Venezuela, energía y política exterior

La dimensión energética –o más bien petrolera- de la política exterior de Venezuela ha estado presente en nuestras relaciones internacionales desde que Cipriano Castro inició el otorgamiento masivo de concesiones de explotación a empresas privadas nacionales e internacionales durante la primera década del siglo XX. Si bien no ha habido una política exterior petrolera integral, si se configuraron principios doctrinarios a partir de la democratización del país en 1935, aún cuando no pasamos por alto los esfuerzos realizados antes por el Dr. Gumersindo Torres, dos veces ministro de Fomento, a partir de la promulgación del primer Reglamento de Hidrocarburos de 1918 y la primera Ley de Hidrocarburos de 1920, la cual procuró regularizar y racionalizar el régimen jurídico aplicable a las empresas petroleras internacionales.

Los presidentes Eleazar López Contreras (1935-1941) e Isaías Medina Angarita (1941-1945), con el apoyo de sus ministros de Fomento, Manuel R. Egaña y Eugenio Mendoza, respectivamente, realizaron la primera definición de principios de política exterior al comenzar la II Guerra Mundial: la seguridad y confiabilidad de los suministros de petróleo de Venezuela a los mercados mundiales, particularmente a los países democráticos en su lucha contra el totalitarismo nazi. Venezuela nunca ha abandonado este principio hasta nuestros días. Nuestro país, inclusive, aumentó dichos suministros durante la Crisis del Canal de Suez en 1956, la Guerra de los Siete Días en 1967, el embargo petrolero árabe en 1973, la caída del Sha de Irán en 1978, la Guerra entre Irak e Irán en 1980, la invasión de Irak a Kuwait en 1990 y la invasión de Estados Unidos a Irak en 2003.

Fue sin duda el Pentágono Petrolero de Pérez Alfonzo la aproximación más acabada de una estrategia de desarrollo de los hidrocarburos en Venezuela volcada a la proyección exterior de Venezuela. La fundación de la OPEP, la creación de la empresa petrolera estatal CVP, la venezolanización de los recursos humanos de la industria concesionaria, la creación de la Comisión Coordinadora para la conservación de los hidrocarburos, la justa participación fiscal y la aproximación sistemática y el diálogo permanente con los países consumidores fueron elementos que en su conjunto lograron definir, quizás sin proponérselo expresamente, una política petrolera internacional de Estado.

El principio de la seguridad de suministro, en un sentido amplio, también abarcó el de las relaciones de la república con las empresas petroleras internacionales y con sus países de origen, donde el Estado venezolano ejerce su soberanía sobre su primera riqueza no renovable, sin afectar el equilibrio económico del negocio dentro de un marco jurídico e impositivo estable, razonable y seguro. Encontramos prueba de ello, por ejemplo, en la misión diplomática que envió el presidente Isaías Medina Angarita al presidente Franklin Delano Roosevelt para explicar los alcances de la histórica Ley de Hidrocarburos de 1943; o en las diversas visitas que realizó el ministro de Minas e Hidrocarburos, Juan Pablo Pérez Alfonzo, a Washington durante la presidencia de Rómulo Betancourt (1959-1964), para exponer los principios nacionalistas, más no contrarios a los intereses de los países consumidores, de la política petrolera de Venezuela.

Venezuela ejerció su derecho soberano a nacionalizar la industria de los hidrocarburos en 1975 y el entonces ministro de Minas e Hidrocarburos, Ing. Valentín Hernández Acosta, y la diplomacia profesional de entonces, realizaron una extraordinaria tarea de divulgación de los objetivos de la nacionalización tanto en las cancillerías como ante los gremios empresariales de los países consumidores. Venezuela preservó el principio de seguridad de suministro y también indemnizó correctamente a las antiguas empresas concesionarias, las cuales mantuvieron una presencia en el país a través de los contratos de comercialización y de asistencia tecnológica.

Los contratos de comercialización y de asistencia tecnológica fueron objeto de cuestionamientos políticos en su momento, al alegarse que sus términos fueron generosas para con las ex concesionarias; pero no puede negarse hoy que la nacionalización petrolera de Venezuela, en su tiempo y circunstancia, fue un modelo internacional de cooperación constructiva entre un Estado soberano, productor de hidrocarburos, y los Estados consumidores, cuyos entes privados operan dentro de un ámbito transnacional.

La cuadruplicación de los precios del petróleo en 1974 generó una nueva realidad energética mundial. Los países exportadores pertenecientes a la OPEP establecieron un fondo para la cooperación al desarrollo, nueva dimensión de política exterior de Venezuela y de sus socios en el seno de la organización. En 1980, México y Venezuela diseñaron el Pacto de San José, un esquema de cooperación sin precedentes que tuvo por objeto fomentar la pacificación y la democratización de América Central y el Caribe. Ambos países garantizan desde entonces el suministro de petróleo a esos países, de tal forma que el 20% de la factura petrolera es convertida en créditos a largo plazo para la financiación de programas de desarrollo en condiciones ventajosas para los países beneficiarios.

La estrategia de internacionalización de PDVSA introdujo un nuevo elemento de la política exterior de Venezuela durante los años 80. Ante el colapso de los precios del petróleo a partir de 1982 y la generación de un excedente de capacidad de producción de crudos livianos y dulces en la OPEP que llegó a alcanzar casi 15 millones de barriles diarios en 1985, Venezuela, poseedora de vastas reservas de crudos pesados y extra pesados, optó por seguir una estrategia de integración vertical mediante la adquisición de facilidades de refinación, distribución y mercadeo al detal en los países consumidores, además de comprar o arrendar refinerías y terminales de almacenamiento y trasbordo en el Caribe.

La estrategia de internacionalización fue objeto también de cuestionamientos políticos en su momento. Sin calificar la naturaleza de dichos cuestionamientos, algunos de ellos sinceros como los que sostenían la necesidad de invertir en Venezuela e industrializar los hidrocarburos, lo cierto es que la tenencia de una capacidad de refinación en Estados Unidos de más de 1,2 millones de barriles diarios en refinerías en su mayoría de alta calidad como las que forman el sistema CITGO, o de unos 250 mil barriles diarios en Europa, se convirtió en un formidable instrumento de proyección exterior de Venezuela y de acceso franco de nuestras autoridades en los altos predios de la dirigencia política y económica de Washington, Bruselas, Amberes, Bonn o Estocolmo, además de las regiones y comunidades donde operan dichos sistemas.

Puede argumentarse que la estrategia de integración vertical fue un estadio más avanzado del principio de seguridad de suministro. Venezuela, además de hacerse de mercados en un ambiente de marcada competencia internacional, de hecho expresaba mediante inversiones en los países consumidores tradicionales de nuestro petróleo que la estabilidad de los abastecimientos se afianzaba con la posesión de dichos activos de refinación, distribución y almacenamiento. En los últimos años, además, la rentabilidad de estas inversiones ha aumentado por los márgenes positivos de refinación que globalmente han arrojado las operaciones de PDVSA en esos países.

Durante los años 90 la denominada apertura petrolera tuvo también una orientación internacionalista. Venezuela invitó a centenares de empresas nacionales e internacionales a participar en licitaciones públicas con miras a invertir en los 32 convenios operativos para la rehabilitación de campos maduros, las 4 asociaciones estratégicas de la Faja del Orinoco y los tres convenios de exploración a riesgo y ganancias compartidas, cuya producción total alcanzó cerca de 1,2 millones de barriles diarios en 2005 en el marco de las leyes vigentes a la sazón. Después de casi dos décadas de nacionalización, el retorno de las empresas petroleras privadas significó, más allá de cualquier otra consideración, una expresión de confianza en Venezuela como destino de inversiones directas, con la consiguiente incidencia positiva sobre el conjunto de la economía nacional a través de la obtención de capitales, tecnología, mercados y destrezas técnicas y gerenciales.

Durante la primera década del siglo XXI, Venezuela ha iniciado esfuerzos más ambiciosos para fomentar la integración latinoamericana a través de la energía, con iniciativas como la creación de PetroCaribe, PetroSur y PetroAndina, la suscripción del Acuerdo Energético de Caracas, el cual amplía las facilidades de financiamiento preferencial para proyectos de desarrollo a países de Centro América, Suramérica y el Caribe, la firma de memorandos de entendimiento con Argentina, Brasil, Bolivia, Uruguay y Paraguay, y el inicio de los estudios para determinar la viabilidad del gasoducto del Sur. Es prematuro evaluar los resultados de estas iniciativas; pero es indudable que ellas constituyen nuevas manifestaciones de política exterior del país.

La promulgación de la Ley de Hidrocarburos Gaseosos de 1999 y de la Ley de Hidrocarburos de 2001 es también una expresión de la vocación exterior de nuestras políticas energéticas. La primera permite la participación hasta en un 100% de inversionistas privados nacionales e internacionales, y se han otorgado en los últimos años doce licencias de exploración y producción de gas no asociado en la Plataforma Deltana y el Golfo de Venezuela. La segunda también establece la formación de empresas mixtas con una participación de más de 50% para PDVSA y hasta 49,9% para inversionistas nacionales e internacionales. El éxito de las licencias de explotación de gas y de las empresas mixtas determinará el que Venezuela continúe proyectándose como un país seguro para la inversión en sus relaciones internacionales globales.

A manera de conclusión podemos establecer tres principios fundamentales de la política exterior petrolera de Venezuela desde 1935: 1.- la seguridad del suministro petrolero de Venezuela a los mercados internacionales, principalmente a sus clientes tradicionales hemisféricos pero también de la Cuenca del Atlántico y de Asia; 2.- el ejercicio de la soberanía nacional en materia de control de la industria de los hidrocarburos, sin menoscabo de los derechos legítimos de nuestros socios internacionales y bajo reglas de participación privada claras y estables; y 3.- la cooperación al desarrollo y la integración energética tanto con países en vías de desarrollo, principalmente latinoamericanos y caribeños, como con los países industrializados consumidores de nuestro petróleo.