Gobernabilidad: Lecciones para Venezuela
Francisco Javier Vargas Galindo
1.- Definición de Gobernabilidad: Para este Instituto[1], se entiende por gobernabilidad “como el ejercicio de la autoridad a través de tradiciones e instituciones para el bien común, por lo tanto, abarca tres grandes dimensiones, a saber:
- El proceso mediante el cual el gobierno es escogido, reemplazado o reelegido, y supervisado;
- La capacidad del gobierno para formular e implementar políticas adecuadas;
- El respeto a las instituciones que rigen las interacciones económicas y sociales entre los ciudadanos y del Estado”.
2.-Es posible medir la gobernabilidad de un Estado para determinar su nivel de riesgo.
Para efectos de medición y análisis, las tres dimensiones en esta definición de gobernabilidad se han desagregado en dos conceptos medibles adicionales para cada una de las dimensiones anteriores, para un total de seis componentes que se denominan indicadores globales de gobernabilidad.
Así, dentro del proceso por el cual la autoridad es escogida y reemplazada, se distingue entre:
- “Voz y Responsabilidad” para referirse al proceso político, las libertades civiles y los derechos políticos
- “Estabilidad Política” para medir las percepciones sobre la posibilidad de que el gobierno sea desestabilizado por medios inconstitucionales o violentos.
Por su parte, la capacidad del gobierno para formular e implementar políticas adecuadas se subdivide en:
- “Eficacia Gubernamental”, que combina las percepciones sobre la calidad de la provisión de los servicios públicos y de la burocracia, la competencia e independencia respecto a las presiones políticas de los funcionarios públicos, y la credibilidad de los compromisos públicos;
- “Calidad Regulatoria”, donde se recogen las percepciones sobre las políticas explícitamente y, en especial, aquellas políticas que como el control de precios o la ineficiente supervisión bancario redundan negativamente en el funcionamiento de los mercados, o aquellas otras que, como una excesiva carga regulatoria, imponen restricciones para el desarrollo de la libertad de empresa y comercial.
Finalmente, en relación al respeto de los ciudadanos y del Estado a las instituciones que gobiernan sus interacciones se distinguen dos agrupaciones de indicadores más:
- “Estado de Derecho”, que agrupa diversos indicadores sobre la incidencia del crimen, la eficacia y la predecibilidad del sistema judicial, y el respeto de los contratos;
(b) “Control de la Corrupción”, entendida esta última en su definición más convencional como el ejercicio del poder público para el beneficio privado. Así pues, el concepto de gobernabilidad queda descompuesto en seis categorías analíticas organizadas en tres elementos clave que sirven para estructurar una fuerte amalgama de indicadores que, como por ejemplo el de riesgo país, ya integran otros distintos. Ese conjunto de mediciones se conoce hoy como indicadores globales de gobernabilidad.
La sistematización propuesta se combina con la metodología de agregación de indicadores ya utilizada en el informe de 1997 basada en una función lineal que transforma los indicadores observados en aquellos no observados que estiman cada uno de los seis clusters en los que se subdivide la gobernabilidad. Para cada uno de estos seis clusters, que se distribuye como una normal de media cero y varianza igual a uno, es posible calcular la probabilidad de que efectivamente las estimaciones para cada país se encuentren en un determinado intervalo de confianza. Este complejo proceso tiene como resultado la distribución de los países en una escala entre +/- 2,5 en cada uno de los seis clusters en los que se organiza conceptualmente la gobernabilidad.
3.- Importancia del análisis de la Gobernabilidad:
Son varias las virtudes de este innovador análisis cuantitativo de la gobernabilidad. Por un lado, el análisis amplia el número de países que reciben una estimación pues se aglutinan indicadores más específicos que muchas veces se referían únicamente a un aspecto de la misma o a un país concreto, posibilitando las comparaciones entre un conjunto más amplio de países, aunque todavía muchas de ellas resultan poco significativas estadísticamente (sobretodo entre países muy disímiles). Por otro lado, cada una de las seis distintas agrupaciones los indicadores, resulta un estimador más significativo de su categoría analítica que cualquiera de los indicadores utilizados en dicha agrupación. No obstante, todavía son fuertes las limitaciones para establecer comparaciones relevantes entre países, determinar los nexos causales que forjan las mejoras en los niveles de gobernabilidad, así como predecir los niveles.
El estudio se realizó a más de 200 países. Como novedad frente al enfoque tradicional de otras mediciones comparativas, se indicó que este nuevo conjunto de indicadores no era aplicable o apropiado para establecer comparaciones entre países, considerados individualmente. En su lugar, agrupar países en un número limitado de amplias categorías (que van de “luz verde”/ejemplar, a “amarillo/naranja” vulnerable, a “luz roja”/crisis de gobernabilidad) es más apropiado y consistente estadísticamente.
Considerando la escala de tres categorías (o cuatro, si se divide, como lo plantea Kaufmann, el espacio de gobernabilidad vulnerable entre una región amarillo de cautela y atención moderada a una región naranja de preocupación mayor), puede observarse que el fortalecimiento del Estado de Derecho (y con ello la calidad y eficacia del sistema judicial) constituye el principal reto para la gobernabilidad en las Américas, según lo muestran los resultados de la medición correspondiente a 2005[2].
El desafío de las Américas, en su conjunto, de mejorar la calidad del Estado de Derecho aparece incluso como una tarea de mayor preponderancia que el fortalecimiento del control de la corrupción, si bien también en este ámbito la región exhibe una significativa zona de vulnerabilidad, que involucra a más de dos tercios de los países del continente. No puede excluirse tampoco que un sólido Estado de Derecho apareja necesariamente herramientas eficaces para el control de la corrupción.
Una inquietud gravitante para los autores de este conjunto de indicadores es identificar en qué medida la buena gobernabilidad (y con ella, entre el conjunto de dimensiones que la integran, un sistema judicial eficaz, confiable y oportuno) tiene efectivamente un impacto positivo en el desarrollo de los países o es finalmente sólo un bien de lujo para regiones privilegiadas. Los propios autores citan investigaciones cuyos resultados más bien desafían ese supuesto. Por ejemplo, existiría, según ellos, poca evidencia de que ingresos altos deriven a mejor gobernabilidad. En cambio, la evidencia sugeriría más bien un efecto inverso: …”El análisis sugiere un efecto causal directo grande de mejor gobernabilidad a mejores resultados de desarrollo. En efecto, una mejoría en el estado de derecho (o control de la corrupción) de un desempeño relativamente pobre a uno simplemente promedio resultaría en largo plazo en un aumento de cuatro veces en los ingresos per cápita, una disminución en la mortalidad infantil de magnitud similar, y logros significativos en alfabetización”[3].
Como se desprende de los párrafos anteriores, este conjunto de indicadores sirven para hacer un seguimiento de la gobernabilidad en todo el mundo, han sido reconocidos como la herramienta de medición más eficaz del desempeño de los países en esta área crítica para el desarrollo.
Estos indicadores, que abarcan a más de 200 países y evalúan seis aspectos de la gobernabilidad desde 1996 al presente, serán actualizados continuamente y constituyen una fuente única de valiosos puntos de referencia para los gestores de políticas, los organismos donantes, la sociedad civil y los expertos en desarrollo.
Los investigadores confirmaron que la gobernabilidad desempeña una función crítica en los resultados del desarrollo y es uno de los factores clave que determina, cada vez más, si un país tiene o no la capacidad de usar sus propios recursos eficazmente para reducir la pobreza.
La medición de la gobernabilidad ha sido tradicionalmente un desafío difícil de abordar, sin embargo, es un tema crítico para comprender su vinculación con el desarrollo y para permitir a los países monitorear su propio desempeño.
Con la creación de estos seis indicadores que miden la gobernabilidad y evalúan el desempeño del país en el tiempo (una iniciativa en marcha desde 1998), Daniel Kaufmann y Aart Kraay, del Banco Mundial destruyeron el mito de que la gobernabilidad es muy difícil de definir o medir. Estos se basan en 32 fuentes de datos separadas de 30 organizaciones diferentes, entre las que se incluye el propio Banco Mundial, Gallup Internacional, Economist Intelligence Unit, IMD, DRI/McGraw-Hill, la Universidad de Columbia, Freedom House, Afrobarometer, Latino barómetro, el Foro Económico Mundial y Reporteros Sin Fronteras.
Se trata de indicadores largamente esperados tanto por expertos como por autoridades a cargo de formular políticas para el desarrollo, al igual que por académicos y la sociedad civil. Además, los datos constituyen una nueva herramienta para que la comunidad internacional de donantes optimice los resultados del desarrollo a través de un mejor monitoreo del desempeño de la gobernabilidad.
Estados Unidos ha reconocido su importancia al basar gran parte de su nueva Cuenta para los Desafíos del Milenio en la investigación y los indicadores de Kaufmann y Kraay, mientras que otros gobiernos, así como las organizaciones no gubernamentales (ONG), recurren a ellos para efectos de análisis y para promover cambios dentro de sus países.
Kaufmann, el Director de Gobernabilidad Global del Instituto del Banco Mundial, sostiene que los indicadores constituyen un recurso muy valioso para la sociedad civil, los periodistas y los países que llevan a cabo revisiones horizontales o auto evaluaciones de su gestión. El banco Mundial utiliza estos indicadores para ayudar a los países a identificar sus debilidades y así optimizar la efectividad de las estrategias de asistencia y formación de capacidades. Sin embargo, los autores también advierten contra la tentación de usar estos datos para hacer competir a los países con puntajes similares. Si bien la metodología utilizada reduce los márgenes de error, éstos pueden ser lo suficientemente grandes como para imposibilitar la clasificación precisa de países con valores similares.
La página web interactiva de los indicadores de gobernabilidad permite al usuario comparar el desempeño de un solo país a través de los seis indicadores, o comparar diferentes países en cualquiera de las seis medidas, además de obtener al momento el gráfico, cuadro o mapa de la gobernabilidad de su elección.
Los investigadores también desecharon el mito de que la buena gobernabilidad es un “lujo” que sólo pueden darse los países ricos, como ejemplifican economías emergentes con buena gobernabilidad como Botswana, Chile o Eslovenia. Descubrieron además que un país con un aumento súbito en sus ingresos, por ejemplo como resultado de un incremento en el precio del petróleo, no se beneficiará automáticamente de una mejor gobernabilidad, sino lo contrario, como efectivamente esta ocurriendo en Venezuela.
El crecimiento del ingreso por sí sólo no garantiza un mejor estado de derecho ni más voz cívica ni rendición de cuentas democrática. Más bien, es necesario emprender reformas constantes en materia de gobernabilidad, y son éstas las que resultan en ingresos más altos.
Cada vez más, son las propias naciones emergentes las que proponen utilizar estos indicadores como una forma de monitorear y centrar la atención en los temas de la gobernabilidad. Estos datos, al igual que las conclusiones que emergen de ellos, fueron destacados en la presentación que inauguró el plenario de la última conferencia mundial sobre Lucha contra la Corrupción en Seúl, Corea (2004), así como también en la Cumbre Económica de África del Foro Económico Mundial realizada en Durban, Sudáfrica, a mediados de Junio de 2004.
La calidad de gobernabilidad de un país es vista cada vez más como un indicador clave para mejorar el desarrollo y aumentar el interés por las inversiones extranjeras. Incluso, la ayuda de donantes tiene un mayor impacto en el desarrollo de países que cuentan con una institucionalidad estable o que hacen notorios esfuerzos por conseguirla.
Indicadores del instituto para la gobernabilidad del Banco Mundial (1996/2004)
| País | Rendiciónde cuentas | Estabilidadpolítica | Efectividadgubernamental | Calidad regulatoria | Estado de derecho | Control decorrupción | % degobernabilidad |
| Chile | 83,0 | 76,7 | 87,0 | 94,1 | 85,5 | 88,7 | 86,0 |
| C.Rica | 84,0 | 83,0 | 68,3 | 71,4 | 65,7 | 77,3 | 75,0 |
| Uruguay | 79,1 | 62,1 | 68,8 | 61,6 | 61,8 | 71,4 | 67,0 |
| Panamá | 63,6 | 55,3 | 57,2 | 60,6 | 52,7 | 55,2 | 57,0 |
| Brasil | 55,8 | 43,7 | 58,2 | 58,1 | 46,9 | 53,2 | 53,0 |
| México | 56,8 | 43,7 | 56,7 | 68,0 | 45,9 | 48,8 | 53,0 |
| ElSalvador | 53,4 | 39,8 | 47,6 | 68,5 | 42,5 | 43,8 | 49,0 |
| Rep.Dom. | 53,9 | 48,1 | 36,5 | 41,4 | 38,2 | 41,4 | 43,0 |
| Nicaragua | 48,5 | 41,7 | 27,4 | 46,3 | 30,4 | 46,3 | 40,0 |
| PERU | 44,7 | 27,2 | 32,2 | 57,1 | 31,9 | 44,8 | 40,0 |
| Argentina | 62,1 | 38,3 | 42,3 | 20,2 | 28,5 | 42,9 | 39,0 |
| BOLIVIA | 47,1 | 28,6 | 29,8 | 53,7 | 37,2 | 25,1 | 37,0 |
| Colombia | 34,5 | 58,0 | 51.0 | 47,8 | 29,5 | 52,2 | 37,0 |
| Honduras | 46,1 | 26,7 | 27,9 | 39,4 | 33,8 | 30,0 | 34,0 |
| Guatemala | 36,4 | 21,8 | 38,8 | 48,8 | 18,8 | 27,1 | 29,0 |
| Ecuador | 40,8 | 23,3 | 20,2 | 25,1 | 28,5 | 26,6 | 27,0 |
| Cuba | 19,0 | 52,9 | 36,1 | 39,0 | 11,6 | 33,0 | 23,0 |
| Paraguay | 40,3 | 25,7 | 12,0 | 25,1 | 13,5 | 12,8 | 22,0 |
| Venezuela | 35,4 | 13,6 | 15,9 | 9,9 | 12,6 | 14,3 | 17,0 |
| PROMEDIOREGIÓN | 60,5 | 58,3 | 55,6 | 57,6 | 54,3 | 57,4 | 43,58 |
Fuente: En http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/ \\
Indicadores de Gobernabilidad 2009 de los países del ALBA: Importancia del análisis de la gobernabilidad.
Link: Interactive Data Access WGI 2016:
Los indicadores de gobernabilidad de Venezuela: 2005, 2010 y 2015
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports
Los indicadores de gobernabilidad de Chile: 2005, 2010 y 2015
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports
Los indicadores de gobernabilidad de Chile y Venezuela
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports
Color Verde Oscuro: Ejemplar rango entre 90 y 100 puntos
Color Verde Claro: Ejemplar rango entre 75 y 90 puntos
Color Amarillo: Vulnerable de cautela y atención moderada rango entre 50 y 75 puntos
Color Naranja: Vulnerable de preocupación mayor rango entre 25 y 50 puntos
Color Rojo: Crítico rango entre 0 y 25 puntos
En este indicador de gobernabilidad, el promedio en América Latina es de 58,3 puntos de 100. Bolivia con 28,6 y Perú con 27,2 puntos respectivamente, señalados con el color naranja de gobernabilidad vulnerable de preocupación mayor. Chile tiene una puntuación de 76,9 puntos color verde, ejemplar.
Color Verde Oscuro: Ejemplar rango entre 90 y 100 puntos
Color Verde Claro: Ejemplar rango entre 75 y 90 puntos
Color Amarillo: Vulnerable de cautela y atención moderada rango entre 50 y 75 puntos
Color Naranja: Vulnerable de preocupación mayor rango entre 25 y 50 puntos
Color Rojo: Crítico rango entre 0 y 25 puntos
El promedio en América Latina de este indicador de gobernabilidad es de 55,6 puntos de 100. Bolivia 29,8 y Perú 32,2 puntos respectivamente, señalados con el color naranja que indica una gobernabilidad vulnerable de preocupación mayor. Chile tiene una puntuación de 87,0 color verde ejemplar.
El promedio de este indicador en América Latina es de 54,3 puntos, Bolivia con 37,2 y Perú con 31,9 puntos respectivamente, señalados con el color naranja que indica una gobernabilidad vulnerable de preocupación mayor. Chile tiene una puntuación de 85,5 color verde ejemplar.
El promedio de este indicador en América Latina es de 57,4 puntos, Bolivia con 25,1 y Perú con 44,8 puntos respectivamente, señalados con el color naranja que indica una gobernabilidad vulnerable de preocupación mayor. Chile tiene una puntuación de 88,7 puntos, color verde ejemplar.
Como se observa en estos gráficos, los países como Venezuela(Crítico), Bolivia y Perú(Vulnerable de preocupación mayor) no han resuelto la parte política, institucional y de gobernabilidad, sigue siendo un reto para estos países, sobre todo para Venezuela. La excepción en América Latina es Chile, donde la calidad institucional, la gobernabilidad y el control de la corrupción, aunque haya habido ciertos escándalos, ha sido mucho más alta que Venezuela, Bolivia y Perú y el resto de América Latina.
Para finalizar:
Tengo la más íntima convicción, bajo estas premisas es como debería prosperar el proyecto de gobernabilidad para la reconstrucción nacional, del querido país llamado Venezuela. El estudio de gobernabilidad del país responde a la necesidad que existe de un mayor conocimiento específico de las características de este, especialmente por la importancia que ello tiene para el desarrollo económico y el bienestar.
Insisto, la gobernabilidad se refiere a la capacidad de una sociedad para resolver sus conflictos y problemas, canalizar y atender a las demandas sociales, de acuerdo con unas determinadas instituciones. La gobernabilidad depende en gran medida de las instituciones existentes(políticas, jurídicas, sociales y económicas) y por ello estas constituyen el foco principal de atención por la situación de secuestro que ellas sufren actualmente. No faltara quien se diga que, siendo así las cosas, no hay manera de salir del subdesarrollo porque, estando todas las instituciones desprestigiadas por su mal funcionamiento y por la corrupción que las corroe, todo intento de reforma de la policía, la justicia o la administración publica esta condenado a fracasar debido, precisamente, a esa falta de confianza que todas ellas despiertan en el publico. En realidad, no es así. La desconfianza va desapareciendo siempre y cuando las reformas sean simultaneas en todos los ordenes y los ciudadanos adviertan que el empeño transformador y moralizador ataca al mismo tiempo todos los dominios de la actividad pública, y se va abriendo paso en la sociedad la idea de que tan idénticamente punibles son los funcionarios, policías y magistrados corruptos como sus corruptores, aquellos que aprovechan su poder político o económico para beneficiarse de este estado de cosas. Acaso, con la desconfianza de la opinión publica, la visión corta de los gobernantes y de los gobernados sea otro de los mayores obstáculos para que tengan éxito los procesos transformadores y las transiciones del autoritarismo a la democracia en nuestras sociedades. Este país no soporta otro gobierno incapaz y corrupto, requiere un nuevo liderazgo comprometido con el verdadero cambio, y rescate el concepto de servicio público, el bien común, ya basta el “quitate tú para ponerme yo”, y continuar con lo mismo, con una visión a corto plazo, y mediática y corrupción impune.
Por último quisiera dejar esta reflexión: “El pasado alberga historia, el futuro ofrece esperanza, y el presente, la oportunidad de reflexión, pero, sobre todo, de acción”.
[1]Kaufmann, Daniel. Replanteando Gobernabilidad: las lecciones empíricas desafían los convencionalismos” Instituto para la gobernabilidad del Banco Mundial. Washington 2003.Pág.3.
[2] Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Máximo Mastruzzi, Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004, Working Paper Series, Instituto del Banco Mundial, Washington, Mayo de 2005. Los datos se hallan disponibles en www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2005.
[3]KAUFMANN, Daniel. Replanteando Gobernabilidad, Op Cit. p.9.
