Yacimientos petroleros fiscales venezolanos.
1. El petróleo y la constitución
(%=Image(3915326,»R»)%)No hay sorpresa. (%=Link(«http://www.leydehidrocarburos.gov.ve»,»La Ley de Hidrocarburos»)%), el proyecto presentado a la discusión pública por el gobierno, fiel al ordenamiento constitucional que regula la actividad petrolera, y todo aquello que puede parir la madre naturaleza por sus propios medios, pertenece al Estado y como tal, el producto de su explotación, el flujo de renta que se produzca, es para el fisco. En ese orden surgen, en perspectiva, mayores dificultades para encaminar los cambios necesarios en la estructura tributaria de la economía nacional, dado que el proyecto de Ley al colocar los incentivos en el petróleo fortalece la dependencia fiscal de los impuestos generados en la actividad petrolera.
Una discusión en este sentido la habíamos adelantado en ocasión de la discusión durante el proceso constituyente, de las normas que refieren al petróleo en la nueva constitución, en el sentido que la estatización absoluta de la actividad petrolera reflejada en la letra y espíritu de la norma constitucional no se dota a la actividad petrolera el sentido de actividad económica con rentabilidad intrínseca, sino que la convierte fundamentalmente una fuente de renta fiscal.
En términos de economía constitucional no era una tarea compleja comprender que la presión política del proceso revolución, al colocar el petróleo –y similares- bajo exclusivo dominio de la propiedad estatal, la Ley que regiría el sector de Hidrocarburos, aunque no impida la contratación upstream/downstream con empresas privadas nacionales o internacionales, estaría sujeta a preferencias redistributivas que exigen que la renta que genera la explotación del petróleo tenga como fundamento y destino final, el fisco; la racionalidad fiscal que se antepone a la racionalidad económica esta sujeta a la estructura de propiedad del recurso. Las legislaciones de algunas naciones petroleras islámicas se basan en estos principios.
Quien aparezca hoy sorprendido por el tenor del Proyecto de Ley, no aprendió la lección de economía constitucional que intentamos dar en los días de la discusión constituyente, cuando se discutía en la Asamblea Nacional Constituyente, el futuro constitucional del petrolero y donde se exponían las razones por las cuales el negocio seria exclusivamente estatal. Un poco tarde, ahora, la opinión publica tendrá que insumirlo. Sin embargo, mas allá de los lamentos, la nueva legislación requerirá de un juicioso análisis de costo – beneficio que refrende la justificación económica y financiera que justifique la naturaleza rentista de los objetivos de la legislación propuesta; esta en juego el 25% del PIB y el 50% de los ingresos fiscales ordinarios, para relegar la legislación petrolera a una reducciónismo ideológico.
Ese análisis microeconómico debe demostrar si el proyecto de ley de Hidrocarburos constituye un instrumento de política que permita crear las economías que maximisen la renta petrolera fiscal; además de, evaluar las externalidades y deseconomías que pueda causar la estatización del proceso de decisión alrededor de la industria petrolera nacional. Una tarea ardua que debe hacerse antes de la aprobación de ese proyecto de Ley. Uno supone que esa evaluación microeconómica se realizó, por lo que es pertinente que se acompañe la discusión publica al respecto con la ilustración de esa evaluación de costo beneficio.
2. Paroxismo rentista y el costo de la política: del pozo al fisco
Queda de esta manera relegado el esquema de negocio petrolero que se inicio con la nacionalización de la industria petrolera en 1975 y que tuvo como eje la creación de la corporación petrolera estatal – (%=Link(«http://www.pdv.com/»,»PDVSA»)%) – que mantuviera el negocio bajo la misma racionalidad económica y financiera de las concesionarias extranjeras. Objetivo este por cierto no alcanzado de un todo, dado que el sacrificio que hacia el sector político al darle a PDVSA el dominio sobre la industria, era recompensado por este, gobierno y Parlamento, incrementando en concordancia con la presión tributaria que condicionaba sus preferencias fiscales. El proceso de apertura petrolera, en el sentido que fue diseñado permitía ampliar los horizontes de producción a mayores volúmenes y abandonar la estrategia push price establecida en el pasado por los patriarcas petroleros.
De esta manera, y sobre la base de una diversificación de la base tributaria de la economía se construía un camino intermedio que permitía al mismo tiempo mantener bajo control del Estado las decisiones en el sector petrolero, permitía al mismo tiempo la acumulación de capital nacional, además de la presencia de las principales corporaciones internacionales. Claro que en el largo plazo, la competitividad de la industria petrolera nacional dependería crucialmente de la reducción de la presión tributaria. El proyecto de Ley «resuelve» esas contradicciones disminuyendo el «poder’ de la corporación estatal trasladándolo al (%=Link(«http://www.mem.gov.ve/»,»MEM»)%) y con ello da un giro en 180 grados para volver a la racionalidad pre – nacionalización. El proceso de «apertura petrolera» una especie de compromiso queda de esta manera cancelado.
En ese plano se podrá comprender claramente que esas contradicciones cuestionaban la presencia en la OPEP –como se le concibe hoy– dado que en estas condiciones ello implicaba fuertes restricciones al desarrollo de la economía petrolera venezolana en la evolución de un negocio en un entorno distinto al ambiente islámico que conforma la existencia de la misma OPEP, particularmente cuando el rol de swing producer en el cartel no lo representa Venezuela; en otras palabras como Venezuela poco puede hacer para afectar el precio de la cesta, le resta asumir el rol de price taker o socio subordinado en el entramado geopolítico que afecta la producción petrolera en el mundo islámico, en un mercado petrolero que sé amplía horizontalmente a gran velocidad, con mas players hacia un entorno más competitivo.
En este sentido, una nomenclatura política que intermedia entre la gente y el fisco antepondrá sus preferencias – inclusive bajo condiciones de benevolencia- en sus objetivos redistributivos, nada muy distinto a lo ocurrido durante el periodo que transcurre posterior a la nacionalización del petróleo, pero ahora diseñado sobre parámetros redistributivos específicos que requieren del control total de las actividades upstream/downstream de la industria petrolera.
3. La herencia islámica: el jeque o el rey es el dueño de la renta
En ese sentido, la legislación prepuesta se acerca mucho a la que prevalece en las naciones islámicas petroleras y miembros de la (%=Link(«http://www.opec.org/»,»OPEP»)%) – competidores natos de Venezuela- cuya presencia en el cartel petrolero parte del principio de maximización de precios – push price – sobre el cual se sienta la racionalidad rentista de un fisco que requiere maximizar la renta petrolera. Ese es el tenor que le han imprimido al proyecto de Ley de Hidrocarburos sus asesores y diseñadores ligados a ese mundo, entorno de donde penden serios compromisos ideológicos, los cuales bajo ciertas circunstancias podrían debilitar la competitividad de la industria petrolera Venezolana en virtud de la natural competencia que representan para la Venezuela otros países petroleros dentro de la OPEP.
Curiosamente ese sesgo ideológico no parece ser consistente, con algunos procesos de apertura petrolera que hoy promueven algunos naciones de la OPEP, las que podrían estar eventualmente interesados en alguna instancia por una débil presencia de Venezuela en el mercado petrolero internacional. Véase juiciosamente la crítica de quienes se opusieron al proceso de apertura, cuyo razonamiento partía del hecho de vida de que la disminución en términos reales de la renta –fiscal- petrolera se correspondía con una estrategia petrolera centrada en la ampliación de la frontera de producción, culpable según este análisis simplista, de la caída de los precios del crudo.
La divergencia en este plano es muy marcada frente a la racionalidad que enfrentaba la explotación petrolera desde el punto de vista de negocio, donde para su desarrollo, no daba alternativa que la sustitución del ingreso fiscal petrolero por ingresos fiscales de los sectores no petroleros, con el objeto de compensar la disminución de la participación del fiscal petrolera que suponía la estrategia alternativa de no maximizar el precio, ni otros mecanismos de renta fiscal. La acotación es pertinente porque muestra una contradicción entre dos políticas o estrategias aparentemente excluyentes, pero que en el fondo es un planteamiento típico de un falso dilema.
4. El período del consenso: la apertura petrolera
Sin embargo la tradicional dirigencia petrolera, incluido el intenso lobby petrolero, jugaban una combinación de esas dos estrategias organizado en un compromiso político que mediara los costos y beneficios de ambas propuestas, esas preferencias se venían conjugando en la medida en que PDVSA exigía mayor racionalidad empresarial del negocio petrolero y cuyo desenlace final traía la disminución de la renta petrolera. Ello lleva a PDVSA a convertirse en un eje importante en el diseño de políticas públicas y en cierto modo – en teoría de agencia- en propulsor de una régimen cambiario cuya depreciación del bolívar acompañara la inflación a objeto de no disminuir el volúmen de bolívares que PDVSA pagaba como tributos petroleros. Los ajustes macroeconómicos de 1989 y 1996 estarían en esa plataforma fiscal.
La estructura de propiedad, como lo demuestra la propuesta ley de Hidrocarburos hace la diferencia, dado que para el fisco, lo relevante es un proceso de maximización de la renta fiscal, venga esta por vía de la regalía por el impuesto a la renta o por una combinación de ambas. Este aspecto marca un punto de inflexión en la estrategia petrolera aplicada durante las ultimas tres décadas, dado que retoma la estructura tributaria establecida por los patriarcas petroleros venezolanos en los últimos cincuenta anos; basar la participación del Estado – para ello es el dueño del recurso- en una renta segura libre de costos de transacción que puedan aparecer en la rentabilidad del negocio aguas arriba y aguas abajo.
5. Empresarios o contratistas de los flujos de renta
De esta manera el proyecto de Ley establece claramente que para el Estado no es esencial que el mismo o empresas bajo su dominio sean las que se encarguen de segmentos de la industria petrolera aguas abajo. Las señales son claras para quienes potencialmente participaran como contratista o concesionarios del Estado en actividades petroleras: el Estado permite la participación sobre la estrategia de maximización de la renta, expresada claramente en esa especie rentista llamada regalía. Las empresas que participen aguas arriba y aguas abajo con el Estado en la actividad petrolera disponen sus incentivos a una combinación de un sistema rígida de regalías con flexibilidad de un impuesto sobre la renta para hacer efectivo el negocio para empresas privadas. Como es tradicional, en esas condiciones, los riesgos tendrían que asumirlos el Estado. La intervención tiene su precio.
La participación de empresas privadas nacionales o internacionales, estaría sujeta a los incentivos que se establezcan en el impuesto sobre la renta, lo cual es lo mismo a que los indicadores de eficiencia y apoyo tecnológico y que en última instancia son los que deberían determinar los acuerdos de asociación, contratación o concesión con el Estado venezolano pasan directamente al terreno de la política. Esto se podría constituir en un estímulo o incentivo rentista a la nomenclatura política que gestione los acuerdos con segundos. Asi la política asume una mayor participación rentista del negocio petrolero, con las consecuencias y externalidades negativas que genera la presencia de la política en la economía; es decir, elevado riesgo moral y riesgo de la corrupción.
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6. Vuelta a la prehistoria: El fisco no deja espacio para PDVSA
En este particular, es probable que el negocio petrolero, ahora bajo esta legislación tipo islámica, se parezca mas a los tiempos donde el negocio era dominado por la dinámica de las concesiones petroleras de los años de Gómez a la fecha de la nacionalización, donde la participación del Estado estaba reducida mas a una naturaleza rentista que pivoteaba sobre la regalía, y los impuestos de exportación y de la renta. En este orden de ideas, la presencia de la corporación petrolera, PDVSA, estaría sujeta a decisiones de naturaleza política dado que la tensión rentista del Estado – el fisco – preferiría ahorrarse el costo de operación de la corporación bajo el esquema de maximización de la renta –tributos y regalías- dado que la operadora insume una buena parte de la renta inhibiendo el ingreso fiscal, pero a cambio de un entorno –pese a su naturaleza estatal- donde factores de eficiencia y mercado permitían reproducir las ventajas competitivas de Venezuela en el mercado petrolero internacional.
Esta proyección traerá fuertes presiones sociales y laborales en virtud de que el incentivo queda dispuesto para la reducción de la presencia de los sindicatos dada la reducción del plantel laboral que será necesario bajo la estrategia de la maximización de la renta upstream y downstream. La legislación propuesta –en proyección- reducirá entonces la «participación» de la corporación en el negocio petrolero, en virtud de los elevados costos de operación que representa la presencia de la PDVSA cuyo impacto marginal en la renta probable es de alguna magnitud. A este respecto, es importante acotar la presión que sobre la renta petrolera imponen los costos de la contratación colectiva de los trabajadores de la corporación.
La nueva legislación traerá de inmediato otra «reestructuración» de la corporación petrolera (PDVSA) en sentido opuesto a la estructura de negocios creada recientemente. La racionalidad, puertas adentro, que impondrá el proceso de maximización de la renta –regalía e impuestos- requiere de una operadora, en cualquier caso, de bajo costo: toda la renta para el fisco, es el incentivo de la nueva política económica del régimen que requiere de mayores fondos para financiar sus propuestas redistributivas. Asi la Ley de Hidrocarburos reproduce la ilusión redistributiva de una renta que a todo evento se reducirá por razones exógenas que inducen a una caída sostenida en largo plazo de los precios del petróleo, ello sin tomar en cuenta los costos que los arreglos geopolíticos puedan incidir sobre la generación de la renta petrolera. Se ha escogido un camino paradójicamente rentísta para combatir la degradación rentistica que sobre la sociedad venezolana en casi cien años ha generado la renta petrolera de un recurso que reposa bajo la tierra en los predios del Rey.
