La idea del cuarto poder en la nueva Constitución de VenezuelaLuis Roberto

Introducción

Montesquieu en su libro De l’Esprit des Lois trata sobre la separación de los tres poderes clásicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). En el capítulo VI del libro XI hace mención a la idea de un poder como regulador (el senado vitalicio) que moderara ejecutivo y legislativo. La misma idea fue expuesta por Simón Bolívar en el discurso de Angostura, en Venezuela, en 1819.

Esta idea de un poder regulador continuó de otra manera con el Conde de Clermont-Tonnerre, representante de la nobleza en los Estados Generales de Francia en la época de la Revolución Francesa, haciendo la diferenciación entre los poderes Real y Ejecutivo. Posteriormente, el francés Benjamín Constant escribió un libro intitulado Principes de Politique, en donde nombra a ese Poder Real como Poder Moderador (monarca que es Jefe de Estado y mantiene algún poder).

Este concepto surgió en el siglo XIX como una instancia intermediaria entre la monarquía absolutista y la monarquía constitucional y parlamentaria (donde el rey reina, pero no gobierna). Brasil sufrió la influencia del Poder Moderador y lo mantuvo a lo largo de su monarquía durante la vigencia de la Constitución de 1824, sólo que este poder funcionó efectivamente durante el Segundo Reinado de 1840 a 1889 cuando el monarca Don Pedro II, como Jefe de Estado, era auxiliado por un Consejo de Estado (órgano consultivo) y, a partir de 1847 se instituyó la figura del Presidente del Consejo de Ministros (primer ministro como jefe de gobierno).

Nos estamos aproximando al siglo XXI y la idea del cuarto poder aún sigue viva y podemos pensarla como la separación de poder entre un jefe de Estado (presidente electo por el voto popular) y un jefe de gobierno (primer ministro), ambos con legitimidad política. El cientista político francés Maurice Duverger fue quien hizo el análisis de este modelo en su libro Échec au Roi. El presidente puede tener más acción gubernamental si posee una mayoría absoluta en el parlamento, o ser regulador de la política como si fuera un poder neutral en el caso de una coalición en el parlamento. La situación de poder es una diarquía, representada por la figura heráldica de un águila de dos cabezas, en donde el presidente regula en los periodos tranquilos y actúa en los periodos de crisis. Al presidente le competen las visiones generales, las perspectivas a largo plazo, hacer la política externa y la defensa, mientras que al primer ministro y su equipo les corresponde la tarea de seguir con la marcha cotidiana de los asuntos de Estado.

La idea del cuarto poder es interesante si pensamos que la división (tripartita) del poder público no es suficiente para proteger la libertad contra una injusta opresión. El poder legislativo puede hacer leyes tiránicas, el poder ejecutivo puede ejecutarlas con fuerza y el poder judicial aplicarlas con injusticia, según Robert Mohl, en su libro Derecho Público de los Estados Unidos, citado por Pellat en la traducción de la Enciclopedia de Falck. El problema en una monarquía es el jefe de Estado con poderes transformarse en un déspota como sucedía en las monarquías absolutistas; si los tres poderes forman una unidad, una acción absoluta y soberana tanto el monarca como el proprio pueblo pueden llegar a abusar del poder; en cambio si los tres poderes se encuentran en conflicto pueden generar inmovilidad y anarquía sin la presencia de un poder regulador para moderarlos.

Según Malouet, en su libro Choix des Rapports, Opinion et Discours, es necesario que el monarca tenga un poder moral, una voluntad soberana para gobernar (como ahora ya no gobierna es importante para seguir reinando). En el caso de gobiernos republicanos, por medio de elecciones se puede cambiar al presidente (jefe de Estado, persona con gran autoridad moral que vela por el funcionamiento de las instituciones, por encima de la política) y a los miembros del parlamento, y consecuentemente, al jefe de gobierno (países citados por Maurice Duverger en su libro Échec au Roi(1) y los otros países que adoptaron ese sistema «semipresidencialista» en los 90(2)).

Uno de los principales problemas del presidencialismo en varios países latinoamericanos a lo largo del siglo XX, es que el presidente sea al mismo tiempo jefe de Estado y de gobierno lo que traía como consecuencia que el cambio de gobierno, en algunas ocasiones se diera por el uso de la fuerza a través de golpes de Estado. El presidente puede tener suficiente fuerza para hacer propuestas de cambio, o bien, puede ser muy débil y no tener condiciones para hacer ese cambio y mantenerse en el poder, por lo que terminaba siendo derribado del poder, según Maurice Duverger en su libro Les Régimes Politiques. Se intentaba hacer los cambios estructurales vía Ejecutivo (presidente) y no reformas sucesivas por mayorias parlamentares como la socialdemocracia europea.

Poder Moral o Poder Ciudadano
La idea de Poder Moral fue propuesta por Simón Bolívar en 1819, y hoy el presidente de Venezuela Hugo Chávez está retomando el tema como una propuesta moderna para el siglo XXI, puesta en discusión durante la elaboración de la nueva Constitución a ser sometida a referéndum en 15 de diciembre de 1999.

El Poder Público está dividido en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Existía la idea de nombrar a un poder como Moral, finalmente fue llamado Poder Ciudadano. La idea original fue acusada de ser algo impositivo sobre la sociedad y así se nombró al Poder Moral como Poder Ciudadano, por la idea de una sociedad con una democracia participativa. Además de los dispositivos de darse iniciativa de ley y someter alguna propuesta a plebiscito para la posterior elaboración por los diputados como también someter a referéndum proyectos de ley aprobados por la Asamblea Nacional.

El Poder Ciudadano es formado por la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y la Contraloría General de la República. El Defensor del Pueblo, el Fiscal o la Fiscala General e el Contralor o la Contralora General de la República forman el Consejo Moral Republicano. Uno de ellos será el presidente o la presidenta de ese órgano y presentará un informe anual ante la Asamblea Nacional. Según la Constitución, «los órganos que ejercen el Poder Ciudadano tienen a su cargo prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa; velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público, el cumplimiento y la aplicación del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa de Estado, e igualmente, promover la educación como proceso creador de la ciudadanía, así como la solidaridad, la libertad y la democracia».

El Defensor del Pueblo es electo con inmunidad, para un período de 7 años, para promover de manera gratuita, la defensa y vigilancia de los derechos y garantías constitucionales (ejemplos: interponer acciones de inconstitucionalidad y garantizar los derechos a habeas corpus y habeas data). El Ministerio Público, bajo la dirección y responsabilidad del Fiscal General de la República, designado para un periodo de 7 años, debe garantizar el respeto de los derechos y garantías constitucionales, ejercer en nombre del Estados acciones contra, por ejemplo, funcionarios del sector público. La Contraloría General del Estado controlará, vigilará y fiscalizará los ingresos, gastos y bienes del Estado, el responsable será el Contralor General de la República designado para un período de 7 años.

Consejos Estadales y Municipales
De acuerdo con la Constitución, «en cada Estado se creará un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, presidido por el gobernador o gobernadora e integrado por los alcaldes o alcadesas, los directores o directoras estadales de los ministerios y representación de los legisladores elegidos o legisladoras elegidas por el estado a la Asamblea Nacional, del Consejo Legislativo, de los Consejales o Consejalas y de las comunidades organizadas, incluyendo las indígenas donde las hubiere. El mismo funcionará y se organizará de acuerdo a lo que determine la ley».

Según la Constitución, «se crea el Consejo Local de Planificación Pública, presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los consejales o consejalas, los presidentes o presidentas de las Juntas Parroquiales y representantes de organizaciones de vecinos y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la ley».

La idea de los Consejos es criar mecanismos abiertos y flexibles que garanticen la participación de los ciudadanos en los asuntos estadales y municipales. Promover la descentralización administrativa de los servicios públicos. Favorecer la organización de la comunidad para vigilar, controlar y evaluar la ejecución de obras y servicios públicos. Así, como, estimular la participación de la comunidad en la gestión de empresas públicas o privadas a través de la autogestión o gestión compartida.

Además, habrá un Consejo Federal de Gobierno presidido por el vicepresidente ejecutivo o vice presidenta ejecutiva, dos ministros o ministras, tres gobernadores o gobernadoras y tres alcaldes o alcadesas. Este Consejo será un órgano encargado de planificar, armonizar y coordenar las políticas y acciones, buscando desarrollar un proceso de descentralización y transferencia de competencias a los Estados y municipios.

El Poder Electoral
Por su parte el Poder Electoral tendrá un Consejo Coordinador que debe garantizar las elecciones con sus organismos subordinados: la Junta Electoral Nacional, la Comisión de Registro Civil y Electoral y la Comisión de Participación Política y Financiamiento. De acuerdo con la Constitución, el Poder Electoral debe tener «independencia orgánica, autonomía funcional y presupuestaria, despartidización de los organismos electorales, imparcialidad y participación ciudadana, descentralización de la administración electoral, transparencia y celeridad del acto de votación y escrutinios».

El Poder Electoral no llega a ser un quinto poder, su función es similar a la de un Tribunal de Justicia Electoral que realice la fiscalización de todo el proceso electoral. Posiblemente no se utilizó ese nombre para evitar vinculación con la Justicia y los tribunales normales, y así mantenerlo alejado del Poder Judicial para garantizar su autonomía y sus decisiones.

Referéndum revocatorio
Venezuela es un país que defiende la integración latinoamericana y quiere participar futuramente del Mercosur y para eso tiene que respetar la cláusula democrática. La Constitución aprobó por eso el referéndum revocatorio, los electores no satisfechos con la gestión pública pueden hacer una votación en la mitad del mandato para destituir del poder a los ocupantes de cargos ejecutivos o legislativos. Los ministros de Estado están sujetos a una moción de censura que para ser aprobada necesita el apoyo de las tres quintas partes de los diputados. La función del vicepresidente ejecutivo en Consejo de Ministro, en Venezuela, es similar a lo del primer ministro francés, por lo tanto, se adopta el sistema de gobierno semipresidencialista. La Asamblea Nacional ejercerá un control sobre el vicepresidente ejecutivo; tiene el poder de emitir un voto de censura a su gestión; y de ser el caso, destituir hasta tres vicepresidentes. El presidente tiene el poder de disolver la Asamblea Nacional y convocar nuevas elecciones.

El presidente tiene un mandato de 6 años, con derecho a una reelección. Habrá un Consejo de Estado, órgano consultivo para auxiliar al presidente y está compuesto por el vicepresidente ejecutivo, 5 miembros nombrados por el presidente, un miembro nombrado por la Asamblea Nacional, un miembro nombrado por el Tribunal Supremo de Justicia y un gobernador elegido entre y por los gobernadores.

Los gobernadores y alcaldes tienen un mandato de 4 años, con derecho a una reelección, y deben ser electos por mayoria simple en una única vuelta. Los diputados son electos para mandatos de 5 años con derecho a dos reelecciones. Los diputados deben prestar cuenta anualmente de su gestión a los electores de la circunscripción en el cual fueron electos y están sujetos al referéndum revocatorio. El Senado fue extinto y Venezulea pasó a ser un país unicameral.

La idea del referéndum revocatorio no es totalmente una novedad. En el la República de Weimar ya existía, y actualmente en Austria y Islandia cuentan con el referéndum de destitución-disolución que es un enfrentamiento entre el presidente y el parlamento. El referéndum es un mecanismo creado para solucionar crisis políticas, si el presidente gana, se disuelve al parlamento y se convoca a nuevas elecciones para diputados; en cambio, si el parlamento es quien gana, se destituye al presidente y se realiza una nueva elección para jefe de Estado. El caso de Venezuela es distinto pero puede coincidir, en una situación extrema, el referéndum revocatorio del presidente con el de todos los diputados y el efecto va a ser igual al que provocaría el referéndum de destitución-disolución que teoricamente existe pero no ha sido utilizado en ningún país por dificultad del quorum o por el recelo del parlamento de perder la batalla contra el presidente. 
Análisis de la idea del cuarto poder
La idea del Poder Moderador o del Poder Moral depende de una persona que incorpore y represente los deseos nacionales y es un concepto que surgió en el siglo XIX. Sin embargo, la idea de un jefe de Estado electo directamente que mantiene poderes y que actúa, regula o modera (el ejecutivo y el legislativo) es una idea del siglo XX, adoptada en una larga lista de países, y ahora en Venezuela, es una experiencia recurrente en los últimos años. La idea del Poder Ciudadano parece ser una idea para el siglo XXI, criar mecanismos de gestión compartida (Estado/sociedad civil) para dar voz a los ciudadanos para influir de manera más directa en los municipios y los estados (o provincias).

Notas(1) Los países indicados por Maurice Duverger, con la respectiva duración aproximada del sistema semipresidencialista, son: Finlandia ( 80 años), Irlanda ( 60 años), Islandia (50 años), Austria (50 años), Francia (40 años), Portugal (20 años) y República de Weimar (la tempestad hitlerista, después de la crisis económica de 1929, impedió la consolidación de ese sistema de gobierno).

(2) Los países que adoptaron, según el criterio establecido por Maurice Duverger, el sistema semipresidencialista de gobierno de manera aún no consolidada en los 90 son: Rusia, Polonia, Romenia, Bulgaria, Bielorrusia, Moldavia, Georgia, Armenia, Casaquistán, Quirguistán, Ucrania, Azerbaján, Lituania, Usbequistán, Croacia, Eslovenia, Macedonia, Formosa (Taiwan), Angola (en guerra civil), Argelia (la primera elección para presidente, en 1999, sufrió criticas internacionales y protestas internas), Costa del Marfil (elecciones presidenciales ahora en el año 2000), Cabo Verde, St. Tomé y Príncipe, Guiné-Bissau (golpe de Estado en 1999), Mauritania, Tunisia, Madagascar, Mozambique, Haití y ahora Venezuela. El caso de Turquía es muy singular, no hay elección directa para presidente (hay elección por el Parlamento) mientras tanto la legitimidad y poder del jefe de Estado aproxima ese país al sistema semipresidencialista francés (ver HEPER, Metin & ÇINAR, Menderes «Parliamentary Government with a Strong President: The Post-1989 Turkish Experience» in Political Science Quartely: The Journal of Public and International Affairs, v.111, nº 3, 1996, pp. 483-503). Los casos de Egito y Siria son muy similares al de Turquía y, en este caso, aún hay el referéndum popular para ratificar el presidente.

Cursa la maestría en Ciencia Política
Instituto de Filosofía y Ciencias Humanas
Universidad de Campinas,
Sao Paulo, Brasil.