Reflexiones en torno a los espacios geográficos consagrados en el proyecto constitucional venezolano

La redacción aprobada por la ANC «tratados y laudos no viciados de nulidad» tiene por objeto declarado el de conferir a Venezuela la posibilidad de determinar unilateralmente cuales tratados y laudos adolecerían del vicio de nulidad. Esta pretensión, aun cuando patriótica y bien intencionada, no es compatible con el Derecho Internacional. En este trabajo nos limitaremos a comentar solamente uno de los artículos aprobados por la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente de Venezuela en su maratónica sesión del 20 de Octubre de 1999; el mismo se refiere a la materia territorial. A fin de que el lector se ubique con mayor facilidad a continuación se transcribe el artículo que será materia de este análisis advirtiendo que el número de orden definitivo sólo se sabrá despues que se haya discutido, aprobado y revisado por la Comisión de Estilo la totalidad del trabajo de la ANC.Título I : De la República, su Espacio Geográfico y su División Política
Capítulo II : Del Espacio Geográfico y la División Política
«Art…. El espacio geográfico de la República es el que correspondía a la Capitanía General de Venezuela para el 19 de Abril de 1810, con las determinaciones y modificaciones resultantes de los tratados y laudos arbitrales no viciados de nulidad»
En primer lugar deseamos hacer un comentario general acerca del enunciado del Título I y Capítulo II del mismo en donde aparece la expresión espacio geográfico sustituyendo la palabra territorio utilizada en nuestros textos constitucionales precedentes y particularmente en la Constitución –hasta ahora vigente- de 1961.La Exposición de Motivos producida por la «Comisión de Disposiciones Fundamentales de la Soberanía y de los Espacios Territoriales» de la ANC justifica la innovación en la creencia de que ella avala la inclusión de los espacios continentales tradicionales y tambien los insulares y marítimos. En nuestra opinión no se requería haber hecho ningun cambio por dos razones: a) por que la denominación territorio incluye automáticamente tanto al terrestre como al marítimo y al aereo, o sea a las areas y volúmenes de nuestro planeta en los que la República de Venezuela ejerce su soberanía y b) por que el vocablo territorio es el mas comunmente utilizado en la literatura constitucional universal lo cual contribuye a la consolidación internacional de conceptos jurídicos que requieren el máximo de uniformidad y consenso para prevenir malos entendidos
ANALISIS DEL ARTICULO
El texto aprobado por la plenaria se divide en dos partes. La primera es la alusión a la Capitanía General de Venezuela para el 19 de Abril de 1810, fecha del inicio del proceso político que culmina con la declaración de independencia el 5 de Julio de 1811. La segunda parte es la muy polémica excepción de los tratados y laudos arbitrales no viciados de nulidad.

El título jurídico sobre el territorio que corresponde a la Capitanía General para la fecha del inicio de las transformaciones de 1810 proviene de la inclusión en la Constitución de la Gran Colombia en la cual se definía el territorio de aquel efímero –pero auténticamente bolivariano- Estado como el que correspondía al Virreinato de la Nueva Granada y la Capitanía General de Venezuela. Con la separación de Venezuela de la Gran Colombia en 1830, nuestro país incorpora a su Constitución de ese mismo año el concepto ya desmembrado o sea «el territorio de la Capitanía General de Venezuela para 1810».Pero la parte que ha despertado serias polémicas a nivel interno y preocupación a nivel internacional es la que pone en tela de juicio la validez de los tratados y laudos arbitrales.

La Constitución de 1961 en su artículo 7 incluye el concepto del «uti possidetis juris» basado en el territorio de la Capitanía General en 1810 y ademas agrega «con las modificaciones resultantes de los tratados celebrados válidamente por la República». La palabra «validamente» abría, a nuestro juicio, la posibilidad de que la República pudiera presentar contenciones acerca de la validez de un determinado tratado o laudo . En efecto así se hizo en 1962 en relación con el desafortunado laudo de Paris del 3 de Octubre de 1899 cuya resolución privó a Venezuela de los 159.500 Km2 que hoy conocemos como la » Zona en Reclamación de la Guayana Esequiba», que fue adjudicada a la Gran Bretaña que entonces era la titular de la soberanía sobre el territorio que hoy ocupa su sucesora la República Cooperativa de Guyana.

Fue en 1962 que Venezuela, a través de su Canciller Marcos Falcón Briceño expuso ante la O.E.A. su interpretación de que el referido Laudo de París era » nulo e írrito» planteando la posibilidad de una renegociación del mismo con la Gran Bretaña. Es por eso que el 2 de Febrero de 1966, ya en vísperas de la independencia de Guyana, Venezuela consiguió suscribir el Acuerdo de Ginebra cuyo artículo 1 compromete a las partes a «buscar soluciones satisfactorias para un arreglo práctico de la controversia».

El mencionado Acuerdo de Ginebra es pues la apertura de una negociación bilateral en la que se estudiaría la contención venezolana de que se está en presencia de un laudo nulo e írrito y la visión guyanesa de que , por el contrario, el instrumento conserva su plena validez y habilita a Guyana para continuar en el ejercicio pleno de su soberanía y posesión que le fue conferida por el Laudo de París de 1899 cuyo resultado le favoreció.

En cambio la redacción aprobada por la ANC «tratados y laudos no viciados de nulidad» tiene por objeto declarado el de conferir a Venezuela la posibilidad de determinar unilateralmente cuales tratados y laudos adolecerían del vicio de nulidad. Esta pretensión, aun cuando patriótica y bien intencionada, no es compatible con el Derecho Internacional. Es por ello que el ex –Canciller venezolano Simón Alberto Consalvi afirmó a ese respecto que «nada le ha hecho tanto daño a Venezuela como el patriotismo» agregando que » es preciso que los constituyentes reparen en los riesgos de consagrar en la Constitución aspiraciones maximalistas en materia de territorio que pueden ser bien comprendidas desde el punto de vista patriótico pero desde ninguna circunstancia en la perspectiva del Derecho Internacional (Diario «El Nacional» –22/10/99 – pág. A2).La discusión que en términos jurídicos se plantea es, en definitiva, la de la primacía del derecho internacional sobre el derecho interno o viceversa. En términos prácticos para el artículo que estamos analizando la cuestión se reduce a determinar quien es el que va a decidir si un tratado o laudo está viciado de nulidad o no.

En nuestra opinión es absolutamente obvio que tal decisión no puede ser facultad unilateral de alguna de las partes ya que es evidente que no es posible ser al mismo tiempo juez y parte en un diferendo; ejemplos sobran como veremos a continuación.

En 1952 el Canciller colombiano Uribe Holguín, en carta enviada al entonces Embajador venezolano en Bogotá el Dr. Luis Gerónimo Pietri, reconoció que Colombia no objetaba la soberanía venezolana sobre los islotes de Los Monjes. Años despues la validez de aquella comunicación fue atacada en los tribunales colombianos y luego de un prolongado proceso judicial, el Consejo de Estado de ese país dictaminó que, en efecto, la carta del Canciller firmante excedió los poderes que competen a su investidura y que por tanto era nula. La lógica y natural respuesta venezolana fue la de que los compromisos contraídos y honrados por Colombia por mas de cuarenta años surtían efectos irrevocables frente a Venezuela y que no era ya la hora de alegar decisiones de derecho interno colombiano para desligarse de una situación jurídica con efectos internacionales ante terceros.

Otro ejemplo similar incluye los mismos actores: Colombia y Venezuela, pero en papeles opuestos a los del ejemplo anterior. Nos referimos al Tratado de Límites entre ambos países suscrito en 1941, en plena vigencia desde su ratificación. Dicho tratado ha sido objeto de varias demandas de nulidad por inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Venezuela la cual, pese a los años transcurridos desde la introducción de los recursos, aun no se ha pronunciado.

Supongamos que en un futuro nuestra máxima instancia judicial acogiera la argumentación de los demandantes (Tito Gutierrez Alfaro, Aquiles Monagas, etc.) decretando la nulidad del tratado de límites con Colombia de 1941, ¿pudiera Venezuela ampararse en esa sentencia de su máximo tribunal para oponérsela a Colombia casi sesenta años despues de la ratificación del tratado por el Congreso? La respuesta es una y obvia: no podría.

Los ejemplos anteriores ilustran el punto que deseamos enfatizar aquí en el sentido de que no es suficiente una norma jurídica interna, aun cuando tenga rango constitucional o de la máxima instancia judicial , para ser alegada en Derecho Internacional frente a otro Estado cuyo régimen jurídico puede tener una norma diferente. La solución, obviamente, no puede buscarse ni encontrarse en los alegatos de las partes sino que requiere ser dirimida por algún tercero ,sea ante un tribunal de derecho o arbitral.

Es necesario tambien tener en cuenta que en Derecho Internacional los tratados se celebran entre Estados, todos igualmente soberanos, condición y atributo fundamental de la naturaleza estatal. Es por ello que ninguna de las partes de un tratado tiene mayor derecho que la otra para modificar el «status quo» en forma unilateral ni para desconocer lo adjudicado por un laudo arbitral. La declaratoria de nulidad, por tanto, corresponde a un tercero, ya sea la Corte Internacional de Justicia de La Haya, un panel arbitral o cualquier otra instancia mutuamente convenida entre las partes. Muy distinta hubiese sido una redacción en la que se hubiese hecho la salvedad de que la nulidad requiriese ser declarada por acuerdo de las partes o por una instancia de terceros mutuamente convenida. En todo caso, aun así, sería difícil materializar la declaratoria por cuanto la parte beneficiada de la supuesta o pretendida inequidad no tendría incentivo alguno para acudir o dejarse llevar a una instancia de revisión a no ser que tuviese la obligación legal de hacerlo .

Podemos analizar tambien otro argumento; el mismo se fundamenta en las disposiciones de la Convención de Viena sobre Tratados de 1969 la cual –pese a que no ha sido suscrita por Venezuela (precisamente por que existen estos casos pendientes)- es universalmente aceptada como el compendio de todo lo relacionado con el tema de los tratados internacionales.El art. 2, ord. 1 – párrafo a) de dicha Convención dispone:»un tratado es un acuerdo internacional, celebrado por escrito, entre Estados, regido por el derecho internacional , ya sea que conste en uno o mas instrumentos y cualquiera sea su nombre».

De la definición transcrita surge sin ninguna dificultad que uno de los elementos que caracterizan a los tratados es que están «regidos por el derecho internacional » que es precisamente la razón que impide invocar el derecho interno –así sea de rango constitucional- para la solución de las controversias que los mismos pueden suscitar.Ello se torna en mucho mas evidente y obvio cuando la norma interna que se invoca fuere posterior al tratado o laudo al que se quiera aplicar, como serían los casos en cuestión que Venezuela pudiera sentirse inclinada a revivir.

Existe tambien otro argumento para criticar la redacción aprobada por la ANC al artículo que comentamos. El mismo es el de su nulidad basada en el hecho de que el texto excede el mandato que establece el marco y las limitaciones de la ANC.

En efecto, la Base Décima del referendum del 25 de Abril de 1999 por el cual se convocó a la ANC dice así:

«DECIMA: Una vez instalada la Asamblea Nacional Constituyente como poder originario que recoge la soberanía popular, deberá dictar sus propios estatutos de funcionamiento, teniendo como límites los valores de nuestra historia republicana, así como tambien el cumplimiento de los tratados internacionales, acuerdos y compromisos válidamente suscritos por la República, el caracater progresivo de los derechos fundamentales del hombre y las garantías democráticas dentro del mas absoluto respeto a los compromisos asumidos».

Del texto que antecede resulta sin mayor dificultad que ni siquiera la propia ANC, sea ella originaria o derivada, puede aprobar disposiciones que resulten en el incumplimiento de tratados internacionales, acuerdos y compromisos válidamente suscritos por la República por cuanto tiene una limitación expresa sobre esa materia.

Si partimos de la base de que los acuerdos celebrados y muy especialmente aquellos cumplidos por largo tiempo por Venezuela han de presumirse válidos hasta que se pruebe o sentencie lo contrario en una instancia internacional o por acuerdo de partes, podríamos concluir que el artículo constitucional en comento excede el marco de la convocatoria aprobada por el referendum del 25 de Abril de 1999 y por ello quien está viciado de nulidad es el artículo constitucional propuesto sin perjuicio de que en otro momento o instancia pudieran discutirse los vicios de la voluntad que pudieran atribuirse a algunos de los tratados, acuerdos o laudos de los que la República es parte.

Las apreciaciones que anteceden constituyen un análisis exclusivamente jurídico lo cual no impide hacer una reflexión adicional en el sentido de que si un país realiza acciones o sostiene teorías que puedan poner en tela de juicio la estabilidad de su sistema jurídico nacional, ello resulta en una percepción colectiva de incremento del riesgo con la consecuente disminución de la credibilidad, disminución de flujos de capitales, aumento de intereses, aislamiento político, etc. que en definitiva se traduce en inconvenientes de alto costo en un mundo globalizado e interdependiente como es aquel en que hoy vivimos, mas aun para un país cuya importancia política y económica reviste condición de » potencia media». No se trata de conformarse con un destino de mediocridad como criticaba el constituyente Freddy Gutierrez (MVR) en la sesión plenaria del 20 de Octubre, pero tampoco es cuestión de insuflar aspiraciones y expectativas que corren grave riesgo de tornarse en frustraciones. Apenas una superficial encuesta callejera revela que un sector numeroso de la ciudadanía cree que con el texto aprobado por la ANC se han reabierto reales posibilidades de recuperación de territorios en mala hora perdidos por Venezuela como consecuencia de una combinación de dolos, trampas, y –por qué no reconocerlo- de nuestra propia desidia e incompetencia.

El Dr. Adolfo P. Salgueiro es Jefe de la Cátedra de Derecho Internacional en la Universidad Católica Andres Bello de Caracas y miembro del Consejo Universitario de dicha casa de estudios. Es asimismo profesor en el postgrado de Derecho y Política Internacional de la Universidad Central de Venezuela ademas de miembro del Consejo de Asesoría Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores.

El Dr. Salgueiro es columnista sobre temas internacionales en el periódico «El Universal» de Caracas