Este sistema, llamado “pay as you go” por los norteamericanos, es aún hoy aplicado en Alemania y, con ciertas variantes, en Estados Unidos. En esta modalidad la tasa de cotización se fija en función de los compromisos del sistema. Es decir, la tasa se fija anualmente con miras al monto total a pagar a todos los pensionados del país. En Alemania, por lo tanto, nunca ha existido un “fondo” con los dineros de los cotizantes, ya que normalmente la totalidad de la recaudación se utiliza para pagar a los que ya tienen derecho a una pensión. Otro sistema es el que tuvo Venezuela desde 1966, y que algunos han llamado de “capitalización colectiva”. En este esquema las cotizaciones exceden con creces las necesidades de los pensionados. Los fondos excedentarios son ingresados a un fondo bajo la administración de un ente público, con el propósito de acumular capital con el producto de las inversiones del fondo. Esta acumulación de capital tiene el propósito de permitir la adjudicación de mayores beneficios para los pensionados en el transcurso del tiempo.

El tercer sistema, es también de reparto (llamado así por que los fondos se reparten entre un gran universo de personas), pero en lugar de ser “solidario” entre las distintas generaciones, contiene un ingrediente de solidaridad forzosa de los que más tienen con los más pobres. Estos sistemas son muy comunes en Europa, donde los denominan sistemas de “solidaridad social” y se alimentan parcialmente de impuestos generales de carácter progresivo recaudados por los Estados. El cuarto, y más novedoso sistema es el llamado de “capitalización individual” en vista de que cada ciudadano capitaliza en su propio fondo los dineros requeridos para su futura jubilación. Este sistema fue originalmente creado por José Piñera en Chile en 1980, y ha sido emulado por decenas de países en todo el mundo, y es el sistema que Fedecámaras apoyó en su documento de 1996.

Para decidir sobre la idoneidad para Venezuela de alguno de los sistemas descritos anteriormente tuvimos primero que analizar la situación muy particular del sistema de pensiones establecido en la Ley del Seguro Social Obligatorio. Como ya he mencionado, nuestra legislación anterior a 1998 estableció un sistema de “capitalización colectiva” cuyos recursos eran administrados por el Fondo de Pensiones del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Inicialmente, este sistema mostró excelentes resultados en nuestro país. Cuando el Fondo de Pensiones del IVSS comenzó a operar en 1967, Venezuela tenía la economía más prospera de América Latina, de hecho era una de las más prosperas del mundo. Ese año Venezuela tuvo una tasa de inflación de cero (0%) con un crecimiento del PIB de 5%, y contábamos con un ingreso per-cápita superior al de Italia y España. Evidentemente, con este desempeño económico, el porcentaje de la población que se encontraba en la economía informal era muy bajo, por lo que la gran mayoría de la fuerza laboral cotizaba al IVSS. Adicionalmente, la pirámide demográfica de la nación era ideal para un sistema de pensiones basado en la solidaridad intergeneracional, ya que el número de trabajadores activos superaba exponencialmente a los que ya tenían o tendrían en el futuro cercano edad de retiro.

Las excelentes cifras macroeconómicas del país, unidas a una pirámide demográfica ideal, y una pulcra gestión administrativa, hicieron que el Fondo de Pensiones del IVSS se capitalizara de manera vertiginosa, convirtiendo al IVSS en una entidad ejemplar para el resto de Latinoamérica. Para 1982, el fondo de Pensiones había acumulado siete mil millones de dólares, cifra impresionante, dada las magnitudes que tenía entonces nuestra economía, y que representaba cerca del 15% del PIB. Lamentablemente, el deterioro institucional que sufría la nación desde 1974 llevó en los próximos años al saqueo y liquidación del Fondo. El populismo y la irracionalidad económica que habían prevalecido en el país en los años setenta se incrementó vertiginosamente durante la presidencia de Jaime Lusinchi. En esos años el gobierno, por razones políticas, impidió ajustar las tasas de cotización para compensar la perdida de valor real de los fondos capitalizados producto de las grandes devaluaciones. Adicionalmente, el control artificial de las tasas de interés, hizo que los instrumentos financieros (fundamentalmente papeles del Estado) en poder del fondo tuviesen en esos años rendimientos marcadamente negativos. Luego, hacia finales de la década, ocurrieron los hechos más graves que descapitalizarían al Fondo de Pensiones del IVSS. En 1985, el Presidente de la República impuso ante la administración del Instituto el otorgamiento de un “prestamo”, por demás ilegal, al Estado, para la construcción del complejo habitacional “Juan Pablo II” en Montalbán. Luego, menos de un año después, el gobierno sustrajo el saldo liquido de disponibilidades del Fondo de Pensiones (cerca de mil millones de dólares) a cambio de Bonos del Tesoro a diez años con rendimiento fijo del 8% anual. Para la fecha del nombramiento de la primera comisión restructuradora del IVSS en 1990, el Fondo de Pensiones solo contaba con $300 millones. Hoy el saldo es simbólico.

En vista de la experiencia anterior, los representantes empresariales veíamos con horror la posibilidad de volver a entregar el ahorro compulsivo de los trabajadores venezolanos al poder político. Aún cuando los nuevos gobernantes que se sucediesen a partir de 1998 mantuvieran los más sanos principios de probidad administrativa, nada nos garantizaba que en el futuro algún demagogo regresase a las viejas usanzas y diera al traste con el ahorro de millones de hombres y mujeres. Por esa razón desechamos completamente la idea de revivir el IVSS o de diseñar un nuevo sistema basado en el anterior. Igualmente rechazamos los sistemas basados en la “solidaridad social”, ya que conocíamos muy bien el caos (que aún continúa) en la administración pública, y nada nos garantizaba que los tributos recaudados por el fisco fuesen entregados en los porcentajes establecidos en la legislación para el pago de pensiones. Claramente visualizábamos una situación donde la Tesorería Nacional, en un momento de necesidad le ponía la mano a los dineros de los pensionados para evitar una huelga de maestros o de médicos.

Efectuado el anterior análisis concluimos que las únicas dos alternativas viables para un nuevo sistema de seguridad social serían el sistema de reparto puro o “pay as you go” al estilo alemán, ó, alternativamente el sistema de capitalización individual al estilo chileno. Indudablemente que el sistema de reparto puro podría funcionar en nuestro país. Al no existir una gran masa de fondos capitalizados que tiente a los gobernantes de turno, lo único que tendríamos que diseñar cuidadosamente sería un sistema de recaudación y pago de los beneficios independiente del resto de la administración pública. Sin embargo optamos por el sistema chileno fundamentalmente por dos razones. En primer lugar el sistema chileno permite al trabajador obtener una pensión atada a su nivel de ingreso, es decir no recibe una pensión cuyo monto a sido fijado unilateralmente por algún funcionario. De esta forma un trabajador que hoy gana cuatro salarios mínimos puede retirarse con un ingreso que le permite mantener el nivel de vida al cual se ha acostumbrado. El sistema de reparto, en cambio, paga una pensión igual para todos, que no necesariamente alcanza para mantener a una familia acostumbrada a un estándar de vida de clase media. En segundo lugar, el sistema de capitalización individual trae consigo beneficios colaterales para la economía y la sociedad que no pueden ser despreciados. Esos beneficios provienen fundamentalmente del efecto en la economía del enorme incremento en el ahorro nacional que produce la acumulación de rentas en los fondos individuales. El incremento vertiginoso en los niveles de ahorro incrementa exponencialmente las magnitudes del sistema financiero, y, por lo tanto, los fondos disponibles para financiamiento, especialmente el financiamiento a largo plazo. Todos los economistas saben que al hablar de cuentas nacionales, ahorro es igual a inversión. Tradicionalmente la desconfianza generada por décadas de mala gestión pública ha provocado que los latinoamericanos ahorremos en dólares en lugar de moneda local. El sistema de capitalización individual ayuda a corregir esa distorsión, genera riqueza al hacer disponible para la inversión grandes sumas de dinero, y contribuye con la estabilidad macroeconómica, generando a su vez la recuperación de la confianza en el signo monetario.

Fueron estas razones las que llevaron a Fedecámaras a apoyar el sistema de “Capitalización Individual” para nuestro país. Sin embargo, durante las discusiones tripartitas no logramos convencer al sector sindical y a los representantes del gobierno de los beneficios de este sistema. Demasiados años de dogmatismo y de prédica socialista hacían que nuestros trabajadores y burócratas defendieran hasta el final lo que ellos interpretaban como solidaridad social. Germán Lairet, ex-ministro del Trabajo y ex-embajador en Montevideo, efectuó una presentación del modelo uruguayo ante la Tripartita. Finalmente, el modelo que quedó plasmado en la legislación venezolana de 1998, es muy similar al tan cacareado modelo del país del Sur. Al igual que en el esquema rioplatense, el modelo criollo establece un gran fondo único para los trabajadores de bajos ingresos, el cual garantizaría una pensión mínima vital a toda la población. Aquellas personas que ganen salarios superiores a dos o tres salarios mínimos cotizarían la porción excedente al fondo individual de su escogencia. La única diferencia entre el sistema acordado por la Comisión Tripartita de 1996 – 98 y el sistema uruguayo es la posibilidad que dejaba nuestra legislación para que el llamado “Fondo Solidario Intergeneracional” fuese cedido en administración a una o varias empresas administradoras de fondos de pensiones. De esta forma, intentábamos compensar parcialmente el apetito político por los fondos que allí se acumularían.

Hoy al replantearse la misma discusión que durante meses sostuvimos quienes participamos en el proceso anterior, debemos considerar un nuevo factor que no existía en 1998, la Constitución Bolivariana. La nueva Carta Magna impide el diseño de un sistema parecido al chileno y obliga a la implementación de alguna de tres opciones: o un sistema igual al vigente con el IVSS, o un sistema de reparto puro al estilo alemán, o un sistema al estilo uruguayo, el cual permitiría la existencia de fondos de capitalización individual solo para los ciudadanos con mayores recursos. Ante estas alternativas yo debo pronunciarme por un sistema de reparto puro al estilo alemán. El sistema uruguayo implica tasas de cotización muy elevadas para compensar las deficiencias del fondo solidario. Esto, a su vez, incentiva la evasión, y esta a su vez provoca aún mayores tributos. Adicionalmente, la irresponsabilidad que ha demostrado recientemente el Ejecutivo nacional en el manejo de la política monetaria me ha hecho recordar la admonición que nos hiciera José Piñera durante su visita a Caracas en 1996. “No es posible”, dijo José, “cambiar los muebles de la casa durante un incendio”. Luego explicó que los muebles de la casa era el sistema de seguridad social, pero la casa, en este caso, era el país, y el incendio la inestabilidad macroeconómica. En otras palabras José advirtió que el sistema de capitalización individual necesita de un entorno macroeconómico estable que se rija por las leyes del mercado. Las tasas de interés, por ejemplo, nunca podrían ser negativas en una nación que adopte este sistema. Ante esta situación, teniendo en cuenta el desprecio por el mercado que prevalece en nuestra dirigencia, lo más aconsejable para el país sería adoptar el sistema más sencillo, pero que al mismo tiempo contenga elementos que lo protejan del apetito financiero del Estado. Estas características solo las cumple el sistema de reparto puro. Esta es nuestra única alternativa ante los desafueros que ya hemos cometido.

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