Interlocutores y agendas en las relaciones internacionales en el Caribe

I.- Aproximación Inicial

El estudio y práctica de los procesos de cooperación e integración como parte de las relaciones internacionales contemporáneas sigue generando una serie de expectativas en torno a las viejas y nuevas modalidades de diagnosticar y proponer respuestas. El estudio y práctica de los procesos de cooperación e integración como parte de las relaciones internacionales contemporáneas sigue generando una serie de expectativas en torno a las viejas y nuevas modalidades de diagnosticar y proponer respuestas, que permitan encontrar efectivos mecanismos para la superación de las dificultades socioeconómicas y políticas de las sociedades. En el contexto regional del Gran Caribe, estas preocupaciones no escapan de la atención de los mecanismos intergubernamentales y tradicionales de la cooperación e integración regional. Tampoco escapan de la atención de los nuevos actores y nuevas modalidades de agregación e institucionalización de intereses. Esto ha generado una diversa y compleja red de relaciones internacionales que obligan a plantear revisiones a los tradicionales mecanismos de «diálogo» jerárquico entre los Estados y las sociedades, así como la concepción tradicional de que lo multilateral es sólo del ámbito gubernamental (Yonis, 1998). Estas revisiones quizás nos ayuden a comprender y hacer más viables las complejas negociaciones de (con)formación de agendas locales, domésticas, regionales y globales, donde lo «publico» y lo «gubernamental» debe ser replanteado.Con miras a contribuir con la comprensión de las relaciones internacionales contemporáneas en el Gran Caribe, he preferido tomar dos categoría: Interlocutores y agendas. La revision conceptual nos permitira la discusion acerca de los cambios que se han generado en la composición y la naturaleza de los interlocutores, por una parte, como en la conformación de las agendas regionales, por la otra. De esta manera, podremos hacer algunas reflexiones en torno a las alternativas de convergencia, pluralismo y Good Governance de la diversidad y heterogeneidad de esfuerzos de cooperación en el Gran Caribe.

II. Actores e Interlocutores en las relaciones internacionales

Las teorías de las relaciones internacionales contemporáneas mantienen el debate de establecer cuáles son los actores que participan en esas relaciones. A la clasificación tradicional de actores estatales y no estatales, se le han hecho revisiones, fundamentadas en la concepción de que si afectan, influyen y condicionan los cambios dentro de los procesos internacionales, pueden ser catalogados de actores internacionales. Eso ha conducido a la delimitación entre Estados, Organizaciones Intergubernamentales y Fuerzas Transnacionales, las cuales incluyen las Organizaciones No Gubernamentales y Firmas Multinacionales. Otros han preferido plantearlas en términos del tipo de relaciones institucionales que generan, señalando: organizaciones intergubernamentales, relaciones transnacionales y transgubernamentales (Keohane y Nye, 1981). El común denominador de las clasificaciones es la ruptura de la visión estatocéntrica unívoca de las relaciones internacionales; sin embargo, no permiten enmarcar otros fenómenos menos tangibles institucionalmente.

Si bien no todas las propuestas acerca de nuevos actores e interlocutores se enmarcan de manera expresa en los estudios de relaciones internacionales, considero que el replanteamiento mismo ha sido un aporte fundamental dentro de los debates más recientes. De allí que entendamos que términos como movimientos sociales, sociedad civil y ONG generen rupturas a las visiones tradicionales de relaciones internacionales pero permiten avanzar en la comprensión de procesos locales y globales complejos.

Las clasificaciones y sus criterios en muchos casos son recursos operativos para la investigación, por ende debe reconocerse las limitaciones para incorporar una gama de «fenómenos» que no pueden etiquetarse -o no quieren considerarse por razones morales. El término «actores no estatales» contiene una infinidad de entidades transnacionales que incluyen desde corporaciones con fines de lucro y bancos, acciones criminales (tanto crimen organizado como terroristas), insurgentes, iglesias en su función estrictamente religiosa, partidos políticos transnacionales y medios de comunicación de masas. (Weiss/Gordenker, 1997:18).

La Asociación de Estados del Caribe en su convenio constitutivo establece la categoría de «Actores sociales», y la define como «organizaciones no gubernamentales u otras entidades que son significativamente representativas de amplios intereses de los Estados, países y Territorios de la región reconocidas y aceptadas como tales por el Consejo de Ministros» (artículo 1). Si bien hay críticas acerca del «filtro» que impone el reconocimiento por el Consejo de Ministros, lo cierto es que es un documento de avanzada puesto que dá la posibilidad de considerarlos como interlocutores.

Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) parecen erigirse como los interlocutores de nuevo tipo en las relaciones internacionales. Las ONG tienen defensores y detractores acerca de su representatividad, y fines altruistas, lo que hace ratificar su importancia como participante en los diferentes temas y niveles de negociación en temas locales, nacionales, regionales y globales. En este sentido, las ONG han inyectado, cada vez en mayor número, voces inesperadas al discurso internacional sobre los numerosos problemas de alcance global. Especialmente durante los últimos 20 años, los defensores de los derechos humanos, los activistas del género, los ambientalistas, los grupos de pueblos indígenas y los representantes de otros intereses definidos están participando en el quehacer político, que anteriormente había estado reservado a los representantes estatales. Su número ha ampliado el rango venerado, pero poco numeroso, de las organizaciones transnacionales formadas por iglesias, sindicatos y grupos humanitarios (Gordenker/Weiss, 1997:17).

Las organizaciones políticas como los partidos políticos y sindicatos sirvieron como tímidos factores de agregación de intereses «regionales», lo cual permitió abrir espacios para América Latina y el Caribe dentro de la Socialdemocracia y Democracia Cristiana Internacional, así como para generar vínculos entre los movimientos marxistas de la región (Serbin, 1994). Hoy día, el proceso de deterioro de las instituciones tradicionales de intermediación democrática dentro de los sistemas políticos, ha generado una deslegitimación de esos tradicionales actores no gubernamentales como interlocutores dentro de los nuevos procesos de agregación de intereses, amparándose en la necesidad de superar las deficiencias de los aparatos gubernamentales y de generar nuevos mecanismos de diálogo para la reconfiguración de las agendas.

En el caso del Caribe las ONG parecen haber ocupado el escenario de la llamada Sociedad Civil Regional. Si bien puede haber distorsiones acerca de los canales de participación y representación, parte de la complejidad de las negociaciones en temas regionales como globales se debe al déficit democrático del que adolecen los mecanismos de cooperación e integración -tanto gubernamentales como no gubernamentales (Serbin, 1997c)
Hay un esfuerzo importante por construir un ideario regional que permita encontrar y reconocer la unidad y la diversidad de la sociedad civil en el Gran Caribe, pero que también permita dialogar institucionalmente con los mecanismos intergubernamentales. Se pueden señalar al Caribbean Policy Development Centre (CPDC), el cual agrupa de manera no jerárquica complejas redes de ONG del Caribe anglófono en asuntos tales como derechos humanos, desarrollo social, ambiente, sindicales, empresarios.

III.- La conformación de Agendas Regionales

El hablar de Agendas regionales en una visión tradicional de relaciones internacionales nos llevaría quizás por un camino más o menos fácil en el que nos ayudaría la variopinta gama de documentos oficiales emanados de los diferentes mecanismos y esquemas de cooperación e integración desde los años cincuenta. En ellos podemos observar las repeticiones de aunar esfuerzos por una comunidad de intereses de la región y la creación de mecanismos que nos defiendan de las adversidades derivadas del sistema internacional.

Este recurso de la «experiencia» en la evolución de las relaciones internacionales de América Latina y el Caribe, sin embargo, sería insuficiente, partiendo de los señalamientos iniciales de que los actores e interlocutores de las relaciones internacionales no solo son los Estados-Nacionales y que las relaciones jerárquicas de supra subordinación, y las fronteras entre lo doméstico y lo externo no son claramente identificables. La reflexión, por ende, sobre las visiones de cómo se construyen y conforman las agendas -entendidas como proceso y no sólo definición de temas- se hace pertinente; más aún si asumimos que hay una variedad de tableros de negociación que se superponen, se complementan y se contraponen no tanto en los diagnósticos y selección de temas como en las estrategias seleccionadas para hacer operativa la(s) agenda(s)
La creatividad, en todo caso, es una característica que puede observarse en la variada arquitectura de esquemas, mecanismos y búsqueda de Agenda o Agendas Regionales. Esa Agenda Regional, en su sentido más amplio, como lo señala Cardozo (1995:107-109) tiene ciertas características que marcan su naturaleza: amplia, transnacional, inevitable, entrecruzada).

Esa agenda es Amplia, porque el temario es voluminoso y no simplificado al binomio seguridad y desarrollo. Tiende a ser transnacional, ya que cada vez es más difícil separar lo que es doméstico de lo regional o global, así como la naturaleza de los actores que participan en el proceso. Es una agenda no voluntaria, ya que la interdependencia y vulnerabilidad socioeconómica y política hacen que la misma sea impuesta por las circunstancias. Es entrecruzada, las viejas fórmulas de separar lo económico de lo político, lo técnico y tecnológico de lo social, lo nacional de lo internacional crea dolores de cabeza a los Diplomáticos de «Tradicional» Escuela. Es asimétrica, en varias instancias no excluyentes lo nacional de lo regional, lo nacional de lo internacional, lo regional de lo internacional, lo internacional de lo transnacional; a eso se añade las asimétricas divergencias en cuanto a los conceptos y tratamiento de temas como la democracia, terrorismo, narcotráfico (Yonis, 1995: 18).

La Agenda Regional, por ende, no es una suma de documentos y acciones de los organismos regionales de integración, los Planes de Trabajo del SELA y/o de la compilación de Declaraciones y Documentos del Grupo de Río. Esta es tan sólo una dimensión de esa entramada y compleja red de mecanismos formales e informales, gubernamentales y no gubernamentales, movimientos, redes, organizaciones, donde la concertación y convergencia de elementos domésticos – regionales y globales o la Good Governance, se hace urgente y necesaria.

IV.- La gobernabilidad de las agendas

La fragmegración como propuesta de interpretación de las dinámicas regionales y globales parece pertinente ser considerada para entender, interpretar y decidir sobre el o los regionalismos. Tal como indica Rosenau, la fragmegración no está concebida para que abarque todas las situaciones en donde aparezca la fragmentación y la integración. Sólo entran en ese concepto aquellas situaciones en que la fragmentación y la integración se unen accidentalmente» (1995: 22-23)
En esas dinamicas hay fuerzas centrígugas y centrípetas a la vez. Tanto si lo vemos en términos de América Latina y el Caribe, como si lo vemos en términos hemisféricos y en términos globales. Con esto pretendo señalar que a pesar de las fuerzas y esfuerzos de cooperación e integración regional (gubernamental y no gubernamental) hay fuerzas localizantes y parroquiales así como fuerzas globalizantes que juegan a la fragmentación regional. La complejidad de interacciones, los múltiples niveles de interacción y diversos tableros o escenarios de negociación son cada vez más complejos.

La construcción de la agenda regional o de las agendas regionales no se pueden circunscribir a los marcos institucionales intergubernamentales, puesto que en ellas participan otros interlocutores con mayor o menor influencia o presión en la definición de las orientaciones así como en las estrategias y mecanismos para hacer operativos los planes de acción «formulados» por los gobiernos. Ya no tienen el mismo contenido ni para los gobiernos ni para los actores sociales y económicos que participan en los esquemas de cooperación e integración.

Para este argumento podemos tomar dos ejemplos. Por una parte, los temas de los Comités Permanentes de la Asociación de Estados del Caribe (AEC): Desarrollo del Comercio y de Relaciones Económicas Externas; Protección y Conservación del Medio Ambiente y del Mar Caribe; Recursos Naturales; Ciencia, Tecnología, Educación, Salud y Cultura. Por la otra, los temas establecidos por el Foro de la Sociedad Civil del Gran Caribe: Democracia, Gobernabilidad y Derechos Humanos; Desarrollo Integral; Ambiente; Género; Comercio e Integración; Identidad, Cultura e Integración; Asuntos Laborales; Educación, Ciencia y Teconología.

En cualquiera de los escenarios indicados, se han generado expectativas en diferentes sectores de la población. La escasez de recursos ha obligado a muchas instituciones nacionales a buscar nuevos horizontes y la existencia de la AEC ha permitido generar otros mecanismos de participación. No debemos escondernos en los límites de la AEC para justificar la ausencia de alternativas para la construcción de una agenda regional.

De allí que la gobernabilidad (Governance) de esa compleja red de actores, interlocutores, intereses, mecanismos de acción, etc., supone hacer distinciones entre las negociaciones intergubernamentales y las negociaciones inter/intrasocietales. Si bien Woods (1999:39) hace una diferenciación del Godd Governance entre lo internacional y lo global, refiriéndose básicamente a cómo conciliar y/o manejar las agendas y negociaciones que se generan en dos niveles de interlocución, creemos pertinente tomar la propuesta diferenciación para explicar la complejidad de hacer conciliar no solo temarios de negociación, sino las dificultades de articularlas en una Agenda Pública que sea representativa.

V. Comentarios Finales: entre la teoría y la práctica

Si bien hoy día los temas de la Agenda o Agendas Regionales pueden parecerse a los temas tradicionales, a mi entender la naturaleza de la misma, es decir el como se negocia y el como se construye (proceso complejo, no siempre organizado ni siempre estructurado) nos marca la diferencia (Aguilar, 1993: 41).

A mi entender la búsqueda del mecanismo o instancia más válida o representativa es la trampa de las negociaciones porque simplemente todos son negociadores. Todos son interlocutores.

En este contexto nos parece pertinente tomar la propuesta de construcción de agendas públicas, para diferenciarlas de las agendas gubernamentales, como un recurso que nos permitiría dialogar entre gobiernos y sociedades para la construcción de esas agendas regionales. Quizás esto abone el camino de algunos standars sobre Governance, como son la representación democrática, la responsabilidad (accountability) y la transparencia
Obviamente que este no es el único camino, pero es un camino.

Internacionalista. Profesor-Investigador.

Area de Postgrado de Relaciones Internacionales y Globales
Facultad de Ciencias Económicas y Sociales.

Universidad Central de Venezuela.

E-mail: [email protected]

VI. Fuentes Bibliográficas.

Aguilar Villanueva, Luis (1993) (edt): Problemas públicos y Agenda de gobierno. México. Grupo Editorial Miguel Porrúa.Woods,
Cardozo de Da Silva, Elsa (1995): Latinoamérica en transición: En busca del Aleph. Caracas, Venezuela. Editorial Panapo.

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INVESP (1999): 2do Foro de la Sociedad Civil en el Gran Caribe. Documentos de la reunión celebrada en Barbados, en diciembre de 1998. Caracas. Epsilón Libros.

Keohane, Robert O and Nye, Joseph S. (1981): Relaciones transgubernamentales y organizaciones internacionales. En Cuadernos Semestrales Nº 10. México, D.F. Instituto de Estudios de Estados Unidos, del Centro de Investigación y Docencia Económica.

Rosenau, James N (1995): Globalizador/localizante. Las nuevas dimensiones de la seguridad. En Diálogo y Seguridad Nº 2. Caracas, Venezuela. Comisión Sudamericana de Paz-Prio. Nueva Sociedad.

Serbin, Andrés (1994): Integración y Relaciones Transnacionales: el entramado social del proceso de regionalización en la Cuenca del Caribe. En Perfiles Latinoamericanos. Año 3. Número 4. Junio. México. FLACSO. pp. 7-36.

Serbin, Andrés (1997): Globalización, déficit democrático y sociedad civil en los procesos de integración. En Pensamiento Propio. Año 1. Nº 3. Nueva Epoca. Enero-abril. 1997. Pp. 98-117.

Weiss, Thomas y Gordenker, Leon (editores) (1997) NGOs, The UN and Global Governance. USA Lynne Rienner Publishers.

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Woods, Ngaire (1999): Good Governance in International Organizations. En Global Governance. Vol.5. Number 1. January-March. Pp. 39-61
Yonis Lombano, Mirna (1998): Convergencia y fragmegración: re-pensando la construcción de agendas regionales de América Latina y el Caribe. Ponencia presentada en la XXIII Annual Conference of Caribbean Studies Association. Antigüa-Barbuda. Mayo, 25-29, 1998.