Multilateralismo Hemisférico y Globalización

La Globalización, el Estado y la Sociedad

Con la desaparición de una bipolaridad ideológica venida a menos, comenzó a establecerse un concepto de lo global en contraposición a lo nacional y lo multilateral. Parecía entonces que el mundo de las grandes tendencias, desarrolladas al abrigo de los grandes cambios tecnológicos, permitirían lo que las ideologías no habían logrado: una gran uniformidad mundial, donde todos como en una aldea global estaríamos en capacidad de compartir hechos y circunstancias.

La mayor interconexión en los ámbitos económico, político, humano y cultural, a una velocidad tal que en ocasiones los Estados se ven en dificultad para controlar los efectos de las nuevas relaciones antes de que estas sean una realidad, ha generado situaciones que en muchas ocasiones no se pueden entender debido al cambio de paradigmas. Para muchos el efecto primordial de la globalización sería que lo privado, el mercado, tomaría por asalto lo público y no pocos se atrevieron a pronosticar la desaparición del Estado-Nación, como consecuencia de este nuevo poder mundial representado por la globalización. Otros más realistas avizoraron mutaciones que limitarían ese poder estatal, el cual perdería capacidad de acción al ser asumida por nuevos actores.

La globalización se mantiene como realidad, pero no ha tocado todos los aspectos de las relaciones entre los Estados y Naciones del mundo. La verdad es que el hecho global se verifica en lo económico, financiero y comercial. Se verifica también en la proliferación de información y en las tendencias culturales, unas poderosas y avasallantes, otras en franco repliegue, otras en franca rebeldía por mantener sus raíces, pero no termina de ser fenómeno que garantice el desarrollo y bienestar, a pesar de que se ejecuten todas las acciones que los conocedores de las recetas recomiendan tomar. Lo que sí ha sucedido es que las fronteras nacionales cuentan cada día menos, desdibujándose el concepto tradicional de soberanía.

A pesar de que es común y lógico aceptar que la globalización ha tenido efectos erosionantes en las capacidades de acción de los Estados y en el concepto tradicional de soberanía, algunos autores expresan que estas capacidades, aun cuando disminuidas, todavía conservan un importante papel que cumplír, sobre todo en las áreas de desarrollo humano y social. Sin embargo, la pérdida de poder del Estado central no viene tan sólo del proceso de globalización, sino que proviene de diferentes frentes. Uno de ellos es el local, mediante los procesos de descentralización administrativa y política que han experimentado muchos países y que han disminuido las funciones de control central del Estado. Otro es la proliferación de Organizaciones No Gubernamentales con objetivos específicos y con una red de contactos internacionales que sustentan su acción.

El crecimiento y la acumulación de capital en un pequeño grupo de personas de manera y en cantidades hasta hace poco impensables, haciendo parecer comparativamente pequeños feudos las finanzas de muchas naciones, es otro elemento a considerar. Este hecho tiene una connotación práctica que trasciende lo financiero. Billonarios, primordialmente norteamericanos, que tienen en sus manos el poder para cambiar el destino de una nación mediante el manejo de los flujos de capitales, han iniciado la práctica de donar ingentes cantidades de dinero a organizaciones internacionales o Estados, con fines y propósitos bien determinados. Tal vez los dos ejemplos más relevantes son los de Ted Turner, quien donó a la ONU 1.000 millones de dólares, cantidad igual a la deuda de los Estados Unidos con ese organismo y el de George Soros, quien ya ha donado 1.000 millones de dólares y ha ofrecido entre $300 y $500 millones a Rusia, cantidad igual a la cooperación de Estados Unidos con ese país. Estos nuevos actores se ven complementados por fondos mutuales que han sabido captar grandes masas de recursos y que en la búsqueda de la plusvalía se mueven libremente por el mundo, realizando transacciones sin considerar los efectos que sus movimientos de capital pueden causar en las economías receptoras.

A estos elementos se le añade el proceso de deterioro sostenido de la política y de lo político, que ha llegado a límites alarmantes en sociedades donde la ineficacia estatal ha negado a las mayorías servicios que son de su única y exclusiva responsabilidad como la educación pública, la seguridad ciudadana, la salubridad, la infraestructura y la justicia.

El punto que habría que tratar es cómo asimilar los efectos positivos de la globalización y lograr su vinculación con aquellas áreas de la sociedad que no se han beneficiado de ella, y que por lo contrario en muchos casos sufren sus efectos negativos. Cómo hacer para complementar la acción de sistemas políticos con crisis de legitimidad e incapacidad de actuar con los nuevos actores de las naciones, entre otros, ONG, regiones descentralizadas y administraciones locales, empresas transnacionales, sociedad civil. Cómo complementar esfuerzos en el logro de objetivos sociales comunes, atrayendo a los grandes filántropos y capitales disponibles a las causas hemisféricas para construir el futuro de las Américas.

Es necesario reflexionar sobre la validez de los elementos que conforman la relación entre los Estados y entre los conglomerados sociales que los componen, y para qué sirven en un proceso de tanta trascendencia para el mundo.

Lo Multilateral y lo Global

La globalización, manifestada en el intercambio comercial, las inversiones, los flujos de capitales y la aplicación de un modelo uniforme de hacer las cosas, necesita de un insumo indispensable para su desarrollo: la estabilidad política y la predecibilidad de situaciones que permitan a los factores económicos asumir riesgos controlados y lograr ganancias. La globalización «per se» no ha tenido, ni tendrá, la capacidad de aportar ese elemento a pesar de los beneficios indudables que el bienestar económico y el progreso pueden brindar a un país o conglomerado social. De hecho, la realidad ha demostrado que en general los beneficiados son pocos y que a la saga quedan masivos grupos humanos que no tienen donde mirar sino a sus propias fuerzas internas para poder saltar las barreras que le niegan el bienestar.

Desde este punto de vista, el Estado-Nación no tiende a desaparecer, sino que pareciera volver a sus sensatos orígenes de tratar de ofrecer un nivel de bienestar común y actuar como fuerza niveladora de injusticias derivadas de la falta de equidad y de la debilidad de algunos grupos sociales. Esta acción del Estado no puede ser solitaria. Lo inmenso del reto amerita la participación de todas las fuerzas posibles y no acepta fracasos, no hay tiempo que perder en una situación de franca necesidad, donde todos, de una manera u otra, sufrimos los mismos problemas y penurias. Es ahí donde el multilateralismo tiene una acción fundamental.

Pero no sólo allí, la globalización y las nuevas tecnologías también han facilitado la acción de las fuerzas negativas de la sociedad: el crimen organizado, el tráfico de drogas, el terrorismo, entre otras, han crecido en magnitud y amenaza. Se han construido alianzas transnacionales nunca antes imaginables debido a las distancias físicas y culturales y a la diversidad existente en el mundo.

Entrelazando esas necesidades de los países y aquellas amenazas que en lo internacional existen, el multilateralismo se erige como una acción organizada que busca asumir puntos de una agenda coincidente que no son de interés del mercado, pero que sí lo afectan en su potencialidad de desarrollo. El hecho rnultilateral no es en consecuencia contraposición de ideas con las fuerzas libres que mueven lo global, sino que es complementación lógica que permite que lo global se desarrolle con la confianza de un mundo estable, con instituciones que se ocupan de lo político y de lo social, creando las condiciones ideales para el desarrollo y proliferación de las transacciones financieras y comerciales.

Desde esta perspectiva, lo multilateral cobra una vigencia e importancia trascendental que augura nuevos tiempos y mayor realismo en su acción.

De hecho, este multilateralismo estatal tiende también a cambiar. Lo que era una acción de Estados Nacionales pasa a ser cada día más un trabajo de coordinación de prácticas y políticas sectoriales que tienen una gran influencia en los procesos de desarrollo. El surgimiento con fuerza de acciones para la homogenización de las prácticas financieras internacionales, de seguros, para el uso de internet, etc., mediante el establecimiento de códigos de conducta y de estándares por parte de representantes de asociaciones y grandes empresas mundiales, genera una nueva acción multilateral que no requiere ratificación del gobierno central para que sea aceptada y aplicada. El costo de ignorar estas decisiones es tal, que significaría exponerse a no participar en los flujos de capital e información que todos los países esperan atraer para financiar su desarrollo. Este elemento debe ser considerado en la revisión del multilateralismo, no como amenaza al orden establecido, sino corno realismo que trata de generar soluciones concretas a los problemas del mundo.

El Sistema Interamericano: algunos antecedentes

El Sistema Interamericano ha venido atravesando por un largo proceso de reforma con el objeto de mejorar su capacidad de respuesta a la nueva realidad internacional. Nuevas prioridades, mandatos y objetivos han sido interrelacionados en una nueva visión de la OEA, la cual se une a las propias percepciones y objetivos de los Estados dando como resultado una interesante combinación de ternas políticos, de integración y comercio, de cooperación y desarrollo, derechos humanos y de desarrollo sostenible y medio ambiente. De hecho, es la Cumbre de Miami con su Declaración de Principios y Plan de Acción la que produjo el marco fundamental de cambio en las relaciones interamericanas.

Si observamos la Declaración de Principios, donde se hace un llamado a la constitución de un «Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad: Democracia, Libre Comercio y Desarrollo Sostenible en las Américas», encontramos que sus puntos fundamentales son preservar y fortalecer la democracia, promover la prosperidad a través de la integración económica y el libre comercio, erradicar la pobreza y la discriminación y, garantizar el desarrollo sostenible con la preservación del medio ambiente. Todos estos elementos tienen que ver con áreas de particular importancia para el futuro de las Américas.

Sin embargo, lo novedoso de Miami no es la temática sino la convocatoria amplia a diferentes actores regionales, como la OEA, CEPAL y OPS, unidos a los gobiernos, sector privado, sector laboral, los partidos políticos, instituciones académicas y otros actores, incluidas las ONG.

Esta nueva era de la OEA es el resultado de la finalización de un proyecto que, en nuestra opiníón, surge de su creación en 1948. Podríamos entonces dividir la historia de la OEA en dos fases:

De 1948 hasta 1993:

Creación de mecanismos permanentes de participación para el logro de sus objetivos, con un incremento sostenido de la capacidad para intervenir en los casos de amenazas al sistema democrático en el continente.

Creación de un sistema para supervisar las violaciones a los derechos humanos.

Establecimiento de un sistema de observación electoral independiente.

Establecimiento de un sistema de cooperación técnica con dos consejos, el Consejo Interamericano Económico Social (CIES) y el Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura (CIECC).

Incremento progresivo del número de miembros hasta llegar a ser una organización hemisférica. Aumento del número de Observadores Permanentes y desarrollo de relaciones estrechas con otras organizaciones internacionales, en especial con la ONU.

Desde 1993 hasta la fecha:

Con la aprobación de nuevos protocolos se establecieron nuevas prioridades, principalmente relacionadas con democracia, cooperación solidaria y lucha contra la pobreza crítica.

Democracia, derechos humanos, supervisión electoral son considerados bajo una perspectiva mucho más proactiva, con medidas preventivas en vez de acciones ex post-facto, ayudando de esta manera a mejorar las condiciones políticas generales.

Un conjunto de objetivos relacionados con el bienestar de la población, tales corno la lucha contra la corrupción, contra la pobreza extrema, acceso a la educación y servicios de salud básicos, manejo general del Estado como un mecanismo para dotar de prosperidad a las comunidades, etc., son ahora parte de los objetivos de la OEA.

Un nuevo grupo de temas relacionados con los aspectos económicos y comerciales como la creación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), desarrollo de infraestructura, etc., forman parte de esta nueva agenda.

Objetivos políticos relacionados con la seguridad, que eran parte de la vieja agenda, pero que no eran tan importantes como democracia o derechos humanos, son ahora prioridades. Estos se refieren a la lucha contra el narcotráfico, seguridad ciudadana, tráfico de armas, lucha contra el terrorismo y medidas para el fortalecimiento de la confianza mutua.

En general se percibe que estos nuevos objetivos deben ser logrados con la participación otros actores tales como la sociedad civil y las Organizaciones No Gubernamentales.

La OEA y los cambios necesarios:

A pesar de lo que sería una clara agenda hemisférica, la OEA pareciera no contar con la habilidad para redirigir sus escasos recursos internos, gerenciales, financieros y humanos hacia las nuevas prioridades, al menos en una forma eficiente. La organización después de tres años del encuentro de Miami todavía sufre un proceso de transición en el que el viejo multilateralismo, el declarativo, el de buenas intenciones, el concebido como asistencialisrno, no ha sido abandonado. Apenas se observan visos de nuevas prácticas que llevan a una cooperación más realista y cónsona con la realidad de la organización.

Para evaluar la validez de la OEA como actor fundamental en este proceso de cambio, es necesario realizar un análisis de la forma como las organizaciones internacionales se desarrollan y desenvuelven.

La razón por la cual los Estados declinan parte de su soberanía a las organizaciones internacionales viene de la percepción de que es necesario contar con algún tipo de mecanismo para enfrentar problemas comunes. Este razonamiento, que proviene filosóficamente de la esencia misma del Estado–Nación, resultó en la creación de un número masivo de organizaciones y organismos internacionales que, debido a su profusión, no pueden ser adecuadamente financiados.

Paul Kennedy y Bruce Russet en un artículo escrito sobre la ONU expresan lo siguiente:

«…Existen dos caminos ante la comunidad mundial. Los países deben decidir reducir sus demandas a las Naciones Unidas, dándole una oportunidad decente de adelantar políticas reducidas con los recursos existentes, o deben reconocer la necesidad de mejorar sus capacidades y dedicar mayores recursos, funciones y poderes de coordinación. Evadir una decisión conlleva el riesgo de condenar, no sólo a la organización, sino también al mundo a un futuro extremadamente problemático».

Por su parte, Ernest B. Hass al evaluar el comportamiento de las organizaciones internacionales, define dos tipos de procesos básicos: Adaptación y Aprendizaje. El de adaptación es el que genera mayores distorsiones en las organizaciones internacionales y el de aprendizaje es el que permite una evolución acorde a los objetivos fundamentales de las organizaciones basado en los cambios de la realidad y en el conocimiento disponible. El proceso de adaptación puede tener dos variantes: El Crecimiento Incremental y el No Crecimiento Turbulento.

En nuestra opinión, el proceso de evolución de la OEA ha sido una combinación entre adaptación, la cual se ha verificado en un proceso burocrático y organizacional lleno de fallas y contradicciones, y el aprendizaje, que se observa con claridad en los protocolos de reforma que la organización ha firrnado desde 1967. A continuación mencionamos algunos elementos que sustentan este razonamiento.

La OEA realiza su primera revisión en 1967, debido al cambio de la realidad interamericana generado por los movimientos insurgentes de carácter comunista y el creciente número de países independientes. Adecúa su estructura política original con el Protocolo de Buenos Aires, que creó el Consejo Permanente y estableció una Asamblea General anual. Se fortaleció el papel político de la organización.

Con la creciente importancia de la cooperación técnica, debido a la necesidad de las economías latinoamericanas de encontrar alternativas de desarrollo, se crean el CIES y el CIECC, los cuales sustituyeron el mecanismo mucho más informal de la Alianza para el Progreso. La cooperación técnica de la OEA era mucho más que una nueva actividad, era una acción en la que se discutían alternativas de desarrollo, definían grandes líneas de acción y prioridades para el logro de objetivos comunes establecidos dentro de la organización. De hecho, en el CIES se llegó a analizar los planes de desarrollo que los países adoptaban.

Otra área que puede sustentar aun más la aseveración del Doctor Hass es la de democracia que fue percibida al inicio como un campo donde la OEA no tenía poder para actuar debido a que la mayoría de los gobiernos latinoamericanos eran dictaduras. Sin embargo, en los años 80, muchos países habían retornado a la democracia. La OEA firma el Protocolo de Cartagena en 1986, mediante el cual se le otorgan mayores poderes al Consejo Permanente para ejercer buenos oficios para la solución pacífica de controversias.

Al inicio de los años 90, primera vez que casi todos los países de las Américas tenían regímenes democráticos, la OEA tomó iniciativas para asegurar la permanencia del proceso, que culminó en la adopción de la Resolución 1080 en la Asamblea General celebrada en Santiago de Chile. Esta resolución es profundizada con el Protocolo de Washington de 1992, mediante el cual el Artículo 8 de la Carta de la OEA fue modificado para incluir la suspensión de cualquier Estado miembro cuyo gobierno legítimo fuese derrocado por la fuerza. El protocolo va un paso más allá y define la eliminación de la pobreza extrema como uno de los objetivos esenciales de la organización, generando por primera vez un nexo indirecto entre democracia y estabilidad política con los aspectos sociales que aquejan al continente americano.

La dicotomía que encontramos en la OEA: éxito político y cambio a través del «‘aprendizaje» y la «innovación» se ve contrastada por un «proceso de adaptación», para definirlo en los mejores términos, experimentado en el área administrativa y organizativa de la organización, que en muchos casos se asemeja más a la categorización de «no crecimiento turbulento» y que en definitiva es el verdadero lastre que la ancla al pasado.

En concecuencia, la OEA debe tratar de avanzar de manera firme y decidida en la adecuación de su estructura y prácticas internas, pasando por una evaluación de sus recursos humanos, sistemas y procedimientos de trabajo, organización, etc.. Asimismo, debe evaluar los mandatos y objetivos que le han sido confiados, en cuanto a su coherencia y propósitos finales a la luz de las realidades del sistema, de la disponibilidad de recursos y de una visión de futuro que guíe su acción.

El Nuevo Papel del Multilateralismo Hemisférico en el Siglo XXI

Tal vez uno de los principales problemas de una acción multilateral que pretenda atender problemas concretos, es el trascender de lo que es general a todas las regiones del mundo, de la reflexión, a lo que es específico de cada quien, a la acción concreta, que en definitiva puede ayudar a resolver los problemas que confrontan las naciones que la conforman.

Desde este punto de vista, el multilateralismo mundial tiene graves inconvenientes en la medida en que la diversidad política y cultural se ajusta a lo general y se aleja de lo específico. Este hecho definiría lo que serían dos nichos para el desarrollo de la acción multilateral. Aquel mundial o global, en el que los países acuerdan principios y prácticas que son relevantes para mantener relaciones y acciones coherentes, donde los grandes problemas mundiales tengan un tratamiento adecuado y se establezcan líneas maestras de acción y de comportamiento. Del otro lado el regional, donde se haría realidad la premisa «think globally, act locally», dado que las grandes preocupaciones mundiales tienen una dimensión regional y local, y que éstas pueden ser resueltas mediante el compromiso colectivo que debe incluir el intercambio de experiencias y el flujo de información y conocimiento aplicado a la problemática.

¿Cuál sería el papel de la Organización de Estados Americanos en el logro de estos objetivos?.

La OEA no puede seguir conviviendo entre una agenda que genera esperanzas para el futuro y otra que se encuentra atada a compromisos con el pasado. Es una dicotomía que pone en entredicho la propia factibilidad política de la organización y genera dudas sobre su utilidad práctica. Con ese objetivo se debería definir cuáles son los verdaderos objetivos de la organización con base en los compromisos asumidos y considerando la realidad y mejor interés de sus miembros. Ello debería significar una reevaluación programática general que organice los objetivos y programas en al menos cuatro categorías de importancia:

a) Mandatos y objetivos derivados de la Carta de la Organización, incluyendo los protocolos de reforma ratificados.

Mandatos de la Cumbre de Presidentes responsabilidad de la organización: En este caso Míami, que debe ser ratificada en la próxima Cumbre de Santiago.

Mandatos de las Asambleas Generales, bien sea producto de los objetivos de la Carta o de los confiados por los Jefes de Estado y de Gobierno.

d) Programas y proyectos de la Organización que se han mantenido a lo largo del tiempo y que generan interés o significan servicios para los Estados miembros.

Esas cuatro categorías deberían ser ampliamente debatidas antes de la próxima Asamblea General con especial consideración de los retos que la globalización impone al hemisferio, con el objeto de que se defina su validez política y programática y se evalúe la efectividad de las acciones y programas que se están desarrollando para su cumplimiento. Este análisis deberá ser realizado a la luz de los recursos financieros de la organización, que presentan una situación crítica en su conformación.

La OEA no es nada más ni nada menos que lo que sus países miembros desean que sea. La mayor o menor propensión al cambio es resultado directo de la agregación de intereses en forma de consenso, que llevan a la organizaicón en una dirección u otra. Desde este punto de vista, el destino del concierto hemisférico depende de la voluntad de países que en muchos casos mantienen posiciones contradictorias entre el deber ser, aquel que se considera la dirección indicada para una OEA vital y de vanguardia, y la realidad atada a los requerimientos de un interés nacional que en muchos casos no es más que un parroquialismo retrógrado que lleva a mantener posiciones en la defensa de lo que no es esencial para la organización.

Un renovado multilateralismo regional que sea herramienta de apoyo para afrontar la globalización creciente requiere de una organización que enfatice en programas que tengan repercusión práctica en los países miembros y que signifiquen respuestas a los problemas de mayor importancia y preocupación. Esta acción debería realizarse mediante una reflexión más realista, menos declarativa, donde los países aporten mejor y mayor información que permita el intercambio de experiencias y lleve a una cooperación horizontal intensificada.

La situación presupuestaria de la OEA es de una precariedad tal, que su viabilidad financiera pone en entredicho su factibilidad política de corto y mediano plazo. De hecho, es tal vez ése el mayor reto que la organización enfrenta, lo cual no deja de ser paradójico en épocas como ésta, donde el hemisferio mira hacia la OEA y le coloca en sus manos mandatos e iniciativas que tienen una gran significación. Pareciera ser que la fortaleza o salud política de una organización que ha sobrevivido a la leyenda negra, que como ente inoperante por mucho tiempo se tejió en torno a ella, ahora no cuente en tiempos de globalización, interdependencia e integración con recursos que posibiliten su acción en los nuevos temas de la agenda de las Américas.

El nuevo multilateralismo requiere entonces el concurso de todas las voluntades. En este mundo global donde las Américas constituyen una importante pieza en los objetivos de los grandes capitales e industrias, debería hacerse un esfuerzo para determinar cuáles son esos intereses y de qué manera se puede persuadir a estos capitales a contribuir con los objetivos del hemisferio. Se trata de lo mismo que la sociedad civil le pide a los gobiernos: que abran sus puertas a la participación de la sociedad civil, de las ONG y de las fuerzas productivas.

*Miguel Méndez es desde 1995 Investigador Asociado en el Instituto para el Estudio de la Diplomacia de la Escuela de Servicio Exterior, Universidad de Georgetown, Washington DC.