Nacionalización o expropiación de la CANTV o de la EDC: atenta contra el bienestar social
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Si a la hora de diseñar un modelo regulatorio para un sector determinado, se tiene que pasar por la discusión de quiénes detentan los derechos de propiedad sobre los proveedores del bien o el servicio, obviamente lo lógico sería intentar comparar los resultados de bienestar social bajo cada uno de los distintos enfoques y luego sacar conclusiones a favor de aquel que garantice el mayor bienestar social conjunto1
Así, a la hora de comparar a una política regulatoria basada en los proveedores privados de servicios públicos versus una política regulatoria basada en las empresas públicas, se necesita contar con una teoría de cómo se comportan las empresas públicas. Teniendo en cuenta que este último tipo de empresas no son poseídas por privados, es poco probable que su objetivo sea maximizar sus beneficios o ganancias. Hasta acá concuerda el discurso de los legisladores y lo que sugeriría la teoría. Sin embargo, continuando con el análisis y con la construcción de algún modelo que nos sirva para comparar los resultados en términos de bienestar social en sectores de servicios públicos con propiedad en manos públicas o en manos de privados, tanto la teoría como la evidencia empírica distan mucho de lo que los legisladores definen como el desempeño de una empresa pública. Aun cuando lo ideal sería que una empresa pública maximizara el bienestar social, aseverar que en la práctica efectivamente lo hacen podría no sólo ser apresurado, sino incluso ingenuo e irresponsable, toda vez que podría tenderse a relajar mecanismos contralores y de amarre a reglas sobre la eficiencia y pulcritud en el uso de los fondos públicos. Justamente esa es la diferencia entre lo que se conoce como economía normativa y lo que se denomina economía positiva. Desde un punto de vista normativo, una empresa pública encargada de explotar un monopolio natural, debería perseguir el objetivo de maximización del bienestar social. En contraste, la teoría positiva nos diría cómo actúa efectivamente en la realidad la empresa pública.
Para entender la diferencia entre el enfoque normativo y positivo alrededor del comportamiento de una empresa, resulta necesario entender que las empresas son instituciones o entes conformados por personas. Adicionalmente, debe tenerse en mente que existen características que comparten tanto empresas privadas como públicas referidas a la separación que suele existir entre la propiedad de la empresa y la dirección de la misma. Aunado a lo anterior, se encuentra el hecho de que el monitoreo del comportamiento de la directiva de la empresa por parte de los accionistas es imperfecto en general. Esta última característica resulta fundamental a la hora de entender qué modelo regulatorio sectorial resulta eficiente, socialmente hablando y el por qué de la importancia de los agentes económicos privados2
Cuando existe una separación entre las actividades de propietario y de dirección de una empresa, y asimismo existe un monitoreo imperfecto de las acciones de los directivos o administradores de la empresa por parte de los accionistas, se presenta lo que se conoce como problema agente-principal. Este problema consiste en que los directores o administradores de la empresa, al poseer sus propios intereses, que bien pueden ser incluso contrapuestos a la de los accionistas, por ejemplo: mayores sueldos, desplegar menos esfuerzo o seleccionar como proveedores a familiares y amigos (independientemente de la calidad del insumo), y al existir una capacidad de seguimiento de sus acciones bastante imperfecta, buscarán maximizar su bienestar aun cuando esto implique menor beneficio para sus accionistas. Lo anterior, podría ocurrir con independencia de quiénes sean los propietarios, bien sean públicos o privados.
Las diferencias entre empresas públicas y privadas radican en los intereses de los propietarios y en los mecanismos disponibles que podrían inducir a los directivos y administradores a actuar a favor de los intereses de los propietarios. De nuevo, lo anterior será crucial para decantarse por el modelo de regulación, y de propiedad sobre los proveedores de servicio públicos, que tienda a garantizar el mayor bienestar social posible.
Los Proveedores Privados:
En las empresas privadas, sus accionistas se encuentran interesados en que los administradores o directores actúen de manera tal que el beneficio o ganancia de la empresa sea maximizada. Una manera por medio de la cual los accionistas buscan inducir el comportamiento de los administradores, es por medio de sueldos variables que dependan del desempeño de los beneficios de la empresa. Por lo general, este tipo de mecanismos se manifiestan en bonos de productividad o en acciones u opciones sobre acciones, lo que convierte a los administradores en accionistas, pudiendo alinear, al menos parcialmente, los intereses de los accionistas y los de los administradores. Este mecanismo, no resulta del todo perfecto toda vez que los administradores son convertidos en sólo accionistas parciales, con lo que únicamente les corresponderían una pequeña porción de los beneficios no obstante los esfuerzos desplegados. De igual manera, existen incentivos por parte de los administradores de realizar un buen trabajo, toda vez que esto pudiera reflejarse como buena reputación en el mercado de trabajo por medio de salarios superiores. Lo anterior, es lo que se conoce como incentivos implícitos del mercado laboral.
Un poderoso mecanismo de incentivo con los que cuentan los accionistas para conseguir que los administradores se comporten de acuerdo a sus intereses, es la amenaza de despido. Una vez que los accionistas evidencian un pobre desempeño de la empresa o un nivel bajo de beneficios, podrían despedir a los actuales administradores. En este mismo sentido, el incentivo implícito de la reputación actúa, toda vez que bajos rendimientos de la empresa pudieran ir asociados a señales de mala administración, por lo que estos directivos o administradores pudieran perder cotización en el mercado laboral.
Aun cuando pueden existir quienes estimen que este tipo de mecanismo es poco probable de manifestarse, toda vez que generalmente la propiedad de la empresa se encuentra dispersa a lo largo de un gran número de accionistas, los mercados de capitales hacen a este mecanismo perfectamente viable y eficiente. Por más dispersas que se encuentren las acciones de una empresa a lo largo de muchos accionistas, la amenaza de una compra, una Operación Pública de Adquisición o una toma de control hostil, resulta una amenaza lo suficientemente contundente para que este mecanismo de solución del problema agente-principal en empresas privadas actúe eficientemente3
Así, una administración ineficiente que como resultado muestre un pobre desempeño y bajos beneficios de la empresa privada de servicios públicos, podría despertar el interés de un grupo de inversionistas que tomando el control de la empresa vía una OPA, podría generar eficiencia y beneficios extraordinarios4. Al menos, se estaría garantizando la dimensión de la eficiencia productiva, lo cual en las sociedades modernas constituye un bien social, al traducirse en menores precios y mayor calidad.
Los Proveedores Públicos:
El caso de los proveedores públicos o de las empresas públicas difiere trascendentemente del caso de los prestadores privados en un par de aspectos. El primero de ellos, lo representa la dificultad de medir o cuantificar los objetivos finales de los accionistas. A diferencia del caso de las empresas privadas, en las que el objetivo final de los accionistas son los beneficios, en el caso de las empresas públicas los objetivos de los accionistas están vinculados al bienestar, el cual ya como concepto resulta un poco difícil de manejar, mucho más a la hora de cuantificarlo. Así, las imperfecciones en los indicadores que son utilizados para medir el bienestar abren la posibilidad para los administradores de las empresas de actuar en favor de intereses propios y no de aquellos de la sociedad en su conjunto.
El segundo contraste consiste en que las restricciones impuestas sobre los administradores de los operadores privados, a través de los mercados de valores, no existen de manera alguna para el caso de los operadores públicos. La ausencia de estos mecanismos de amenazas, otorga a los administradores de las empresas públicas mayor capacidad discrecional en sus acciones, incrementando el problema agente-principal y alejando a la sociedad de su nivel de mayor bienestar factible.
Intereses Políticos, Proveedores Públicos y Año Electoral:
Aun cuando es cierto que el bienestar social resulta difícil de cuantificar, existen ciertos sustitutos que tanto funcionarios públicos electos, como ciudadanos y/o votantes pueden utilizar para medir el desempeño de los servicios públicos. Una de estas características o atributos de los servicios públicos que puede ser utilizado por consumidores-votantes o prestadores de servicios son los precios y tarifas. Un segundo atributo puede ser la fiabilidad en el suministro de los servicios públicos. De hecho, los cortes de suministro o la poca fiabilidad en el suministro de la energía eléctrica, o la calidad de la llamada telefónica y la alta probabilidad de llamadas caídas han supuesto unos atributos que sirven para definir el bienestar que perciben los consumidores por parte de los servicios de electricidad o de telefonía.
Estos atributos considerados por los consumidores-votantes, terminan siendo ponderados por los prestadores públicos de servicios públicos, toda vez que podrían reportarles soporte político. Sin embargo, la consecución de estos dos atributos contrapuestos, implican incrementos en el déficit de los prestadores públicos de los servicios públicos. De hecho, el Ejecutivo tiende a mantener los precios vía controles, ya que es una política relativamente rápida y fácil de aplicar. Sin embargo, la garantía de suministro requiere de inversiones que no se materializan inmediatamente y las fallas en el suministro que generalmente se manifiestan a mediano y largo plazo tendrían que coincidir en el tiempo con las amenazas electorales, sentenciando a la garantía de suministro a ciclos políticos (cuando los operadores se encuentran en manos públicas).
Más allá, estas no son las únicas presiones a las que se encuentran expuestos los prestadores públicos de servicios públicos. Otras de las presiones sobre los prestadores públicos la constituyen, las presiones políticas a favor de un incremento constante en la estructura laboral y en la contratación de empleados. Esto de igual manera incrementa el déficit tarifario que generalmente ocurre cuando se combinan controles de precios y se sucumbe a presiones políticas. Lo anterior, condena a la sociedad a que los prestadores públicos de servicios públicos sean tremendamente ineficientes. El déficit e ineficiencias de estos prestadores públicos de servicios públicos, finalmente tendrán que ser financiados por la sociedad, bien sea vía impuestos directos o bien sea por medio de financiamiento público proveniente de la renta petrolera o por el “disfrute” de servicios de baja calidad (como en el pasado). Así las cosas, se generaría un modelo de prestadores públicos de servicios públicos que le costaría más a la sociedad de lo que la propia sociedad valora los servicios públicos, sin que con ello, se resuelvan las carencias de garantía de suministro y calidad en los servicios.
Como se verá en la sección sobre las distorsiones generadas por el rentismo económico, en Venezuela, existe el riesgo de que un modelo de prestadores públicos de servicios públicos, primero, operen ineficientemente, segundo, despilfarren parte de los ingresos fiscales y petroleros del país en financiar entes tremendamente ineficientes, tercero, se prometa garantía de suministro solo y cuando existen amenazas electorales y que debido a los horizontes temporales de estos proyectos de ampliación, una vez haya pasado la amenaza electoral sean paralizados, entre otros5
Distorsiones en Economías Rentistas:
En Venezuela se ha tendido a crear una ilusión producto del modelo rentista y que de hecho ha postrado cualquier posibilidad e intento de institucionalizar responsabilidad económica y fiscal. Esta ilusión ha confinado al país, el cual ha sido victima del populismo y el rentismo a lo largo de toda su historia democrática.
Las fuentes de financiamiento del Ejecutivo nacional provienen básicamente de impuestos y de la renta petrolera. Sin embargo, a los ciudadanos parece preocuparles lo que constituyen impuestos directos, ya que los ingresos petroleros son difíciles de asociar a impuestos, toda vez que ninguno de los venezolanos los ven reflejados como ingresos. Aun así, los ingresos petroleros son ingresos de cada uno de los individuos o venezolanos. Esta situación resulta ser culpable de toda una situación que ha mantenido distorsionado no solo al aparato público, sino que ha tendido a distorsionar e intervenir a la actividad económica privada.
Lo anterior no es nuevo para la literatura económica y sobre políticas públicas. De hecho catedráticos tan reputados como Ginés de Rus6
, en conversaciones con nosotros, nos revela que cree que los proyectos públicos que implican riesgos de pérdidas tienden a ser aprobados más fácilmente que sus equivalentes privados. La aseveración de De Rus se basa en que las pérdidas repartidas entre el conjunto de población o del ingente de contribuyentes tiende a representar una pérdida per capita en ocasiones risible. Sin embargo, una pérdida por modesta que sea, si recae sobre un empresario, podría implicar incluso la quiebra. Nuevamente, aparece un vicio cuando los operadores son públicos y las funciones contraloras del Estado se relajan. Incluso en el caso de las opciones reales, este tipo de estrategia corporativa podría ser utilizada por los operadores privados de servicios públicos, lo que le permite a la sociedad incrementar su beneficio conjunto esperado. Por el contrario, este tipo de instrumento estratégico-corporativo podría ser desechado por los operadores públicos por las razones antes aducidas, así como por lo que hemos acuñado como ilusión rentista.
El hecho cierto es que en Venezuela el ejemplo anterior resulta mucho más dramático. Toda vez que los venezolanos no vemos reflejados en nuestros sueldos, salarios, pensiones, jubilaciones, becas o ingresos, el dinero proveniente de la renta petrolera, podríamos tender a preocuparnos poco por este dinero, o por la pulcritud de su uso. De hecho, los responsables de administrar estos fondos públicos provenientes de la renta petrolera tienden a menospreciar la calidad de su uso toda vez que en principio no es dinero extraído directamente a un individuo vía impuestos y por tanto poco probable será el que éste reclame su buen uso7. Así, se crea un circulo vicioso que en muchos casos justifica el despilfarro vía financiamiento de proveedores públicos ineficientes y deficitarios de servicios públicos (las sospechas actuales es que esta renta petrolera quiere ser utilizada, por el Ejecutivo Nacional y por los Legisladores en la nacionalización de empresas privadas, creando una tremenda fuente de buscadores de renta y despilfarrando la renta petrolera).
Podríamos realizar un ejercicio extremadamente simplista, por medio del cual intentaremos demostrar el punto de que el modelo rentista ha puesto en riesgo el desempeño económico eficiente de la economía, en parte por medio de la proliferación de prestadores públicos de servicios públicos.
Supongamos que Venezuela produce uno 3 millones de barriles al año por 360 días del año, da un resultado al año aproximado de 1.065.000 millones de barriles. Si esta cantidad la multiplicamos por el promedio hasta el mes de mayo del precio del barril de 56,25 US$ por barril, obtenemos unos ingresos anuales de 61.593,75 millones de dólares. Ahora bien, si dividimos la suma anterior por el número aproximado de venezolanos para el 2006, nos da un ingreso anual per capita de 2.369 dólares. Así las cosas, con un tipo de cambio de mercado negro, cada venezolano podría recibir al año 6.159.375 bolívares, lo que representa mensualmente 513.281 bolívares.
Teniendo esta cifra en mente, imagine que ahora les digamos a esos humildes trabajadores venezolanos que perciben sueldo mínimo, que el Estado, o mejor dicho que el Gobierno, y puntualmente el Ejecutivo Nacional se apropia, mensualmente, de un dinero suyo, equivalente al 110% de su sueldo. O peor aun, piense que le comentemos a nuestros jóvenes, adolescentes y aprendices que perciben sueldo mínimo, que el Ejecutivo Nacional se apropia mensualmente de un monto de ingresos petroleros que les corresponderían, equivalentes al 147% de su sueldo8. La situación sería muy distinta y sería verdaderamente complicado justificar que el Estado se encargue ineficientemente de actividad económica alguna, financiándola por medio de este dinero, que en caso de estar conciente de ello, los venezolanos jamás permitirían.
Así en el actual modelo regulatorio no solo los costes sombra de los fondos públicos, producto de la ilusión rentista, parecen ser cero, sino que en muchos casos parecen hacer ver que el cumplimiento de la restricción de viabilidad financiera resulta fácil de cumplir, independientemente de cuán ineficiente sean las empresas públicas. Sin embargo, nada más alejado de la realidad, primero porque incluso los fondos públicos provenientes de mecanismos distintos a los impositivos, como la renta petrolera, implican costes de exploración y extracción, entre otros, y que hacen que cada bolívar de ingreso haya implicado algunos céntimos de gasto9. Adicionalmente, es posible imaginar que aunado a los costes sombras, existe el coste de oportunidad del buen uso de los fondos públicos, lo que hace más difícil que se cumpla la restricción de viabilidad de los proveedores de servicios.
Este problema de ilusión rentista, constituye uno de los problemas más grave con los que cuenta un futuro promisorio de eficiencia económica en Venezuela. Una de las claves para resolver este círculo vicioso es confiar en los operadores privados, imprimir competencia y regular vía incentivos, solo en aquellos casos en los que se cumplan las condiciones o características de monopolios naturales no contestables.
La OPA de AES sobre la Electricidad de Caracas en su momento y los rumores sobre eventuales OPA sobre la CANTV, constituyen una evidencia cierta de que si en algún momento se cree que los operadores privados están haciendo mal su trabajo, aparecerán inversionistas dispuestos a hacerlo mucho mejor. Lo anterior garantizará eficiencia productiva y en el caso de que exista algún poder de mercado, existe la regulación de competencia y eventualmente la regulación económica (en casos de monopolios naturales).
Economista
Master en Economía Industrial
Especialización en Economía del Sector Telecomunicaciones
Especialización en Economía del Sector Energía
Especialización en Economía del Sector Transporte
Especialización en Economía del Sector Farmacia (en curso)
Universidad Carlos III de Madrid
Consultor y Asesor en Competencia y Regulación Económica
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1.- Para evitar complicaciones y partir desde algún punto de inicio, consideraremos que el regulador o el ejecutivo resultará ser en regulador benevolente. Lo anterior significa que buscará que la sociedad alcance el máximo bienestar conjunto. Así, su preocupación es alcanzar el mayor de riqueza y bienestar conjunto, así como la máxima eficiencia económica, tanto productiva como asignativa. De esta manera dejamos los objetivos de equidad a un lado toda vez que en una segunda etapa podrían tomarse decisiones de distribución que persigan objetivos de equidad
2.- Esta característica debemos tenerla muy en mente ya que resulta ser sencillamente trascendental a la hora de decidir sobre un modelo regulatorio que persiga maximizar el mayor bienestar social, no solo en el corto plazo, sino igualmente en término dinámicos
3.- Nuevamente este punto será más que trascendental en el planteamiento de un modelo de propiedad y regulatorio para el sector de los servicios públicos en Venezuela. Recordemos que dos de los principales operadores de servicio públicos en Venezuela, la CANTV y la Electricidad de Caracas cotizan públicamente en bolsa.
4.- Ya se verá más adelante que el tema de los beneficios extraordinarios no resulta un problema grave, sino por el contrario, constituye el mecanismo de incentivo para extraer de los operadores privados el beneficio social de la eficiencia económica dinámica.
5.- El tema de garantía de suministro resulta complejo toda vez que aun cuando existen algunos modelos teóricos que explican la imperfección de los operadores privados en el sostenimiento de capacidad ociosa para su cumplimiento, existen mecanismos de mercado, así como medidas de competencia por el mercado que tienden a solucionar este importante problema en el Sector eléctrico.
6.- Ginés de Rus es profesor de la Universidad de Gran Canaria y de la Universidad Carlos III de Madrid. Asimismo, ostenta Phd de la Universidad de Leed en Inglaterra y es autor de múltiples libros sobre Análisis Coste-Beneficio y Economía del Transporte.
7.- VISCUSI W. Kip, HARRINGTON Joseph E. y VERNON John M.: Economics of Regulation and Antitrust. Fourth Edition. MIT press. 2005.
8.- Si esta situación la entendemos a lo largo del tiempo, podemos imaginar que en términos promedios para un venezolano adulto, la apropiación promedio sería muchísimo mayor, toda vez que la inflación y el crecimiento poblacional han deteriorado el valor actual de los ingresos per cápita.
9.- En países como USA los costes sombras de los fondos públicos han sido estimados alrededor del 30%; así, queda a nuestra reflexión cuanto podría representar en países institucionalmente débiles como el nuestro esta proporción.
