Opinión Internacional

Desafiando la tempestad: La política exterior venezolana 1999-2000

Este papel argumenta que la política exterior venezolana ha cambiado en aspectos fundamentales durante el último año, desde que el presidente (%=Link(«/bitblioteca/hchavez/»,»Chávez»)%) asumió el gobierno. Esos cambios serán analizados en relación a las estrategias y actuaciones, sus procesos de formación y, especialmente sus orientaciones subyacentes. La exploración concluye con una reflexión acerca del confuso retorno de concepciones muy básicas del realismo político, mezcladas con visiones estructuralistas que desafían imprudentemente a socios y relaciones muy importantes en temas centrales de la política exterior venezolana.

Introducción

Un componente muy importante en el discurso de la política exterior durante el primer año del gobierno del Presidente Hugo Chávez Frías ha sido la llamada «revolución democrática»: no sólo en referencia a las transformaciones en las instituciones del país, sino también como componente de la gestión exterior del gobierno. Ha habido constantes alusiones a la relación entre democracia y política exterior en relación a la organización y los propósitos de las relaciones con el mundo, así como a los socios y espacios de interés para Venezuela.

Esa relación ha sido y es muy fácil de manejar en la retórica pero muy dificil de asumir en toda su complejidad política práctica, es decir, en los compromisos efectivos, en la formación y en las orientaciones de la política exterior. Son esas las tres dimensiones a analizar respecto a esta vertiente de la actuación gubernamental: actuaciones gubernamentales, procesos de formación, y orientaciones subyacentes.

Luego de una primera sección de exploración sobre los cambios y continuidades en las dos primeras – actuaciones y formación- la segunda sección argumenta cómo en el último año se han manifestado transformaciones de fondo en los grandes temas de la política exterior tras las cuales se manifiesta el retorno a concepciones muy básicas del realismo político, con atisbos de visiones estructuralistas neo-marxistas de los procesos globales.

No es este un trabajo intenso en investigación empírica, ni tampoco se propone encontrar «la clave» para explicar la política exterior venezolana reciente. Aquí presento apenas una primera aproximación interpretativa a los temas y conceptos subyacentes a una política exterior que exhibe continuidades y discontinuidades en medio de manifiestas contradicciones, con el interés de contribuir a su análisis y a la proyección de sus tendencias.

1. Oleaje y contracorrientes en la superficie: Lo uno, lo otro y todo lo contrario

Entre los años 1999 y 2000 la política exterior ha exhibido una mezcla de dichos y hechos llenos de contradicciones que, en esta sección, es analizada a partir de tres lineamientos estratégicos expresos: la búsqueda de confianza en la «revolución democrática», la diversificación de los vínculos internacionales y el desafío a relaciones e interlocutores tradicionales.

Este papel parte de un concepto amplio -si se quiere pluralista- sobre la política exterior, y la entiende como un sistema nacional de transacciones gubernamentales pero abierto a vínculos con actores no gubernamentales, domésticos y mundiales. De este modo, la política exterior no sólo no está reñida con las prácticas de la democracia, sino que está sin duda sujeta en mayor o menor medida a un proceso de creciente apertura y descentralización de hecho.

A partir de esa concepción, la argumentación que sigue propone ciertos rasgos característicos de las actuaciones de política exterior, en lo dicho y en lo hecho, así como de las maneras de hacer, es decir, de los procedimientos mismos de su formación y ejecución.

Dichos y hechos

La importancia concedida por el nuevo gobierno a las relaciones con el mundo se ha manifestado desde el momento mismo de la proclamación de Hugo Chávez Frías como ganador de las elecciones Presidenciales. Los viajes del Presidente recién electo antes de asumir su cargo, y la intensa agenda de encuentros, giras y visitas internacionales durante su primer año en el gobiernoson buena evidencia de ello.

De modo que en el programa de gobierno y desde las primeras actuaciones gubernamentales está presente la idea de proyectar al mundo la transformación venezolana como una revolución democrática, es decir, un cambio en profundidad pensado y realizado bajo el signo de principios y procedimientos democráticos (Chávez y otros 1998). Tempranamente se hacía referencia una y otra vez a la necesidad de cambiar la imagen del Presidente: ni diablo, ni gorila, en expresiones del propio mandatario y el canciller. Igualmente se dan una y otra vez declaraciones al mundo sobre la seriedad del gobierno respecto a los compromisos internacionales: desde la deuda externa, hasta los tratados internacionales; esas seguridades son transmitidas por igual a gobiernos y a inversionistas.

Una primera mirada a este cuadro podría muy bien llevar a considerar -en déjà vu-ciertos rasgos de continuidad respecto al hiperactivismo que fue característico de los gobiernos de Carlos Andrés Pérez y especialmente de su segundo mandato, iniciado en circunstancias financieras críticas. Del mismo modo, la búsqueda de participación en la definición de las agendas regional, hemisférica y mundial a la vez que de confianza por parte de instituciones financieras e inversionistas, recuerda la actitud y las gestiones gubernamentales algo reticentes del segundo gobierno del Presidente Caldera.

Es más, una lista muy escueta de los temas tratados en visitas, encuentros, giras, declaraciones y propuestas del país en el exterior nos puede llevar a concluir fácilmente que el temario general a atender es el mismo de hace al menos diez años y que no hay nada nuevo bajo el sol: búsqueda de continuidad y aumento de flujos financieros hacia el país, tanto a través de acercamiento a inversionistas privados como en la procura de preservación de los vínculos con instituciones financieras internacionales; iniciativas para asegurar el aumento y la estabilidad de precios en el mercado petrolero internacional; participación en iniciativas de coordinación e integración regional; y discurso en favor de la renovación y fortalecimiento de democracias participativas.

Sin embargo, un acercamiento mayor a esos elementos de continuidad permite encontrar la presencia de giros muy importantes, acompañados de contradicciones, reflejo de transformaciones de fondo en el curso de las relaciones de Venezuela con el mundo.

Obviamente, es importante preguntarse cuánto de esas transformaciones obedece al cambio en el gobierno y cuánto a las cambiantes e inciertas circunstancias globales. Sin negar el peso que sin duda tienen esas circunstancias, este análisis se centrará en las opciones escogidas para enfrentarlas.

La naturaleza y profundidad de los cambios ocurridos tanto en la retórica como en el quehacer internacional del gobierno del Presidente Chávez evidencian tres preocupaciones en su discurso y su actividad: la búsqueda de confianza, la diversificación de relaciones, a la vez que el desafío a los más significativos vínculos y socios tradicionales.

Una exploración, apenas ilustrativa, permite identificar esos tres elementos en las relaciones con algunos países y en espacios multilaterales.

En las relaciones con Estados Unidos hay una larga lista de señales contradictorias acumuladas, generadoras de ambigüedad y de tensión. Esto ha producido importantes momentos críticos y, sin duda, un cambio en la percepción prevaleciente sobre Venezuela como un país confiable política y económicamente.

Con Colombia, hay también una densa secuencia de contradicciones acumuladas que, en conjunto y no obstante la cordialidad de las reuniones presidenciales y las intenciones y decisiones de reuniones ministeriales, han conducido a un enfriamiento de las relaciones políticas, al debilitamiento de las posibilidades de cooperación, acompañados por un decrecimiento en los intercambios comerciales en virtud de factores asociados a la recesión económica que afecta a los dos países, y aderezados con las medidas venezolanas de limitación de las importaciones de rubros procedentes de Colombia (Castro 1999b).

Mientras las relaciones con Estados Unidos y Colombia han estado marcadas por la actitud crítica a los vínculos tradicionales y su deterioro general, en las relaciones con el Caribe ha sido alterado el contenido mismo de prioridades tradicionales. No obstante el activismo presidencial y la continuidad de los contactos con diversos países, organizaciones -especialmente, con la Asociación de Estados del Caribe- la atención más importante la han recibido República Dominicana y Cuba. Aunque el acercamiento a Cuba no es en sí mismo muy nuevo, lo que sí es diferente al pasado es la intensidad de las coincidencias que el presidente venezolano ha expresado una y otra vez respecto al gobierno de Castro.

También ha habido continuidades y no es el caso ignorarlas. Dos buenas ilustraciones cercanas son Guyana y Brasil.

Mas allá del hemisferio, ha habido especial interés en diversificar vínculos y relaciones, y así lo revelan los itinerarios de los viajes presidenciales con su especial atención a Europa y a Asia. Ese es sin duda un componente novedoso en cuanto a la intensidad y jerarquía dada a esos contactos directos; en cuanto a los compromisos efectivos, no hay por lo pronto resultados concretos importantes y en esto cabría hablar de continuidad respecto a experiencias pasadas.

En lo que concierne a la participación en espacios multilaterales, ha habido también importantes contradicciones y desafíos, más acentuados cuanto más tradicional es la afiliación de Venezuela. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) y la Organización de Estados Americanos (OEA) son en diferente medida buenos ejemplos.

En el caso de la CAN, las primeras declaraciones del Presidente-electo en su gira latinoamericana y su mensaje de toma de posesión plantearon nuevamente la necesidad de impulsar el ingreso de Venezuela al Mercosur; una vez reasumida la realidad y la necesidad de las negociaciones conjuntas CAN-Mercosur hubo un acercamiento más intenso al esquema andino y se suscribió con enorme entusiasmo el documento-compromiso de los Presidentes andinos a los treinta años del Acuerdo de Cartagena. Sin embargo, inmediatamente después de eso, el gobierno venezolano -respondiendo a las presiones de una huelga de transportistas de la frontera- se enfrentó al ordenamiento andino con la decisión unilateral de suspender la aplicación del régimen andino en materia de transporte transfronterizo (Castro 1999a). La acumulación de casos presentados contra Venezuela ante instancias de la CAN parece asociada a la propuesta gubernamental, hecha pública en marzo de 2000 de eliminar al Tribunal Andino de Justicia.

Respecto a la OEA, el discurso del Canciller en el vigésimo noveno período ordinario de sesiones de la Asamblea General manifestó severas críticas a la Organización y a la concepción misma a partir de la cual se ha planteado la defensa y promoción de la democracia (Rangel 1999b). La aproximación a la OEA constituye sin duda un cambio en el estilo y naturaleza del compromiso venezolano con la democracia representativa. Por una parte, amplía el concepto y pone énfasis en la evaluación de las perversiones de la representatividad y de centrar la evaluación del desempeño democrático en el libre ejercicio del voto. Por la otra, al poner énfasis en la jerarquía de los derechos económicos y sociales, se abre un espacio muy amplio y ambiguo, para jugar con el concepto de democracia social y participativa colocada como opción a la democracia representativa (Rangel 1999b).

Regionalmente hablando, se ha concedido prioridad a la unidad latinoamericana y caribeña en el discurso y en las propuestas concretas. Más allá de los planteamientos presidenciales y de las ideas plasmadas constitucionalmente iniciativas como la de una Confederación de Naciones Latinoamericanas y Caribeñas, la de una Confederación de Ejércitos Latinoamericanos, e incluso la de retomar la idea de fortalecer al Grupo de Río transformando al Sistema Económico Latinoamericano en su apoyo técnico (Rangel 1999d), apuntan a la creación de un espacio Latinoamericano y Caribeño con un propósito que propone expresamente un perfil diferente al de la convergencia de esquemas de integración (Padilla 1999).

En general y en suma, la búsqueda de confianza, el interés por diversificar vínculos y el permanente desafío a las relaciones tradicionales son naturalmente generadoras de contradicciones en el decir y el actuar del gobierno. En ese sentido, al menos en las relaciones más tradicionales, lo que se gana en confianza y oportunidades de diversificación con el discurso y con ciertas iniciativas, se pierde una y otra vez en el proceso de desafiar lo establecido.

Maneras de hacer

Ahora bien, en materia de procedimientos de formación de la política exterior también ha habido transformaciones importantes que permiten un acercamiento desde otro ángulo a las continuidades, a los cambios y a las contradicciones recién ilustrados.

Hay dos tendencias, que no son nuevas, y que están presentes en el sistema venezolano de política exterior: la apertura y la democratización, por una parte, y la centralización y el control desde arriba, por el otro; hay, además, manifestaciones cada vez más agudas de tensión y, en lo que constituye un cambio de fondo muy importante, éstas se han resuelto en el último año en favor de más centralización, sin favorecer por ello a la reconocidamente necesaria institucionalización.

En lo que se refiere a la primera tendencia, desde la década de 1970 se inició en Venezuela un proceso gradual, natural, e inevitable de complejización y de apertura e incluso de descentralización en los procesos de formación de las políticas públicas en general, y eso alcanzó- desde luego- a la política exterior. No me refiero a un proceso meramente concebido y dirigido desde «arriba» como el de la lentísima reforma del Estado, sino a una dinámica provocada por las transformaciones en la sociedad venezolana y en el mundo en virtud de las cuales los medios de comunicación, los grupos tradicionales de interés e incluso las burocracias gubernamentales centrales, regionales y locales no sólo fueron logrando cada vez mayor impacto, sino creciente consciencia de su papel como proponentes y críticos de la agenda gubernamental.

En consonancia con los postulados del programa de gobierno en alusión a la búsqueda de «nuevos consensos», el Canciller venezolano -José Vivente Rangel- anunció desde su llegada al cargo y en diversos discursos su intención de democratizar a la política exterior manteniendo un flujo permanente de comunicación con la sociedad (MRE 2000a). En junio de 1999, fue presentado el documento Política exterior integral, que calificaba a la política exterior prevaleciente como poco participativa y hasta cierto grado excluyente, poco representativa, y con poco impacto en el desarrollo económico y social de Venezuela (Rangel 1999c); también proponía algunos trazos muy generales para la nueva política exterior.

En lo que interesa a este punto, fueron convocadas dos reuniones en las que los temas debatidos fueron las relaciones con la Comunidad Andina y Colombia, en la primera, y el tema de los Derechos Humanos, en la segunda. A pesar de la cuidadosa organización de la dinámica durante los encuentros y de la previsión de mecanismos de atención posterior a ellos, no hay evidencias que indiquen que esa iniciativa condujera a formulaciones o estrategias específicas de la política exterior.

No se trata de negar los méritos y justificación de este programa específico, pero es necesario llamar la atención tanto sobre las dificultades operativas y sustantivas, así como sobre la tentación demagógica que confrontan iniciativas como ésta en cualquier parte del mundo, y especialmente en países con poco desarrollo institucional.

Pese a las iniciativas y propuestas para la democratización, es posible identificar al menos tres tipos de señales que indican el peso de la segunda tendencia -del componente centralizador- que cierra los procesos de formación de política exterior y los concentra en manos del Presidente.

En primer lugar, considerado en t’erminos muy restringidos a la política exterior, el texto de la constitución de 1999 no parece plantear cambios fundamentales en lo que se refiere a la formación de la política exterior, es más, se podría alegar como argumento en favor de la democratización que el nuevo texto abre a la consulta popular la aprobación de ciertos compromisos internacionales. Sin embargo, teniendo en mente una visión más amplia de lo que significa la nueva constitución, el nuevo texto debilita los contrapesos a la actuación presidencial y favorece una mayor concentración del proceso de formación de decisiones en la presidencia. Esto, sin duda estuvo presente durante la vigencia de la Constitución de 1961, pero en un marco de referencia que ofrecía posibilidades de mayor contrapeso y control desde un Congreso bicameral y no sujeto a la posibilidad de disolución desde la presidencia.

En segundo lugar, las transformaciones institucionales -por acción u omisión- también favorecen esa centralización, como es el caso de la fusión en el Ministerio de la Producción y el Comercio, de los antiguos Ministerios de Industria y Comercio y de Agricultura. También es importante tener encuenta el lentísimo proceso de adecuación institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE). De modo que también en este caso se agudiza una situación preexistente: no obstante lo planteado en la detallada referencia a la reforma de la cancillería en el programa de gobierno y en los discursos del Canciller están dadas importantes condiciones para ignorar al sistema institucional de política exterior y a sus canales de comunicación dentro y fuera del gobierno. Es más, si bien un primer examen puede llevar a concluir que el MRE ha recuperado su capacidad de coordinación, puesto que es el Canciller quien hace declaraciones y aclaratorias públicas, una revisión en mayor profundidad indica que: por una parte, no han avanzado los proyectos para su transformación y fortalecimiento institucional y, en cambio, se mantienen muchos de los patrones del pasado que tienden a debilitarlo; por otra parte, el papel más importante de la Cancillería está estrechamente asociado a la centralización de iniciativas y actuaciones de la Presidencia.

En tercer lugar, ciertamente el protagonismo presidencial es rasgo propio de un sistema presidencialista. Sin embargo, más allá del reconocimiento de la atribución presidencial de responsabilidad en el desarrollo de las relaciones exteriores del país, consagrada por igual en las constituciones de 1961 y 1999, aquí me refiero a la ya aludida prioridad concedida a ellas por el Presidente Chávez aún antes de asumir el cargo y a la intensa atención personal a los asuntos internacionales en una situación política nacional de ausencia de contrapesos que no fueran los de la prensa y los medios de comunicación. A la popularidad y activismo internacional del Presidente Chávez se suman el desafío a los débiles contrapesos institucionales, para favorecer el cierre del proceso de formación de todas las políticas públicas, incluida la exterior.

En este contexto y teniendo en cuenta las actuaciones preliminarmente enunciadas en el punto anterior, encuentro en esta primera revisión razones importantes para sostener que en lo que va de gestión gubernamental, no hay menos sino más centralización en la formación de la política exterior. La crítica y el contrapeso -y eventualmente algunos ajustes- provienen fundamentalmente de las reacciones y presiones reflejadas en los medios de comunicación. De manera que, no obstante el discurso, hay un ostensible ingrediente de «hiperpresidencialismo» en la política exterior (Cardozo 1999b).

Finalmente, también en el ámbito de las negociaciones con otros actores y sectores en el mundo hay manifestaciones importantes de cambios en cuanto a la manera de negociar que, sin entrar en el análisis detallado de esas negociaciones, expresan alteraciones importantes en las formas de relacionarse con otros gobiernos y con organizaciones internacionales. Allí se mezclan, según vimos en la sección anterior, la búsqueda de confianza y la actitud de desafío. Los elementos tácticos y propósitos de esta fórmula tan difícil de conciliar tal y como se han manifestado en discursos y el el propio proyecto presidencial de constitución quedan entonces resumidos en los términos en los que eran planteados en el programa de gobierno (Chávez y otros 1998):

a. La proyección de la «revolución democrática» para lograr la «…relegitinación internacional y de la formación de la política exterior…» y -por tanto- ser percibidos con confianza desde el mundo.

b. La intención de ampliar las mesas de negociación y de diversificar los interlocutores tanto bilateral como multilateralmente para lograr un «…posicionamiento diversificado en una relación pluripolar, dentro del proceso de globalización.»
c. La disposición al desafío a las relaciones y los interlocutores tradicionales para procurar una «…visión integral de las fachadas estratégicas y su interpretación adecuada para las prioridades político-económicas.» a la vez que reconocer «… a los estados de carácter prioritario cuya relación es de cooperación y a los estados de carácter estratégico.»

Con tales supuestos no es difícil comprender las inocultables tensiones y contradicciones de la política exterior venezolana del último año: en el propio discurso -en Washington y en Pekín o La Habana- y entre lo dicho y lo hecho -en el seno de la Comunidad Andina de Naciones o en las relaciones con Colombia y Estados Unidos- que sumados a los abiertos desafíos domésticos a las reglas del juego democrático y a la propia institucionalidad constitucional tienden a debilitar la credibilidad internacional y en suma tienden a producir aislamiento hacia adentro y hacia afuera.

2. Mar de fondo: Realismos y estructuralismo subyacentes

Detrás de las visibles contradicciones y confusiones en el desarrollo de las relaciones de Venezuela con el mundo, se encuentran en proceso cambios en la concepción de cada uno de los grandes temas de la agenda gubernamental: democracia, integración, finanzas y comercio, petróleo, y seguridad. Subyace a ellos una visión realista-estructuralista muy peculiar que incluye una confusa mezclan viejas ideas -incluido el pensamiento bolivariano- y nuevos conceptos y desafíos -tales como el del neoliberalismo.

Esta segunda sección analiza las orientaciones y conceptos que subyacen a la política exterior venezolana y a la atención que están recibiendo sus grandes temas.

Son fundamentalmente dos las concepciones que se mezclan y reaparecen: el realismo -asociado a la lógica de la política de poder- y el estructuralismo -que en esencia postula la reproducción de la desigualdad propia de la dinámica del capitalismo global.

También en esto hay déjà vu. En efecto, no es que la pretensión de realismo se manifieste por primera vez en la política exterior venezolana: llamados a ser realistas estuvieron presentes no sólo en la crítica opositora sino en el discurso y la práctica gubernamental entre los años 1959 y 1998. Tampoco es nuevo el estructuralismo -tradicionalmente más cercano a la visión socialdemocrática que al neo-marxismo- que igualmente se ha manifestado en la crítica opositora en el pasado, pero también en la acción gubernamental.

Lo que me interesa destacar es la reaparición de ambos con mucha fuerza y en una mezcla nueva en la que aparecen vinculados a una visión geopolítica (que promueve la idea de un mundo pluripolar), geoeconómica (que plantea trascender la lógica puramente comercial de los espacios integrados) y geocultural (que desafía al pensamiento y a la institucionalidad liberal). A partir de estas visiones el gobierno venezolano ha estado revisando la concepción del mundo y la del lugar de Venezuela en él.

Es el caso de temas de la política exterior de Venezuela que -a primera vista, según se señaló inicialmente- sugieren una básica continuidad con buena parte de los últimos cuarenta años: búsqueda de flujos financieros hacia el país, tanto a través de acercamiento a inversionistas privados como en la procura de preservación de los vínculos con instituciones financieras internacionales; interés en el desarrollo de un diversificado comercio internacional; iniciativas para asegurar el aumento y la estabilidad de precios en el mercado petrolero internacional; participación en iniciativas de coordinación e integración regional; y discurso en favor de la renovación y fortalecimiento de democracias e instituciones internacionales participativas.

Cada uno de los grandes temas presentes en esa lista, sin embargo, ha sido objeto de revisión durante el último año, a través de documentos, declaraciones y actuaciones; en todos ellos se manifiesta la tensión entre proyección de confianza, desafío limitado y posicionamiento diversificado. El siguiente cuadro presenta un intento preliminar de síntesis de las concepciones y definiciones temáticas:

Democracia
Lo uno:
Enfasis en la dimensión sociopolítica de la democracia, en los derechos sociales y económicos y en los mecanismos de ejercicio de la democracia directa.

Respeto a tratados internacionales. Enfasis particular en el cumplimiento de los vinculados al régimen de derechos sociales y económicos.

Expresión de propósito de democratizar a la política exterior y a la sociedad internacional.

Recurrente defensa del principio de no intervención y de soberanía nacional.

Lo otro:
Cuestionamiento de la teoría y la práctica de la democracia liberal representativa.

Redefinición de los criterios y procedimientos para la defensa y la consolidación de la democracia, así como de criterios para evaluar las circunstancias de violación de los derechos humanos.

Enfasis en los derechos económicos y sociales, en detrimento de los políticos.

Desafío a los criterios y procedimientos de decisión en organizaciones internacionales.

Debilidad/contradicciones en la noción y práctica de la accountability.

Finanzas y comercio
Lo uno:
Desafío limitado al orden económico internacional: aceptación/adaptación frente a los compromisos vigentes.

Respeto a los compromisos financieros internacionales.

Preparación para una eficaz participación en las negociaciones comerciales globales a partir de la definición de «dilemas de políticas» -caso por caso- y no de una gran estrategia económica.

Disposición a una apertura comercial razonable, basada en reciprocidad y equidad.

Lo otro:
Cuestionamiento al orden mundial perfilado por el «neoliberalismo salvaje» e interés en la búsqueda de nuevas opciones estratégicas en una «tercera vía» y propuesta de un modelo de economía humanista, autogestionaria y competitiva.

Revisión de los criterios para la diversificación del comercio y de las fuentes de financiamiento.

Especial interés por atraer la inversión extranjera directa.

Integración
Lo uno:
Interés particular en el desarrollo de la integración Latinoamericana.

Ampliación de la integración, desde sus aspectos comerciales hasta sus aspectos políticos.

Propuesta de unión de Latinoamérica y El Caribe en una confederación.

Lo otro:
Revisión de los propósitos y estrategias de la integración.

Reconsideración de sus prioridades espaciales y revalorización de sus aspectos geopolíticos y de seguridad.

Disposición a desafiar a las bases institucionales de los acuerdos vigentes.

Petróleo
Lo uno:
Consideración del petróleo como bien estratégico de la nación y revisión parámetros para los convenios de apertura a la inversión privada.

Necesidad de incorporar el sector petrolero a la dinámica de la política exterior procurando su estrecha vinculación a todo el sistema de la administración pública.

Continuidad de la asociación con la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP)
Lo otro:
Predominio de consideraciones político-estratégicas por encima de visión empresarial de la industria.

Búsqueda de relaciones de coordinación con productores no miembros de la OPEP para lograr estabilidad de precios a partir del control de volúmenes de producción.

Concepción y práctica que subordina la lógica del mercado a las consideraciones geoestratégicas y geoeconómicas.

Seguridad
Lo uno:
Visión predominantemente estado-céntrica del sistema mundial, en la que se reivindican los supuestos «westfalianos» del orden internacional.

Desarrollo de la soberanía nacional en los ámbitos territorial, económico, cultural, militar, alimentario y energético.

Concepción de la seguridad en términos de preservación de la independencia y la autodeterminación de Venezuela.

Importancia de desarrollar mecanismos regionales de seguridad e idea de una «OTAN latinoamericana».

Lo otro:
Posibilidad de practicar la diplomacia paralela «…con los pueblos, con la sociedad civil y con las organizaciones no gubernamentales.»
Rechazo a la hegemonía de un sólo país en el mundo y simpatía por un orden mundial pluripolar, búsqueda de nuevos balances geopolíticos.

Una consideración/concepción rousseauniana de la soberanía y del Estado, debilitamiento -excepto en el ámbito escrito de los derechos humanos sociales y económicos- de la práctica de la accountability en el ejercicio e la soberanía.

Redefinición y revalorización del peso de lo militar en el tratamiento de los problemas de seguridad y otros temas.

Esta mirada, sin duda preliminar, nos permite aproximarnos a cuánto han estado cambiado las concepciones mismas sobre los temas más importantes; y ese cambio ayuda a entender la tensión entre la búsqueda de confianza y la diversificación, por una parte, y la necesidad de desafiar relaciones y orientaciones tradicionales, por la otra.

En el fondo de este cambio de concepciones, y tras sus contradicciones, está el resurgimiento de una peculiar y confusa mezcla de visiones realistas y estructuralistas cuya caracterización contribuye a la comprensión del mar de fondo bajo una superficie ya de suyo llena de oleadas, corrientes y contracorrientes.

¿Realismo?

El realismo se manifiesta de dos grandes maneras. En primer lugar, como realismo de «sentido común» a partir del cual se ve «la realidad como es y no como debería ser, o como otros nos la presentan». Esa mirada muy cruda -y a la vez ingenua- de realismo recoge los elementos esenciales de esta perspectiva: visión estado-céntrica del mundo y concepción de la política como lucha por los intereses y la seguridad propios. Esta primera versión de realismo está aderezada con apreciaciones «geopolíticas, geoeconómicas y geoestratégicas» expresamente planteadas en el programa de gobierno y en las propuestas llevadas al texto constitucional acerca de la definición de un concepto estratégico del Estado. De modo que las tensiones y contradicciones encontradas en las relaciones con Colombia y Estados Unidos, así como entre lo dicho y lo hecho en temas como el de la democratización de la política exterior y el de las relaciones comerciales y -especialmente- las financieras con el mundo, encuentran explicación en esta primera versión del realismo, relativa al ejercicio de buscar nuevos balances de poder y de desafiar, hasta cierto punto, a aquellos elementos del estado de cosas establecido que son percibidos como obstaculizantes para el proyecto de diversificación, pero sobre todo, para el de logro de autonomía y seguridad.

A esto se añaden elementos históricos y estructurales, cercanos al pensamiento bolivariano y a ciertos elementos de estructuralismo neomarxista.

Por una parte, en efecto, se trata de una aproximación a los desbalances de poder que permite traer al discurso e inspirar propuestas en ciertos rasgos de parte del pensamiento bolivariano, que se llega a referir incluso como «la doctrina bolivariana». Esas referencias incluyen: la búsqueda de autonomía -«…independencia absoluta de todo centro de poder…» (Rangel 1999c); la desconfianza hacia la hegemonía de Estados Unidos; la necesidad de construir un balance político y militar regional que nos haga menos vulnerables; la importancia de crear vínculos extracontinentales, por sí mismas, pero también para enfrentar/compensar el poder y la influencia estadounidense.

Por otra parte, hay también elementos de una visión estructuralista de las relaciones internacionales con ingredientes neo-marxistas. De hecho, en el ejercicio de «ver al mundo como es» el gobierno hace expresa referencia a los desmanes del «neoliberalismo salvaje» y se plantea desafiar a la lógica del mercado y a la de la institucionalidad liberal.

En cuanto al mercado, la redefinición de los criterios para una apertura económica razonable, el tratamiento dado a la integración, la búsqueda de nuevos socios económicos y la ambigüedad en el tratamiento de socios y espacios institucionales tradicionales contienen elementos de esa visión, que aconseja, por un lado, lograr mayor autonomía del Estado en el manejo de sus negocios, y por la otra, no perder de vista la realidad de la interdependencia. En cuanto a la institucionalidad liberal, ya hemos visto cómo la revisión del compromiso y concepción de la democracia han cambiado, así como la naturaleza de los vínculos con la institucionalidad internacional en general, y regional en particular.

En suma, este peculiar realismo se manifiesta en general en las siguientes características y tendencias de la política exterior:
– La política exterior -no obstante el discurso democratizador- no es continuación de la política nacional, de manera que el discurso refleja una separación entre lo que se dice y hace hacia afuera y lo que se dice y hace hacia adentro, entre lo interno y lo externo.

– En el «exterior», pone su énfasis en la construcción de espacios-contrapeso más que en espacios de integración socioeconómica y política.

– Privilegia a la política sobre la economía y a la autonomía sobre la interdependencia.

– Tiende a subordinar los procedimientos y las instituciones a las necesidades y urgencias de corto plazo.

– Concibe las relaciones internacionales, en general, como un juego de suma igual a cero o, en el mejor de los casos, como uno de suma fija en el que interesan más las ganancias relativas que las absolutas.

Ahora bien, ¿cuán efectivamente realista es una política exterior como la hasta ahora descrita? ¿cuán racional puede ser, siguiendo de cerca a Escudé (1995: 173), una política de poder con poco o ningún poder?
3. Desafiando la tempestad: a imprudencia

La política exterior venezolana no es accidental ni temporalmente contradictoria: es, en cambio, una política poco prudente que tiende a subestimar los daños que sobre sus propósitos de buscar confianza y diversificar relaciones ha tenido su actitud de desafío.

Nos encontramos ante una política exterior que no es accidental ni temporalmente contradictoria: sus marchas y contramarchas no han sido mero resultado de los errores de cálculo o de ejecución de un gobierno recién instalado. En cambio, son consecuencia natural de las orientaciones y las concepciones que la conducen, imprudentemente, a provocar una y otra vez la tempestad desde una posición de extrema debilidad. Es una política que se propone modificar relaciones de poder dentro y fuera del país, pero dentro del «estira y encoje» que deriva de la combinación de arrojo y debilidad, que inevitablemente genera pérdida de credibilidad.

Es importante trascender lo mucho que sin duda pesa el perfil del Presidente, del canciller y de las organizaciones que sustentan a su gobierno. Tanto el gobierno como sus políticas son parte de un proceso de deterioro sostenido de las instituciones de la democracia combinado con las presiones sin precedente al interior de la sociedad venezolana y de un incierto espacio internacional y globalizado. En efecto, el siglo XXI comienza anunciando tiempos de acentuado y duro realismo político en un mundo en el que el estado de los propios «asuntos globales» contradice cada vez más frontalmente a los ideales liberales de prosperidad, democracia y cooperación. Vivimos entonces tiempos de tempestades.

En la política exterior venezolana se están manifestando dos grandes riesgos ante estas circunstancias. El primero es la fantasía de la ruptura con el pasado reciente entendiendo al presente como sui generis y, en consecuencia, asumiendo que todo está por ser inventado, con pocas ataduras a compromisos y relaciones. El segundo corresponde a la fantasía de asumir al mundo en déjà vu buscando fórmulas y respuestas en el pasado menos cercano -el del pensamiento de Bolívar, el de los tiempos de la balanza multipolar de poder o del imperialismo- asumiendo que allí están las respuestas para una situación que es juzgada como más de lo mismo.

Esa política exterior, finalmente, va acompañada de una actitud que subestima los costos y consecuencias de una conducta arrogante: pérdida de confianza y credibilidad internacional, debilitamiento de la influencia venezolana en las dinámicas subregionales y regionales, así como de los prospectos para la diversificación de las relaciones con el mundo.

Es oportuno recordar a Hans Morguenthau cuando escribía, en expresión contemporánea clásica de realismo, que «…una política exterior racional es una buena política exterior; ya que sólo una política exterior racional minimiza riesgos y maximiza beneficios y, por ende, cumple tanto con el precepto moral de la prudencia como con el requisito político del éxito.» (1960/1949: 8).

A partir de lo aquí examinado, la política exterior venezolana durante 1999 no cumple con ese balance en tanto ha generado desconfianza, no ha producido diversificación efectiva de lazos políticos y económicos, y en su afán de desafío ha estado jugando, imprudentemente, a la «política de poder» desde una posición de creciente debilidad.

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